“强村公司”农村集体经济创新发展模式——来自浙江省临安区的调研报告

■陈小兰 吴 昌

2017年开始，浙江全面实施消除集体经济薄弱村三年行动计划，而截至同年底，临安区村均实际负债338万元，到2018年42.3%的村集体经济经营性收入未达到10万元，村庄消薄化债工作压力大、发展不平衡不充分问题仍然较突出。2019年，临安区推行村股份经济合作社公司化运营改革试点，在个别镇和村分别成立了村集体经济发展有限公司（以下简称强村公司）；2020年，推行改革试点扩面工作，并入选2022年度浙江省乡村振兴最佳创新案例。至2022年9月，临安区共成立146家强村公司，覆盖217个村股份经济合作社（以下简称“经合社”），覆盖面达72.8%。这一村集体经济发展组织形式，被吸纳进浙江省《村级集体经济巩固提升三年行动计划》、杭州市《村级集体经济巩固提升三年行动实施方案》，为村庄“消薄”、发展新型村集体经济提供了有效路径和经验借鉴。

一、浙江省临安区创新强村公司促进农村集体经济的实践

（一）强村公司组织管理及生产经营

一是设立标准低、形式活，推广村集体经济发展新模式。强村公司是以营利为目的有限责任制企业，由村集体经济合作社投资成立，大多由村干部兼任经营和管理人员。区级主管层面，只要村集体经济财务审计不是黄牌村均可申请成立村集体经济发展有限公司。从组建方式看，绝大部分由单个行政村组建。截至2021年，89%的强村公司由单村集体组建；7%由多村联合组建，比如临安区板桥镇桃源村、牌联村、界联村基于地理相邻性以及共同的产业基础，组团成立集体经济发展有限公司；4%由整镇或街道组建，镇政府事业干部担任强村公司法定代表人。

二是创新经营范围，以强村公司拓展村集体经济经营性收入来源。现阶段业务主要来源所在属地镇街发包或本村发包的工程建设、生态修复、环境改造等项目，最大限度把支农惠农项目利润留在本村。2022年临安区修订完善了《关于规范强村公司直接承接工程建设项目的暂行办法》，将强村公司承揽工程项目的范围从六大类十二个项目拓展到七大类十八个项目，实行分档管理，其中30万元以内的项目可由村集体组织作为业主发包给强村公司承建，30万元至400万元之间的项目，由镇政府作为业主发给强村公司承建。2022年区级主管部门适当引入服务类采购项目。比如临安区杨岱村强村公司承接了锦南街道兰锦未来社区邻里中心物业服务工作。

三是架构区镇村三级工作体系，强化经营行为和资金使用的过程监管。2019年以来，强村公司运行中出现了公司制度执行不到位、工程管理欠规范、采购环节未闭环、财务管理不严谨等共性问题，区级主管部门出台了强村公司提级监管、成立、承揽建设工程项目实际操作、直接承接服务采购项目操作、利润分配、财务审计等制度，实施强村公司运行管理“八规范”“九必须”“十严禁”，进一步健全经营管理、监督体系，实现对强村公司闭环管理。各镇街在具体推进中进步细化落实制度规范。针对村级经济合作组织，制定《关于规范村股份经济合作社绩效考核奖励的指导意见（试行）》《关于规范村股份经济合作社在公司化经营试点工作中重大事项民主决策的暂行办法（试行）》等。在此基础上，区纪委结合小微权力督查，对强村公司开展联合检查，同时，按照镇属地管理原则，区级主管部门要求各镇街自行委托审计机构对强村公司开展财务审计。

四是搭建保障体系，减轻安全生产压力和融资问题。从资金保障角度，区级主管部门与银行对接，对村集体的高息债务，以信用方式的低息债务进行置换，预计每年减少利息支出近千万元；另一方面，对强村公司承接项目的建设提供“强村贷”信用贷款，有效解决强村公司运作资金短缺和担保难问题。至2022年9月已发放临安区22笔2172万元。从生产安全角度，区级主管部门联合中国人寿保险公司专门推出了强村险。现有的保险政策对于65周岁以上的工程施工人员无法投保，而强村保险项目将投保年龄放宽至75周岁且按单个工程造价进行投保。据统计，2021年在强村公司项目建设用工年龄结构中65周岁以上占比19.37%。

（二）主要成效

一是促进集体经济组织参与市场经济，拓展了村集体经济经营性收入来源。强村公司和村集体经济合作社通过优势互补，推动村集体经济从“保底型”向“发展型”转变。强村公司由经合社100%出资注册，那么公司经营利润60%上交经合社，转变为村集体经济经营性收入，剩余留存用于公司进一步发展。如临安区新峰村强村公司2022年承接投资400万元的镇级小型简易工程，预计从事营利大于50万元；创立“清荒”品牌，与杭州胭脂农业开发有限公司合作开发玫瑰系列农产品。相比经合社，强村公司对村集体资源和资产的经营能力更强，是“两山”理论转化平台，也能够提高支农政策资金使用效率。

二是促进农业产业现代化，助推写好“非粮化”整治后半篇文章。临安区探索形成了“强村公司＋非粮化”模式。由村集体经济合作社集中流转土地，发包给强村公司，强村公司则以粮食种植为支点，进一步延伸农业产业链，既推动农文旅融合发展，又巩固了“非粮化”整治成果。如临安区郎家村集体经济合作社流转450亩，发包给强村公司，基本实现育秧、插秧、除草、收割等机械化，2022年大米产量约22万斤。同时通过资金入股方式，郎家村（40%）、潘联村（20%）、孝村村（20%）、白水涧村（20%）联合成立农机服务队，提供农业社会化服务，2022年服务青山湖街道1700亩、高虹镇约2640亩以及锦北街道个别村的农田。

三是促进农村劳动力资源开发利用，推动农民农村共同富裕。强村公司开展小型简易工程、粮食耕种以及相关农文旅经营活动时，优先雇用本村劳动力，辐射带动周边村，村民获得了“薪金+股金+分红”，村集体经济实现总收入和经营性收入“两个倍增”。据统计，2021年在小型简易工程项目施工中，全区强村公司用工数合计为47559人次（用工数=用工人数×施工天数），假设一般小工一天为200元工资，那么为农村在家闲散劳动力提供951.2万元工资性收入（60周岁以上占比33.38%）。如高虹镇龙门秘境强村公司，通过景区建设吸引年轻人回乡开办农家乐、餐饮、民宿等业态。

二、浙江省临安区“强村公司”发展中面临的问题

（一）公司定位和走向不够清晰

一是运行中面临公有制管理与企业市场运行的矛盾点。强村公司管理主体与相应层级的政府组织或治理主体相重合，为保障村集体资源、资产保值增值和财政资金使用安全，具有鲜明行政管理特点。比如强村公司采购金额5000元以上，就需要采购小组询价，采购物资流程相比一般公司复杂，增加了公司管理成本。某镇工作人员访谈中提到，强村公司适合在有保护的环境下、在熟人社会中开展经营活动，是村域间产业、资源与治理机制的有机整合。二是经营状况出现分化。村镇建设项目的不均衡性带来强村公司经营状态的分化；部分强村公司尚未找到清晰的发展方向，或未运作起来，进而带来村集体经济区域发展差异扩大。如2021年太湖源镇7家强村公司项目金额平均为620万元，而岛石镇基本无项目。总体上，临安区强村公司经营状况在地区间、个体间出现较大差异。

（二）自我造血能力不够强

一是经营内容较为单一，可能相互挤压市场空间。由于村庄资源的高度同质化，强村公司易出现同质化竞争。而现阶段强村公司主要业务为镇村发包的简易工程项目，一旦工程量减少，公司业务营收将会直线下降。二是经营人才短板较为突出。强村公司主要由镇村干部运营。这在公司起步阶段没有大问题，而一旦业务做强做大，就离不开专业经营人才的参与。但是，聘用专业经营人才成本过高“请不起”（可能占到公司经营性收入的1/3）；同时专业经营人才在农村也可能出现“水土不服”问题。还有专业经营人才聘请后的委托-代理关系构建也将是难题之一。三是部分强村公司经营意愿不强。镇村干部经营强村公司不仅需要投入时间精力，而且面临经营风险及廉政风险等。在有选择的情况下，村干部认为经营强村公司并不是好选择。而一些生态资源禀赋与地理区位优势不太明显区域，村干部在强村公司经营中出现“躺平”现象。

（三）利益联结机制不够紧密

一是经营者利益未得到有效兼顾。目前村级强村公司经营班子基本由村干部兼任。由于村干部工资是财政全额保障，其在强村公司经营中不得获取报酬。同时，部分镇街基于本区域村“平衡”考量，在村干部奖励政策兑现中并不积极。调研中有的同志坦诚地说，“村干部是在凭着一腔热血和奉献精神为壮大村集体经济作贡献，其精神固然可嘉，但若没有相应的经济奖励，或许难以持久”。二是抱团合作黏性弱。目前多村自主联建强村公司，以优势村自主经营为主，其他村根据入股份额按股分红，发展到一定水平后，抱团利益难分配，出现“拆伙”情况。

（四）政策支持体系有待完善

一是扶持性政策仍有空间。强村公司相关扶持政策未形成区级层面相关部门的统一，部分政策的制定和执行在部门间存在冲突。比如2022年临安区农业农村局修订完善《关于规范强村公司直接承揽工程建设项目的暂行办法》，将镇街作为业主直接发包给强村公司的工程项目限额从200万元提高到最高400万元，但是根据审管办小额公共资源交易相关规定，项目金额上限为200万元。二是容错免责机制不完善。从公司法角度而言，公司参与市场化经营一旦遭遇风险，只需承担有限责任。但强村公司一旦经营不善，除影响农村集体经济增收外，还可能诱发连环性政治和社会风险，如影响村庄环境运维与农户土地流转租金等的正常给付，此时镇村干部就可能面临较大追责风险。调研发现，镇街主体为减少或规避风险，存在管理加码情况，如投资概算400万元以下小型简易工程，经镇班子会讨论通过，可发包给强村公司，但是一些镇街降低了项目发包门槛金额。

三、关于推动强村公司持续高质量发展的建议

（一）厘清公司的定位和走向

一是对强村公司实施差异化管理。针对强村公司经营状况分化情况，明确强村公司是在局部保护下、有限参与市场竞争的经济实体，对其实施分类分层管理，有序引导建设优化。比如淘汰“僵尸”村级强村公司，加大镇级强村公司发展力度。再比如，在适度分类基础上，镇街所掌握的部分市场化购买项目，赋予强村公司以独占经营权。二是发挥强村公司的地缘优势。鼓励参与多种经营，建议引导强村公司在做好耕地“非粮化”整治后半篇文章、保障粮食安全中发挥作用；引导强村公司在乡村生态产品价值转化中发挥作用，鼓励和支持参与村庄经营、村落景区业态配套设施运营等；根据地区农业产业高质量发展指导意见，引导和支持强村公司开展农业生产、农产销售等涉农产业。三是按照现代公司制度规范管理。进一步完善公司股权结构与股权收益分配结构，及时完善公司内部章程和管理体系。比如分红按照在提取公积金基础上，经股东代表会议讨论通过，才可以实行按股分红的基本顺序，确保强村公司收益优先满足村级治理功能的有效发挥。

（二）创新利益联结机制

一是抱团发展助推乡村共富联合体建设。结合地方重大项目建设，进一步发挥党建联盟的组织纽带、股权结构的利益纽带作用，提升强村公司抱团发展黏度，打造区域共同富裕示范样本。二是把村干部激励嵌入公司利益分配链。严格执行好村干部报酬和村股份经济合作社人员绩效奖励制度，做好强村公司利润分红（给经合社），再由经合社按规定实施人员奖励；将强村公司经营业绩与村干部个人业绩相挂钩，纳入年底书记抓基层党建述职评议考核，也作为村干部向上晋升转化身份的重要依据。三是建立多主体利益动态调整机制。继续完善“乡村经营”机制，在强村公司、村集体、村民或外来主体间，建立非固定的利益分配制度，突出集体经济薄弱村的增收、低收入农户的增收、老百姓家门口就业等关键问题，防止富了大户、伤了农户。以多元主体一致的利益述求推进高度协同的村庄治理。

（三）丰富经营业态和模式

一是探索村企合作。根据村地理位置、村内资源、经济实力等，按照市场化方式，引入国企、区级平台公司等国有资本，开展好与当地商会“村企结对”工作。如，推动国企与集体经济相对薄弱村合股经营，开展帮扶共建，后期公司发展运行成熟，灵活退出。二是深化跨村合作。镇街结合实际，发挥统筹协调作用，指导单村组建或多村联建强村公司经营，支持和鼓励开展“强村联合”“弱村抱团”“强弱共建”等，促成村级强村公司的有效联合。如，因土地因素无法落地的优质项目，建议镇级强村公司在有项目资源的村和有土地指标资源的村之间促成联合。再如，联合建立区域产品品牌、大型营销团队、大型交易市场、分拣加工中心、物流中心等。三是探索引入社会资本。试点推进有限合伙人机制（临安P），强村公司应占股大于51%以上，保持村集体资本在公司的控股权。发挥区级新农人联合会作用，积极引入具有资本实力与专业运营能力的外来主体，破解乡村人才、资金等要素短缺和内部主体能力及资源禀赋不足的问题。

（四）优化运营环境

一是加大人才引育力度。运营前期，村镇强村公司工作人员主要以内部选拔和柔性引进等方式进行配备，建议各镇街要引导好推广好柔性人才聘请制度，会计、职业经理人多村合用；当公司经营规模达到一定水平，对外招聘专职员工，物色强压缩性管理人才，出台相应扶持政策。二是加大农机推广和农业技术队伍建设。“非粮化”整治和标准农田建设后，粮食种植面积将大幅度增加，因地制宜推广小型农机、中型机械，进一步完善覆盖全域的农机服务中心体系。发挥中介服务机构作用，建立品牌打造、创意设计、营销咨询、农机服务等第三方服务机构库，镇村强村公司按需参与。三是探索推进村域协作机制建设。探索以镇为平台搭建村级联席会议、党建联盟等形式基础上，推动村域之间的有效协商进行，为联合强村公司有效运行提供党建引领支持。

（五）加大政策扶持力度

一是制定出台支持强村公司分层管理支持政策。坚持“政策+市场”双轮驱动，成立区级层面工作领导小组，制定出台区级层面多部门联合发文支持政策，精准施策，不撒“胡椒面”；加大在涉农资金、土地资源、产业项目、闲置国有资产等方面的整合，向强村公司进行倾斜。持续加大与金融机构合作进行专项低息或免息贷款等融资力度，持续加大与保险机构合作进行农业保险和“强村险”等保障力度，让强村公司生产经营得到更大支持。二是健全容错免责机制。习近平总书记关于“三个区分开来”的重要论述，为干部干事创业划定了“三条底线”。在推进农村集体经济发展过程中积极落实这一要求，制定实施扶持壮大集体经济防错纠错容错办法，对强村公司运营过程中因缺乏经验、先行先试和自然灾害等不可抗力或者外部环境变化等出现失误的，视情容错免责或减责，营造鼓励创新、宽容失败的氛围。据现阶段强村公司运行面临“村镇主体风险”等问题，通过强化制度设计进行选择性激励、规范性保护或替代性供给，提高镇街推动辖区强村公司的工作积极性。三是加强常态化监管。实施强村公司生产经营“负面清单”制度，最大限度规避经营风险、规范经营行为，推进强村公司持续高质量发展。