大数据时代网络谣言行政规制探析

周孜予，邱 欣

（东北林业大学 文法学院，哈尔滨 150040）

一、大数据时代网络谣言治理行政规制价值分析

2022 年8 月31 日中国互联网络信息中心（CNNIC）在京发布第50 次《中国互联网络发展状况统计报告》（以下简称《报告》）。《报告》显示，截至2022年6月，我国网民规模为10.51亿，互联网普及率达74.4%。[1]在互联网隐蔽性特征的掩饰下，网络谣言的传播者更加肆无忌惮地制造危害社会稳定的言论，而网络谣言所造成的危害也绝不是简单叠加的后果。针对泛滥的网络谣言，我国在网络平台也采取了一些措施，比如设立了中央网信办（国家互联网信息办公室）违法和不良信息举报中心，但收效甚微。这主要是由于目前数字时代网络环境的特点所导致的。从信息来源看，网络谣言一般是网民出于对事件的怀疑和担忧而有意发布；从信息内容看，网络谣言一般是对突发事件的臆测，有明显的主观恶意性；从传播形式看，网络谣言一般是通过网络传播、扩散的。

与传统的信息传播媒介相比，网络谣言传播有以下特点：（1）网络谣言以互联网为载体，利用网民关注热点或心理特点发布；（2）网络谣言通过多种媒介传播和扩散；（3）网络谣言传播速度快、范围广。[2]当前我国对网络谣言的行政规制主要依靠《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）等法律法规。这些法律法规在规范政府行为、维护公共秩序等方面发挥了重要作用。但是这些法律法规无法适应大数据时代要求。因此，重构我国网络谣言行政规制体系应充分利用大数据时代带来的机遇和挑战。大数据时代行政规制理念应当转变为以技术为支撑、以数据为驱动、以技术为导向的新模式。

（一）以技术为支撑

相对于传统的行政规制手段，以技术为支撑的行政规制可以更好地实现行政规制目标，提升行政规制的质量和效率。当前，我国正大力推进大数据战略，2023年3月10日，第十四届全国人民代表大会第一次会议表决通过了《国务院机构改革方案》。根据该方案，国家将组建国家数据。该局负责协调推进基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，国家数据局由国家发展和改革委员会管理。[3]国家数据管理局应当充分利用大数据技术提升行政规制效率，通过构建行政规制模型有效规制网络谣言，可以基于大数据平台分析网络谣言的传播规律，识别可能引发网络谣言的网络信息，确定相应的行政规制目标；另一方面，国家数据局应当将这些信息及时反馈给相关部门研判和处理。在这一过程中，国家数据局应当发挥统筹规划、协调推进、监督指导作用。国家在推动大数据战略实施过程中要注重与各部门之间的协同合作。

行政规制活动本身就具有一定的专业性和技术性。在网络谣言治理过程中应注重发挥技术支持作用。行政机关可以利用大数据技术检测、分析网络谣言，及时发现网络谣言传播规律并进行有效处理。此外，行政机关还应当借助大数据技术开发一套专门的网络谣言监测系统或监测平台，实时监测、跟踪互联网上涉及网络谣言的信息，及时发现、处理网上违法违规信息。该系统或平台可以实现对网络谣言信息的及时预警与监控；如果发现网络谣言后未及时处理或处理不当，该系统或平台还可以向相关部门发出预警通知或者向公众发送预警信息。

（二）以数据为驱动

以数据为驱动是指利用大数据分析技术，从海量数据中提取与规制对象有关的信息。我国已经进入了“互联网+”时代。在这个时代背景下，互联网不再是简单地复制、传播传统媒体内容，而是与传统媒体、新兴媒体深度融合。网络谣言治理也应该充分利用大数据技术的识别和分析功能。在传统行政规制中，行政机关往往根据个人举报或线索进行判断，可能导致处理不及时、执法过程中缺乏灵活性等问题。在大数据时代背景下，行政机关可以利用互联网大数据对网络谣言进行分析并及时采取相应措施。网络谣言的传播是在特定场景下由网民有意发布的，其传播具有较强的针对性。网络谣言治理应充分利用大数据技术，收集不同主体的行为数据，如网民发布信息的时间、内容、传播方式等，了解网民发布信息的目的及心理动机，从而及时发现网络谣言传播问题，采取针对性措施治理。

（三）以技术为导向

大数据时代对行政效率提出了更高要求，传统行政规制体系中的部分环节已经无法适应大数据时代要求，应积极探索建立以技术为导向的行政规制体系。

大数据时代政府更多的是通过数据分析和数据挖掘等技术来应对网络谣言。这种新模式要求政府转变传统思维方式，通过大数据技术研究、分析网络谣言，并建立起一套应对网络谣言的长效机制。在这一过程中，需要处理好以下几方面关系：

1.处理好行政规制与公众知情权的关系。以数据为导向的行政规制体系能够通过信息公开和数据共享来保障公众知情权。目前，我国一些地方政府已经建立了“阳光政务”平台。“阳光政务”平台是一种为公民提供方便快捷的政府服务和查询手段的公共服务平台，通过“阳光政务”平台，公民可以了解相关政府信息，并根据需要提出问题或投诉等。通过“阳光政务”平台，政府可以及时了解民众对政府工作的意见和建议，从而不断完善和改进自身工作。

2.处理好新技术应用与维护政府公信力的关系。传统行政规制主要是通过严格执法来维护公共利益和社会秩序。而在大数据时代，网络谣言会给公共利益带来极大损害，甚至会造成社会秩序混乱。基于此，传统行政规制体系应向“以技术为导向”转变。通过建立一套有效的网络谣言治理机制来维护社会公共利益和社会秩序；通过完善政府公信力建设来提高民众对政府工作的信任度。

二、网络谣言行政规制在实践中的困境

实践中，大部分网络谣言由行政机关规制，有学者统计了涉及网络谣言的80起案件，发现其中58起当事人被给予行政拘留、罚款等行政处罚，即有超七成涉及网络谣言案件被给予行政处罚。[4]可以看出，行政机关是规制网络谣言的主力军。对于网络谣言的规制，行政机关除了依据《治安管理处罚法》《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》《互联网信息服务管理办法》等专项法律法规外，地方政府还通过出台一系列的专项整治政策规制网络谣言。但收效达不到预期，网络谣言依旧鼓吻奋爪。可见，我国在网络谣言规制方面仍存在一定问题，主要表现为以下几个方面：

（一）网络谣言法律规范体系尚不成熟

随着人们生活方式的互联网化，法律的滞后性逐渐显现，法律中的原则性规定已不能解决网络中纷繁复杂的具体纠纷，仅仅通过法律规制网络谣言还需要一定的时间。我国现有的网络谣言规制体系主要存在以下两个方面问题：一是现有法律法规对网络谣言规制的范围不够全面。我国现有的网络谣言规制法律体系主要针对公共领域中的网络谣言，而对于公民个人空间中出现的网络谣言却缺少具体规定。例如，我国《治安管理处罚法》仅规定了造谣行为和散布虚假信息行为，而对于网络造谣和网络诽谤行为并没有明确规定，这导致现实生活中一些公民实施网络造谣和网络诽谤行为，相关部门规制时难以找到具体适用法律。二是现有法律法规对网络谣言规制的对象不够全面。我国《突发事件应对法》对突发事件中出现的各种违法犯罪行为进行了规制，但是对于现实生活中出现的网络谣言并没有规定，这导致现实生活中出现相关部门规制网络谣言时无法可依。

（二）网络谣言的监管模式尚不完善

2011年设立的国家互联网办公室开始承担主要的网络谣言规制责任，但实践中仍是多个行政机关并行的规制模式。对国家互联网办公室成为网络谣言规制的主要责任机构，有些学者持消极态度，认为其作为国务院下属办事机构，其主要职责是协助总理办理具体事务，现赋予其独立规制网络谣言的权利有违行政法基本原理。[5]目前我国规制网络谣言的主要主体是行政机关，而行政机关规制的关键在于运用技术监测、识别网络谣言，以提高识谣、辨谣和治谣的效率。但遗憾的是，我国目前对于网络谣言的技术监测水平并不高，无法起到很好的事前预防作用。在网络谣言猛烈发展的压力下，我国开始借鉴其他国家治理经验，让网络服务商逐渐介入到网络谣言的治理中，比如网络服务商可以对在本平台发表不当言论的用户进行删帖封号的处罚。但这一举措蕴藏着一定的风险，不排除部分网络服务商为了自己的利益滥用权力，妨害网民的监督权与言论自由权利。同时，也有学者质疑这会成为行政机关规避司法审查的挡箭牌，因为一旦发生争议，争议主体就是网民与网络服务商，这样行政主体就可以“藏”在幕后，受害人便不能通过行政复议与行政诉讼去维护自己的权利。[6]

（三）信息公开程度尚不够

“在任何一个地区，当人们希望了解某事而得不到官方答复时，谣言便会甚嚣尘上。”[7]信息公开与网络谣言的治理具有紧密联系。我国虽已建立信息公开制度，但效果并不显著。有学者统计，在信息公开制度实行四年后，落实率却不到20%，[8]在对社会影响重大的事件上，信息往往在封闭的环境中传递，且传递方向为从上到下单向垂直传递。行政机关在其中掌握了信息的传递以及发布的关键点，民众相信什么在于谁是信息的发布者，如果政府在民众心里的公信力下降，那规制网络谣言将面临更大困难。[7]在重大社会事件信息公开方面，实践中仍是一种被动式的信息公开，有些谣言已经在社会引起巨大反响，民众疑惑重重，行政机关迫于压力才出面释疑，且有些行政机关避重就轻的态度引起民众不满，从而出现“质疑—释疑—再质疑—再释疑”的尴尬局面，有损政府公信力。[9]

三、网络谣言行政规制治理模式的落实之道

（一）完善法律体系是网络谣言治理的基础前提

由于法律规定不明确，造成行政机关在规制网络谣言时没有法律依据，过大的行政裁量权造成行政处罚的任意运用，因此，完善网络谣言法律规制体系是治理网络的基础前提。目前，我有关网络谣言治理的法律散落在一些法律规范中。但是对于网络谣言的定义、行政机关处理程序以及应当承担的法律责任范围尚无规定，对于网络谣言治理在法律体系上的困境，可以从以下两个方面着手：

1.完善现有的分散性法律规范。从目前的情况来看，统一的互联网基本法在短时间内还无法实现。有学者建议先从现有的法律规范入手，不断完善。首先可以提高网络谣言规制法律的位阶，比如可以将规制网络谣言最重要的《互联网信息管理办法》上升为法律，将一些重要的部门规章上升为行政法规，使网络谣言的规制具有强有力的法律依据。[9]其次，应当明确网络谣言的概念、违法构成要件以及具体法律责任，弥补法律空白，使行政机关在治理网络谣言的过程中有明确的判断标准及执法标准。

2.设立专章式立法。专章式专门立法是指不设立一部单独的法律去规范网络谣言，而是在网络基本法中专设一章规制网络谣言。设立互联网基本法仍是目前学者们的理想规划，多数学者认为，相对于设立一部专门的网络谣言规制法，以设立专章的方式在互联网基本法中对网络谣言进行规定具有更强的可操作性。在网络谣言规制专章中，首先要明确界定“情节严重”标准。政府对网络谣言进行行政规制时需要考虑多种因素，因此有必要建立一套科学的认定标准。其次是建立健全网络谣言行政处罚程序。目前我国法律中并没有明确规定行政处罚程序中“告知”的具体含义和方式。在行政执法过程中应当严格执行行政处罚程序，告知当事人违法事实、依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。同时要建立相应的救济制度，保障当事人的合法权益。由于网络世界发展速度较快，法律应当为以后发生的新情况新事实预留空间。

（二）明确行政机关是网络谣言治理的主要主体

1.明确网络谣言治理的责任主体。政府公信力是指政府在社会公众心目中的形象，是一个政府所实施的行政行为对公众的公信力和吸引力。网络谣言的治理需要通过提高政府公信力来实现。首先，政府应当在公开透明的行政过程中树立阳光、透明的形象，例如通过政务微博、政务微信等方式向公众及时公布有关行政执法信息，让公众能够及时了解到相关信息。其次，严格执行行政程序。在行政执法过程中，如果出现不当行为或者违法行为，要及时纠正，避免造成不良影响。最后，提高行政人员素质。政府在处理网络谣言时应该做到依法办事、秉公执法，避免因滥用权力而损害政府公信力和形象。

2.合理安排行政机关与网络服务商的协作治理。网络服务商作为连接网络与现实的桥梁，在规制网络谣言问题上起重要作用。首先，网络服务商负有一定的禁止义务，这里的禁止义务包括网络服务商自身不得传播谣言信息，网络服务者发现危害社会的谣言信息后不得继续提供传播链的义务。其次，网络服务商还具有协助义务，由于网络服务商在网络言论的传播过程中仅仅是传递者，对于发现的网络谣言传播者没有行政或刑事处罚的权利，因此，若行政机关追查网络谣言的传播源头，网络服务商有提供其已知的IP等相关信息的义务。最后，网络服务商有辟谣义务。法律规定微博服务提供商应当建立健全辟谣制度，发现使用者散布不良谣言的，要及时采取辟谣行动。这是出于这样的一种考虑：相对于行政机关，网络服务商往往能更早发现在网络谣言，因此可以更及时地对其采取措施。网络服务商对网络谣言可以起到及时规制的作用，更有学者将网络服务商在网络谣言中的监管制度称之为“守门人”制度，[10]可见网络服务商参与网络谣言监管是大数据时代下的必然趋势。行政机关要合理安排网络服务商在网络谣言监管问题上的比重，既不能赋予网络服务商过重的规制权利，防止网络服务商随意滥用，也不能轻视网络服务商在规制中发挥的作用，要通过立法将网络服务商的责任范围以及责任形式予以明确，充分发挥网络服务商在网络环境中的天然优势。

3.灵活运用多种规制手段。目前行政机关主要采取事后规制的方式治理网络谣言，但这是一种被动的、压力的治理方式，不利于构建网络谣言治理体系。应当加强网络谣言事前规制以及事中规制的制度建设，加强谣言数据监测技术，加强风险防范分析，对于社会危害程度不同的谣言事件也应灵活掌握；对于社会危害大，甚至威胁到国家安全与稳定的谣言事件（如恐怖主义谣言事件），不仅要在网络环境中对其肃清，也要在现实中追溯谣言来源，从根本上进行遏制；对于社会危害较小，未形成不良区域影响的谣言事件，无须采取过于严格的处罚措施，以免造成寒蝉效应。[11]

（三）加大信息公开力度是网络谣言治理的必然举措

在大数据时代，政府部门掌握了大量的数据信息，因此政府应当积极推动信息公开工作。《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，各级人民政府应当积极推动政府信息公开工作，并对政府信息公开的范围、方式和程序作出了具体规定。这一规定明确了政府信息公开的内容、方式及程序。实践中行政机关在对网络谣言事件进行监管时，通常会把重心放在查清谣言来源上，但是这种传统思维不会让谣言在短时间内得到遏制，相反，公众在谣言势头正猛时得不到官方权威通告，官方在谣言猛烈发展时却专注于查清来源，这无疑属于本末倒置。因此，应当放弃这种“第一时间查清谣言源头”这种固化思维，在谣言喧嚣尘上时应当及时公开相关信息，让公众在谣言未发展起来之前即得到权威解释，利用政府信息公开公信力的优势去消解网络谣言带来的社会不良影响，在澄清谣言之后，相关行政机关可以将重心放在追究违法造谣相关人员的法律责任上。

但是，随着大数据时代下网络谣言的产生与传播方式更为复杂，政府被动式的信息公开可能难以应对层出不穷的谣言，因此，政府应该更加主动、更广范围地公开信息，在不危害国家利益、社会利益、公民以及其他组织利益的前提下，使公民知其所想知，解其所想惑，政府可以通过网站、微博、微信公众号等多种方式公布治理网络谣言相关的法律法规及管理部门。例如，在微博平台上，新浪微博及时推送辟谣信息。这有助于网络谣言治理主体及时发布相关消息，及时遏制谣言传播。此外，在遇重大突发事件时，政府部门应当主动披露相关信息，提高公众对网络谣言的认知度和警惕性，将谣言扼杀在摇篮中。另一方面，政府部门要及时公布权威消息。对于涉及国计民生的重大事件、敏感事件等应当及时公布相关情况。比如针对重大公共卫生事件的网络谣言应该及时公布真相。政府部门应当将自身掌握的知识和专业知识通过多种渠道向公众公布，防止公众陷入错误认识中。

四、结语

网络谣言在网络空间中传播，破坏社会稳定，影响经济发展，严重侵害公民的合法权益。网络谣言的治理是一项复杂的社会工程，需要全社会共同努力，形成合力。行政规制是网络谣言治理的重要手段之一。我们应通过建立信息公开制度、完善法律法规、提高政府公信力、提高公众参与度等方式加强对网络谣言的行政规制；以大数据技术为基础构建基于大数据技术的行政规制体系，运用大数据技术提高行政规制效率，构建“政府主导、社会协同、公众参与”的治理格局。