聚焦挑战挖掘潜力——推动本市新型农村集体经济高质量发展

■ 王晓梅 许 峰 陈晓华

近年来，本市围绕乡村振兴的总体目标，抓紧抓好农村改革和发展各项任务，多措并举发展壮大新型集体经济，激活增强农村各类要素市场活力，以改革实际成效增强了郊区农村发展的活力。但同时，新型农村集体经济发展也面临着一些挑战，要遵循开放思路，以市场化为导向，系统重塑发展模式，强化发展旨趣，加强监管和保障，努力实现高质量、包容性的发展。

一、基本情况

目前，全市共有122个镇级组织、1677个村级组织，实体运行镇级集体企业1578家、村级集体企业1041家。

（一）资产情况。截至2022年底，全市集体账面总资产6802亿元，位居全国第五。从资产归属来看，镇级资产总量4370.5亿元，位居全国第一；村级2376.8亿元，村均1.4亿元，位居全国第二。从发展潜力来看，经营性资产3570.3亿元，其中：长期投资1105.1亿元，占31%；集体企业流动资产989亿元，占27.7%；存货和工程物资748.3亿元，占21%；经营性固定资产净值628.1亿元，占17.6%；以及短期投资、无形资产、农业资产和生产性生物资产合计99.8亿元。从资产效益来看，净资产2206.2亿元，净收益47.6亿元，净资产收益率2.2%。

（二）改革分配情况。本市镇、村两级产权制度改革基本完成“应改尽改”的目标，并建立起收益分配的长效机制。2023年全市有872家单位进行了2022年度收益分配，分配单位数较去年增长12.37%，年总分配27.64亿元，惠及成员81.46万户、264.16万人，户均分配3393元，人均分配1046元。

（三）发展实践和探索。各区在集体经济发展途径和模式上进行了积极探索与创新，通过激活物业资产、提高统筹能级、合作开发产业园区、盘活闲置宅基地、探索居间服务、参股社会资本等途径，拓展集体经济发展空间。以入股、合作等委托国企等第三方企业统一运营管理，建立利益共享机制，如浦东宣桥镇腰路村与清美集团建立村企合作。结合市级产业园区开展“区区合作”，形成“产业联合体”发展格局，如松江新桥镇与漕河泾开发区合作开发漕河泾松江高科技园区。村村、镇村之间共同组建跨集体、跨地域投资主体，跨区购买物业。搭建区级集体经济发展平台实现抱团发展，如奉贤系列百村品牌。

二、面临挑战

从本市多年改革实践和发展探索看，新型农村集体经济的实现形式和发展路径更加多元，市场化运行特征也更加明显。但与此同时，在城乡融合发展大背景和农业农村现代化大格局下，新型农村集体经济发展仍面临着一些挑战。

（一）农村集体经济发展不平衡，区域发展差异大。一是近郊与中远郊发展不平衡。截至2022年底，近郊村级经营性资产占比81.6%、中远郊占比18.4%。二是同一区域内的不同镇村间发展落差较大。闵行城市化地区村均总收入约是城市化进程地区的3.5倍，约是农业地区的12倍。究其原因，主要在于发展权，早期近郊使用集体建设用地较多，发展较快；现在中远郊却没有集体建设用地指标可用。

（二）农村集体经济发展不充分，资产收益率较低。本市农村集体资产收益率仅0.7%，农村集体盈利能力较低，资产利用效率需进一步提升。一是土地资源有限，发展空间不足。本市实际可利用土地资源很少，且多位于“198区块”，有逐年减少趋势。二是资金要素利用效率低，发展支撑不足。城市化进程较快地区因为建设用地使用日趋饱和，资金利用效益不高。中远郊发展基础薄弱，公益性项目建设维护资金存在的较大缺口多由村集体承担，资金对发展的支撑不足。三是人才资源短缺，发展动力缺乏。村级缺少懂经济懂市场、有经验有能力的经营管理人才，一定程度上影响了集体经济发展。

（三）农村集体经济发展不稳定，持续发展能力较弱。一是发展模式粗放单一，产业相对低端。目前本市非竞争性的“地租经济”比重高达76%，较少涉及文化产业、休闲康养、三产融合等领域，且不少物业、厂房升级改造难、确权颁证难。二是发展路径相对单薄，资产运营效益不高。因缺乏专业的招商、物业管理团队，集体物业资产的市场定价机制不完善，存在租赁期过长、价格偏低等现象，集体资产运营效益不高。

（四）农村集体经济发展不全面，发展红利受益面窄。一是收益分配水平不高且差异大。2022年度全市人均分配1046元，与北京相比，本市收益分配总体水平较低，特别是镇级分配比例不高，仅松江、闵行等23街镇开展分配。且地区差异较大，中心城区和近郊人均分配较高，但覆盖面较低，中远郊分配范围较广，但分配水平较低，集体和成员的利益联结机制还不够科学合理。二是成员退出机制有待深入研究探索。由于过世成员、仅享受收益分配人员等无法行使选举权和被选举权，再统一纳入成员范围则虚增了成员数量；再如因大病等特殊情况，成员需要大笔费用时，应开通自愿退出通道，故要进一步梳理明确集体成员身份，研究探索成员退出机制。

（五）农村集体经济发展不规范，资产监管效能较低。一是个别镇村集体资产监管不到位。2022年全市实施乡村振兴战略专项审计发现，少数镇村存在土地补偿费被镇政府挤占挪用或被村委会使用等问题，究其原因是乡镇集体资产监管体系不够健全。二是农村集体资产监管平台作用有待深入挖掘。平台功能模块有待拓展和完善，特别是平台的监管、预警功能还需深化延伸。

三、对策和建议

新型农村集体经济高质量发展既要有稳定的产权预期和清晰的产权边界，也要坚持市场化运行思维和多元化发展路径。下一步，将对标新型集体经济高质量发展的新要求，做好“六个聚焦”，探索创新运行机制和实现路径，实现集体经济发展旨趣。

（一）聚焦“创新”，进一步研究新措施，探索新路径。在集体用地上，优化调整相关规划，用好全域土地综合整治政策，优先保障集体发展用地；开展建设用地入市，完善土地增值收益分配机制。在资金人才上，盘活土地补偿费用于发展集体经济，加大财政支持力度，建立绩效报酬挂钩机制，加强人才培养力度。在发展路径上，努力做到“三个发展”：一是转型发展，更多涉足休闲旅游、居间服务、产业融合等领域，重塑发展模式；二是创新发展，加强低端物业的升级改造，提升发展能级；三是稳健发展，完善重大决策风险评估机制，做好风险管控。

（二）聚焦“统筹”，进一步提升统筹能力，实现联合发展。2022年，《上海市人民政府办公厅关于进一步促进农村集体经济高质量发展的意见》出台以来，全市9个涉农郊区的区级农村集体经济发展平台都已搭建完成，积极推动区级平台有效运行，并充分发挥镇级平台作用，抓住新城、新市镇、示范村和城中村等规划建设发展机遇，统筹配置辖区内集体资产、土地、项目、财政扶持资金等各类资源要素，帮助集体经济从“单打独斗”转向“抱团取暖”。

（三）聚焦“特色”，进一步突出差异化，打破路径依赖。本市近郊、中远郊地区在区位条件、资源禀赋、发展基础等都面临着不同情况，要立足区域实际，发挥资源优势，克服路径依赖。近郊地区农村集体经济采用市场化发展理念，重点在盘活存量上做文章，推动物业经济提档升级，拓展新产业、新业态。中远郊地区在盘活存量基础上，设法做足增量，盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅，深化第三轮农村综合帮扶，提升自主发展能力。

（四）聚焦“共富”，进一步科学分配收益，巩固改革成果。一是探索成员有偿退出机制。继续开展集体经济组织成员身份梳理，探索推进成员收益分配权的有偿退出，对于因转让人或其家人遇到重大疾病、火灾、车祸等意外灾害或其他不可预见灾难等特殊情况急需现金支出，以及对于过世等集体成员身份丧失或户口迁出本村的插队知青，经申请通过后，成员收益分配权可按经审计的账面净资产对应价值进行计退，或者按章程规定计退。二是健全完善收益分配机制。深入研究收益分配的内在逻辑机制，建立健全科学合理的收益分配机制，在推动集体经济高质量发展的同时，逐步有序扩大收益分配范围和比例，特别是要研究镇级收益分配机制，推动集体企业利润上缴，深化镇级收益分配覆盖面和分配水平，实现收益分配权的公平和公正。

（五）聚焦“监管”，进一步规范资产监管，提升数字化。一是创新农村集体资产运行机制，深化贯彻落实《关于进一步加强我市农村集体资金、资产、资源监督管理的若干意见》。二是推动农村集体资产监管提质增效。紧盯“资产资源管理、经济合同管理”等关键环节，切实整治农村集体资产流失行为。三是高效运行农村集体资产经营管理监督平台。推动平台升级改造及上线运行，加强数字化、全过程监管，配套出台相应制度文件，健全农村集体资产监管长效机制。四是加强农村产权交易市场规范化建设。做好农村产权流转交易规范化试点，推进农村集体资产资源的产权或使用权流转交易纳入市级公共资源交易中心“一网交易”，提升农村产权流转交易水平。

（六）进一步聚焦“保障”，强化税收支持，加大金融保障。一是落实税收支持政策。建议集体支持村委会公益支出的费用可在企业所得税纳税金额中抵扣。成员获得的收益分配，按照规定享受有关优惠。农村集体经济组织取得的符合条件的财政性资金，可作为企业所得税不征税收入。对符合条件的农村集体经济组织可按规定享受小微企业优惠政策。二是加大金融支持力度。支持金融机构拓宽有效担保物范围，探索开展以农村承包土地经营权、集体经营性建设用地使用权等抵质押物贷款产品。探索建立农村集体经济组织信用评价机制和信用担保机制，开发专属信贷产品。