新时代乡村基层民主治理困境及其现代化转型路径

张 元,高金强

(1.江苏海洋大学 文法学院,江苏 连云港 222005; 2.榆林学院 党委宣传部,陕西 榆林 719000)

党的二十大报告指出:“全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村。坚持农业农村优先发展,坚持城乡融合发展,畅通城乡要素流动。加快建设农业强国,扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。”[1]“三农”问题一直是国家经济社会发展的关键一环,国家每年都会对农业农村发展做出重要部署。在2016年1号文件中,关于加强和改善党对“三农”工作领导的板块明确指出要创新和完善乡村治理机制,依法开展村民自治实践,完善多元共治的乡村社区治理结构和治理模式。由此可见,乡村基层民主治理现代化对建设中国式现代化农业强国、解决三农问题、实现乡村振兴起到非常重要的促进作用。虽然乡村基层民主治理自改革开放以来取得了长足的进步,但仍然很难适应飞速发展变化的数字经济社会,在治理过程中仍然存在诸多亟需解决的问题,这需要分析问题、找出原因并探索应对措施,以促进乡村基层民主治理能力现代化。

一、现代化进程中乡村基层民主治理成就

改革开放以来,我国乡村基层民主治理已由传统自上而下的行政管理模式逐步发展成一种新型的三元治理模式,即党委、政府和村民自治组织协同合作治理模式。虽然党委和政府在乡村基层民主治理过程中都发挥着较大作用,但乡村村民自治组织在实现乡村振兴,以及在促进乡村社会治理能力和治理体系现代化进程中发挥着不可替代的重要作用。

(一)乡村治理法规制度体系不断完善

自新中国成立后到改革开放之前,党和政府十分重视发展乡村基层民主政治制度,提出乡村要办合作社,扩大政治民主等。改革开放后,全国人大将乡村村民委员会定位为群众基层自治组织,并且规定了其法律地位,拉开了乡村基层民主政治改革的序幕。1987年11月,《中华人民共和国村民委员会组织法》颁行,该法是我国第一部农村基层的制度法律。1992年10月,党的十四大将农村村民委员会作为中国基层民主的三大组成部分之一。1998年11月,《中华人民共和国村民委员会组织法》颁行,村民自治制度自此被正式确立为我国农村基层民主政治建设的基础性制度。2010年10月,新修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》对乡村基层民主政治制度等相关内容进行完善。2012年11月,党的十八大报告指出,基层群众自治制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度共同构成我国社会主义基本政治制度。2015年5月,《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》颁行,提出要促进城乡一体化建设。2016年8月,民政部下发《关于开展全国农村社区建设示范创建活动的通知》,指出要充分发挥“典型引路、辐射带动”的榜样示范和价值引领作用,助推农村社区建设。2017年6月,中共中央、国务院印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》,这是我国第一个以中央名义颁布的关于城乡社区治理的纲领性文件。2017年10月,党的十九大报告提出要实施乡村振兴战略,明确了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求,并提出“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[2]。2018年12月,新修改的《中华人民共和国村民委员会组织法》颁行。2022年10月,党的二十大报告提出:“健全基层党组织领导的基层群众自治机制,加强基层组织建设。”[3]这些制度法规为中国式现代化农业强国建设和实现乡村振兴提供了坚强保障。

(二)基层治理组织结构体系日益健全

在组织结构方面,乡村变革和综合改革促进着乡村基层组织体系的治理变革。改革开放之后,乡村的经济、政治、社会、文化等改革全面展开,乡村财政体制机制变革不断推进,政府的社会资源整合能力和组织效能得到提升。乡村变革很大程度上推动了乡村社会各方面快速发展,同时也推动了乡村民主政治实践的发展进步。一是乡村民间机构不断建立健全,成为村民参与民主政治活动的平台。二是基层党组织、政府和村民自治组织的协调管理、共同参与、共同治理,有效地促进了乡村基层民主治理理论优化与实践创新。尤其是党组织集中统一的领导,有力地促进了乡村基层民主治理现代化,提高了乡村基层民主治理的效率。在乡村基层组织体系的制度机制建设方面,一是选举制度不断规范化、法制化、程序化,选举过程也变得更加透明公正。二是决策程序的规范化,村民民主决策制度逐渐深入人心。三是民主监督机制的逐步完善,促进了乡村基层民主治理模式的发展,比如村务公开政策的实施。

(三)村民的民主权利意识和法治意识不断提高

民主,简而言之人民自己当家做主,即人民可以根据自己意愿行使相关权利去管理国家事务和对公共事务作出决策。改革开放以来,农民的民主意识有了不同程度的提高,乡村基层民主政治建设也提升了广大村民的民主权利意识,大部分农民都能在法律制度和村规民约的指导下行使公民应有的权利和履行公民应尽的义务,对事关自身权利和义务的乡村事务进行民主参与、民主管理、民主决策和民主监督。中国式现代化发展使得村民表达自己权利和意志的渠道和方式多样化,个人权利和利益诉求也不断地得到满足,从而提高了村民参与乡村基层民主管理活动的积极性和主动性,进一步促进和提升了乡村基层民主治理的实践效能。

(四)村民政治参与的信心不断增强

乡村基层民主治理一般是指作为主体的村民依据法律法规,在法定的范围内参与管理乡村公共事务,行使民主治理权利的活动过程,这种政治参与活动主要包括村民参与乡村基层的民主选举、管理、决策和监督的民主制度和民主实践活动。乡村社会基层治理与中国式现代化发展进程密不可分、相辅相成。一方面,乡村基层民主治理模式需要适应中国式现代化的发展要求;另一方面,中国式现代化进程也带动着乡村基层民主治理模式的发展转变,使之更加完善。可以说,乡村基层民主治理是村民对公共生活和事务的自我治理,在一定程度上提升了村民参与政治事务活动的能力,激发了村民参与乡村事务管理的热情,从而提高了村民整体的活力与创造力,增强了乡村事务管理的活力和效率。

二、新时代乡村基层民主治理困境

乡村基层民主治理存在着诸多困境,主要包括传统封建思想和宗族意识阻滞村民民主意识发展;城市化进程加剧乡村建设主体流失;乡村基层民主治理法律体系不健全,法治化滞后于现代化发展,村民自治组织与政府关系紊乱,经济利益驱动导致治理实践流于形式;农民文化水平、法律知识和政治素养有限,法律意识淡薄,民主吸纳程度较低,政治参与渠道梗阻,民主治理理论与实践滞后,政府总体协调能力不足等问题。

(一)传统封建思想和宗族意识阻滞村民民主意识发展

传统封建思想深刻影响和改变着中国的民主政治建设进程,对处于相对封闭环境中的乡村社会尤甚。尽管传统封建思想被社会改革或思想革命荡涤清扫,但不可能彻底根除,尤其是在经济落后的乡村地区,仍然存在着一些宗族势力,把控着乡村的政治、经济和文化命脉,影响着乡村社会的民主治理进程。自改革开放至今,我国市场经济发展在带来乡村经济快速发展的同时,也在深刻影响和冲击着村民的思想观念,村民的主体意识获得解放并不断增强,民主意识也在不断地觉醒和发展,这些都在解构和重构着乡村的社会形态。农民的价值观念也无可避免地受到了经济现代化的影响和改变,经济利益驱使村民由以往的注重道义和集体利益逐渐转向看重私人利益、注重个体实惠。然而乡村现代化进程不会停止,市场经济也会不断向前发展,那么怎样处理好私人利益与集体利益之间的关系,维护好集体利益,遏制非法经济利益等都成为乡村基层民主治理不可忽视的一个严峻问题。

(二)城市化进程加快乡村治理主体流失

在中国式农村现代化发展进程中,城市化和工业化不可避免地对乡村社会文化构成冲击。这种冲击首先体现在市场经济发展促使乡村城镇化进程加快,使得作为乡村治理主体的青壮年劳动力人口因劳务就业、教育、医疗等拉力因素涌入城市,在城市安家落户、工作、学习、生活,并逐渐转变为城市居民,并且有些乡村也在这种城镇化进程中逐渐发展转变为新的城镇或者出现城乡结合部。在此过程中,乡村人口在城市和乡村之间不断地双向流动,大量进城务工农民往往会依据自身现实条件选择留在城市就业和生活工作,他们生活在城市社区中,但却很少参与社区事务管理,很难享受到和城市居民的同等待遇,这些因素都加剧了乡村民主治理主体流失。由于乡村人口大量流失,导致乡村基层民主治理效能较差,乡村民主治理出现“无人选举”“无人管理”“官主决策”“无人监督”等“空心化”现象。当前农村的这种“空心化”主要表征为村庄空心化、家庭空巢化、集体空壳化、人力资本空心化、土地抛荒化、科技空心化以及公共服务空心化等。同时,工业化的快速发展也会引起乡村基层民主治理的一些问题,工业化带来乡村经济和社会结构的深刻改变。有些地方政府大量招商引资,占用大量的乡村集体土地,导致农民无地可耕,只能进工厂就业。乡村地区以及城乡结合部工厂越多,则外来务工的人员越多,在此种情况下,外来人员参与乡村民主管理事务就成为一个新问题。虽然最新颁布的《村民委员会组织法》规定在经过村民代表会议同意之后,外来人员可以参加居住地村委会的民主选举,但在实际操作过程中,外来人员很难有效参与居住地的村社事务。从这个视角来看,经济的现代化无疑是诱发乡村基层民主治理出现问题的重要原因之一,最终经济现代化也会引起乡村基层民主的治理变革。

(三)乡村法律意识淡薄致民主治理实践流于形式

乡村基层民主治理要实现现代化,必须依法解决好乡村自治组织与政府指导之间的关系。一般来说,法律明确规定了政府与乡村基层组织之间是一种指导与被指导的关系,但在治理实践中可以发现,乡村管理并没有脱离政府的干涉,政府往往会介入到具体的乡村社会生活和管理事务中,加剧乡村事务管理决策的行政化或者准行政化。因此,乡村基层民主治理并不是简单的基层治理,而是乡镇政府依法介入与村民依法治理的混合体。在治理过程中,政府既不能过多过深介入,也不能放任不管,需要把握好一个衡量尺“度”。在有些地区中,也存在着乡镇政府对乡村自治组织不管不问,导致农村村民委员会行使权利没有上级制约和指导,形成过度自治的状况。因此,地方政府与村民之间缺乏一种积极正向的互动交流过程,地方政府的治理过程完全排除了公众以及各种农村社会组织,这也反映了地方政府对满足社会成员多种需求的能力不足。治理弱效的另一致困因素是地方政府汲取财政的能力不足,地方政府为实现其预定的治理目标,必须具备从社会中获取所需资金的能力。当前,地方政府的财政收入普遍较少,这就导致其为追求经济的快速增长而将这些少量的财政资金投入到那些发展见效快的领域,而农村公共服务项目投资大、见效慢。同时,为获得财政收入,地方政府主要依靠卖地、融资等渠道来为城镇化建设提供资金,这就形成了一种忽视对人的服务,而追求效率至上的设计目标。因此,地方政府较低的财政汲取能力从根本上制约了其法治化治理行为和治理效能。

(四)村民民主治理渠道梗阻致参与度低

在乡村基层民主治理现代化的过程中,村民参与基层民主治理的程度较低,政治参与渠道梗阻问题严重。在乡村民主选举方面,乡村选民往往政治素质不高,有些农村选民容易被误导、诱惑,出现贿赂选票的情况。此外,乡村的宗族势力往往会干涉民主选举,乡镇政府也在一定程度上对民主选举造成影响。有些人积极参与竞选不是为了村民利益和集体公共利益,更多是为了满足个人私利,参选动机的功利性较强。在民主决策方面,大多村民的文化素质不高,不具备进行科学民主决策的条件,并且在乡村,民主决策的程序往往被忽视,程序也不规范。乡村的民主决策会受到乡镇政府和乡村的宗族势力影响,在一定范围内可能导致民主政治实践活动流于形式。在民主监督方面,村民对于民主监督缺乏关注,且村民的民主监督也缺乏制约力。虽然存在村务监督机构,但监督机构与农村村民委员会之间存在着密不可分的联系,导致民主监督的效能弱化。在村务公开方面,村务信息公开不够全面、不够规范,村务信息公开的内容往往会缺乏真实性,村委会只会公开对其有利的信息内容,同时也会对相关不利信息内容进行刻意隐瞒。由于村民政治素养普遍不高,对于村务信息公开了解较少,并且也不太关注,这在一定程度上滋生和助长了农村村民委员会的不良做法。因此,从现代化的视角来看,必须从制度基础抓起,搞好基层民主选举、民主决策、民主监督和民主管理,加强村务信息公开的力度,让村民充分参与到这些基层民主治理实践活动中来。

三、新时代乡村基层民主治理现代化的转型路径

乡村基层民主治理需要坚持“互动化”的发展治理道路,发展和治理是乡村基层民主治理工作的一体两面,必须坚持基层民主发展与治理深度融合,以高质量发展引领高效能治理,再以高效能治理促进高质量发展,实现发展与治理的同频共振。

(一)促进乡村基层民主治理主体现代化

新时代乡村基层民主治理现代化要求积极推进多元治理主体共管共治、相互合作。在市场经济发展已步入深水区的新时代环境中,多元的主体参与乡村治理顺应了农村现代化发展建设的需要。目前,多元的治理主体主要包括党政机关、乡镇政府、农村村民委员会、乡村社区和农村居民。为了在治理乡村事务方面能够协调有序、互相促进,乡镇政府应该采取引导和指导的方式参与乡村事务的管理和决策,并且认真听取其他组织的意见,获取村民和村组织的认同,达成共管共治的格局。基层治理主体的现代化主要包括治理主体自身素质的现代化,即治理主体应该努力提高自身的科学文化素质,随着时代发展而补充学习新的知识,达到管理乡村社会事务的最低要求。治理主体的现代化最重要的是要提高村民的科学文化素质和政治素养,让村民能够更加科学地参与到乡村基层民主治理实践活动过程中。当前我国的乡村干部制度就是一个很好的乡村精英治村实践尝试,在一定程度上促使基层干部队伍呈现出高文化、高素质、高知识等特点,并且能够平衡基层干部队伍之间的年龄结构,使之更有活力。乡村基层组织从高校引进优秀的大学生人才,一方面能够提升大学生的实践工作能力;另一方面,大学生能够为乡村带来先进的思想文化理论及专业知识,并将之应用于基层治理实践活动中,对于实现乡村基层民主治理现代化转型,培养新时代乡村基层民主“善治”理念都具有积极的促动作用。

(二)助推基层政府治理职能现代化

地方政府职能转变与治理创新将从根本上促进乡村基层治理的进程,为其提供动力,可以说,两者是一种互相促进、互为动力的关系。乡村基层治理在解决传统城镇化带来的问题时,一方面需要政府的规划和指导,另一方面在这过程中也会带来一定的社会问题和社会风险,而这些都离不开地方政府的治理创新。“政府机构需要树立‘以农为本’的服务型行政理念,坚持‘权为民所用,利为民所谋’的执政理念。健全完善农村的服务和管理机制,真正从农民角度出发,为村民的切身利益考虑和服务。”[4]因此,地方政府治理创新机制越完善,则乡村基层治理面临的问题和风险就越小,同时,中国式现代新型城镇化建设工作推进的越深入,则会使地方政府治理转型更加全面有力。具体来说,基层政府治理职能的现代化转型要做好以下几方面工作。一是优化完善党委、政府、市场、社会共治的内在治理结构。政府、市场、社会共治的社会结构被普遍认为是达到善治的内在结构逻辑,这就要求在乡村基层治理进程中,基层政府应加强领导,引入市场机制,积极发挥市场的资源配置作用,同时将自身对社会的治理定位在执行国家方针政策和组织引导社会生产和生活方面,如此既能减轻政府负担,又能提高治理效果。二是处理好政府与乡村基层治理主体之间的关系,明确其职能边界。促进乡村基层民主治理的现代化,既要发挥政府的指导作用,又要强调乡村基层自治组织的协同治理作用,更要推进政府与乡村基层自治组织在乡村公共生活和事务中的相互合作。地方政府需要明确其职能边界,确定政府的职能边界实际上就是理清政府自身与市场、社会的关系。为了能够更好的实现政府与乡村基层组织之间的相互合作、共同治理,提高乡村基层组织治理的效果,就必须明确县乡政府与乡村各类组织的职责界限,建构一种政府与乡村基层组织之间比较规范的合理合法的良好关系。三是完善政府管理体制。在乡村基层民主治理的现代化过程中,各级政府应明确自己的角色地位,充分发挥市场的资源配置作用,发挥协调各方利益,引导乡村民主政治发展,为其发展制定总体规划的作用。乡村民主政治发展牵涉到各方面利益关系的调整,需要解决土地利用,安置失地农民,城镇规划,资源整合以及基层设施建设等多方面问题,这都需要政府权衡各种因素,从土地利用总体规划,城市体系发展规划,城镇建设规划等方面入手,创建合理的发展规划。

(三)强化乡村民主法治建设

在乡村经济社会发展过程中,主要存在着相关法律法规不健全,执行力度不够,法律没有很好的发挥约束规范和价值引导作用,基层工作人员和广大村民法治意识淡薄等问题,导致在乡村基层民主治理的实践活动中,违法犯罪行为时有发生。因此,乡村基层民主治理的现代化离不开乡村民主法治化建设,国家治理现代化也离不开法治现代化。一是要建立健全乡村的法律法规体系。对于乡村治理的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和村务公开等方面不仅要有明确的法律制度规定,也要有严格的责任落实和追究机制,以防止触犯法律的行为出现。二是提高基层工作人员的法治意识。要创造条件,多渠道多路径对乡村工作人员进行法治培训,强化其法治意识,提高其法治素养。基层工作人员的法治素养和言行是赢得广大村民认同的基石,首先要设置基层工作人员的准入门槛,且不定期进行职业技能和法律知识培训。其次是严格执法、依法办事,基层工作人员要坚持依法依规治村,以法律为准绳,及时容错纠偏,提升民主参与的治理效能。三是要在乡村基层开展法治宣传。政府相关职能部门应加大普法力度,改变村民传统而落后的思想观念,使村民懂法、信法、用法,促其转变思想观念,提升法治意识,提高农民知识文化水平,并用以维护自身的合法权利。四是要强化乡村法治化治理的民主监督。建章立制、加强执法监督,规范管理乡村基层民主治理实践活动,强化村民对公共权力运作,尤其是公共财务收支的监督,这就要求做到财务收支和筹款帐目公开化、制度化,以保证农村村民委员会组织真正成为村民进行自我管理、自我教育和自我服务的组织,提高农村村民委员会组织的公信力、权威性和凝聚力。对于乡村基层民主治理实践活动中出现的不法行为,如拉票贿选、以权谋私、暴力执法等违法犯罪行为,要予以严厉打击,维护基层法律的权威与政府公信力,发挥法治在乡村基层民主治理实践活动中的制度保障作用。