统筹街村利益助力乡村产业高质量发展——上海市青浦区夏阳街道的实践与思考

■张 婷

作为上海“五个新城”之一，青浦区同时接壤江浙两省，区位优势明显，蓝绿空间资源丰富，全区水面率18.7%，为全市最高，青浦的陆域森林覆盖率也位于全市前列。夏阳街道地处上海青浦新城中心，以318国道为界，整体呈“北城南乡”格局。其中，北侧城市化区域有24个居委会、面积10.47平方公里，南侧农村区域有8个行政村、面积18.12平方公里，以及青东农场7.34平方公里，是典型的城乡结合地区。近年来，夏阳街道通过街村统筹，解决农村集体经济发展中跨村合作问题；通过规划先行，解决乡村产业项目落地用地紧张问题；通过优化资源，解决集体组织与村民之间利益联结问题，走出了一条街村统筹、共同发展的新型集体经济发展的特色道路，助力实现乡村产业高质量发展。

一、实践与探索

（一）规划先行，预留集体经营性建设用地

2014年夏阳街道启动郊野单元规划编制，2015年《夏阳街道郊野单元规划》获得市级审批，成为全市首批完成乡村规划的街镇之一。这次郊野单元规划编制，在夏阳街道辖区范围内规划部分商服用地，为乡村振兴预留了战略空间，可以通过产业项目导入带动乡村发展。2015年上海开始实施低效建设用地减量化，依据编制好的郊野单元规划，夏阳街道在减量化过程中保留下来了一部分集体产业项目，保持了企业和投资者的积极性和在夏阳街道投资的信心。通过两轮减量化三年行动，夏阳街道累计减量企业1000多家，复垦198工业用地1100多亩。按照郊野单元规划，夏阳街道范围内仍有部分集体建设用地指标待落地。

（二）集体产权制度改革，打破村组边界

农村集体产权制度改革后，夏阳街道位于318国道南侧的8个行政村成立了8家经济合作社，农民变股民，村集体由行政单位转变为经济单位。为解决村级经济合作社经济实力不足、决策过程相对简单随意和商业人才不足等问题，同时兼顾6个撤并村的集体经济发展，2022年由8家村经济合作社和街道经联社共同出资成立的街道投资平台——上海夏阳湖经济发展有限公司正式运营，整合各村资金、资源、资产，共同持股，共同投资，共享收益，将全街道的集体经营性建设用地配置到更好的区位，以获得更大的收益，实现资源效益最大化。

（三）多样化物业经济模式，集体获得稳定收益

围绕“一心、两轴、六片区”的空间布局，夏阳街道积极进行产业导入，目前已经启动文旅康养综合体、枇杷园提升项目，后续还将继续拓展产业类型，导入婚庆产业综合体、办公综合体、农民职业培训中心等项目，主要通过集体建设用地直接出租和建成房屋资产两种渠道，给集体带来稳定收益。一是拓展土地租赁模式。夏阳街道保留了传统的集体建设用地直接出租的发展模式，例如，由街道经济联合社及其下属上海夏阳湖经济发展有限公司负责办理集体建设用地相关手续并承担费用支出后，以集体建设用地租赁方式与社会资本合作，打造产业项目，集体可获得8万元/亩的年租金和相应财税政策收益。此外，为提升集体建设用地附加值，夏阳街道也在积极探索新的合作模式，尝试在街道联社获得集体建设用地使用权后，由其根据社会资本的需求继续投资建设房屋资产，建成后以集体资产租赁方式与社会资本合作，街道集体获得年租金的同时获得相应的财税政策收益。二是合同约束带动农民增收。在引入社会资本带动产业发展的同时，夏阳街道还在合同中明确要求进驻社会资本要带动农民增收。一方面要求产业项目建成运行后，优先聘用本街道居民，增加农民的工资性收入；另一方面“一心、两轴、六片区”的空间布局及其产业定位将带动乡村旅居、民宿等产业发展，农民通过农房出租，将获得相应的财产性收入。此外，学农教育产业、农业科普休闲产业的发展也将带动农用地流转，社会资本还将给予农民一定的创业指导，一定程度上增加农民收入。

二、经验与成效

（一）围绕整体打造、融合发展，建立乡村产业发展协同机制

一是坚持产业联动。结合夏阳街道区位特点和自然景观，全域打造乡村旅游线路，整合产业发展资源。同时，组建产业协会协调机制，统筹企业间分工合作，促进产业互动。二是突出产业带动。在进行集体建设用地布局时，夏阳街道在考虑区位优势的同时，充分考虑到8个行政村的发展需求，均对其进行了建设用地规划布局，以主要商业板块带动村庄发展，以二三产业带动农业发展，以企业发展带动农民共同富裕，努力实现生产发展、生活富裕、生态文明的美好愿景。

（二）围绕促进政府、集体和企业合作共赢，探索集体经济造血机制

一是建立产业准入机制。夏阳街道办事处依托现行支农政策，通过项目聚焦、政策叠加，改善农村基础设施建设和公共服务供给，在营造良好投资环境的同时，建立产业准入机制，筛选优质项目，确保产业导入能级。二是建立利益联结机制。集体经济组织积极探索物业经济转型发展，一方面以土地流转和资产租赁为主要方式与社会资本合作，通过集体建设用地入市、投资集体商业资产、整合农民富余住宅等获得集体经济收益。引进的社会资本投资建设和运营具体产业项目的同时，积极承担支持乡村振兴社会责任，吸收农民就业、培育农民创业。

（三）围绕现行政策支撑和区级部门业务支持，建立项目推进保障机制

一是积极争取政府性投资项目。乡村振兴的根基在于基础设施和公共服务，当前农村集体经济发展仍面临基础设施落后的“硬约束”。为加快农村基础设施建设，夏阳街道积极争取政府性投资项目，在实现城乡公共服务均等化的同时，为乡村产业发展奠定了交通、管道、通信、水电等基础设施以及相应的配套服务保障。从2017年开始，各级财政对街道农村地区的项目建设有51个，累计投资金额4.41亿元。二是积极参与项目试点。在区发改委、区农业农村委、区规资局、青发集团等支持下，夏阳街道积极参与乡村旅游项目试点、集体经营性建设用地入市试点等工作，为合理利用社会资本投资建设乡村实体产业探索政策路径。三是积极深化农村集体产权制度改革。夏阳街道成立了上海夏阳湖经济发展有限公司，探索由各村共同出资筹建经济实体发展集体经济的道路，为集体经济组织统筹自身发展资源参与乡村产业发展、获取经济利益、分配集体收益奠定了制度保障。

（四）围绕点状供地赋能乡村产业振兴，完善农村产业发展用地统筹机制

夏阳街道积极探索破解乡村产业项目用地落地难问题，采用点状供地等灵活用地方式，保障产业发展和兴村富民的用地基础。一是统筹规划，灵活用地。夏阳街道统筹规划区域内各类产业项目实施情况，主要通过点状供地方式，2023年完成了包括G50出口枇杷园地块4亩、塘郁村365农庄地块12.5亩、金家村梦幻田园地块3.78亩以及枫泾村福寿园北侧地块12亩集体土地农转用手续，分别用于乡村旅游经济、婚庆产业综合体、农民职业培训综合体及福寿园集团总部迁入项目的建设用地需求。二是长期谋划，利益共享。一方面，点状供地相比成片供地有利于实现集约节约用地，长期来看可以最大限度避免耕地大规模不可逆转地转为建设用地，既保护耕地资源也有利于降低供地门槛，破解乡村产业项目用地困难的束缚，有利于实现经济价值、生态价值、美学价值的合理平衡。另一方面，夏阳街道采用点状供地方式，避免供地项目与乡村产业之间割裂的一次性买卖关系，并且与引入经济主体签订合约，解决当地农户就业并带动村民创业，与当地农民建立密切利益关系，拓宽农民增收渠道，保障村集体经济组织、村民等多个主体实现利益共享，给当地留下可以长期获益的资产。

三、思考与启示

（一）规划先行，解决产业项目落地难

在土地资源紧张的硬约束下，乡村产业振兴的道路常常卡在集体建设用地指标，最终导致项目难以落地。近年来农村土地制度改革中，集体经营性建设用地入市是中央重点推进的三项改革任务之一，只有合理规划土地范围和开发边界，明确土地用途，才能最大化激发农村土地资源活力。一是合理盘活土地，做好资源统筹。现阶段乡村产业发展以及集体经济高质量发展，不能延续村村点火、户户冒烟的老思路，也不能走简单集体化道路，应当充分盘活乡村资源，打通资源变资产的现实路径。在坚守最严格的耕地保护政策的前提下，围绕盘活土地资源的核心问题，首先要做到把乡村产业的地规划好，因地定产，统筹做好灵活供地安排，确保每个地块用途清晰。二是划清责任边界，确保用地规范。压实项目落实部门责任，划好用地监督边界，做好规划上图入库管理，对项目用地的使用情况、合规情况，以及项目对于乡村产业发展的贡献做出有效评估，确保项目用地是服务于乡村产业与乡村振兴项目。切实提高农村集体资产管理水平和效率，发挥“三资”监管平台功能，加强土地用途监管能力建设，为集体经营性建设用地流转提供制度保障。

（二）优化资源，建立利益联结机制

为实现乡村产业振兴，引入外部市场主体，激发乡镇企业带动作用是农村集体经济发展的重要力量。以集体经济组织作为纽带，重视外部市场主体与乡村产业的共同发展，建立起紧密的利益联结机制是进一步增强农村经济活力，促进农村农民实现共同富裕的基础。一是引入主体与乡村建设的协同性。要充分挖掘农村资源要素的比较优势，结合乡村地理位置、自然资源、人文历史等因地制宜地推动乡村产业发展。在引入市场主体时进行精准筛选，确保镇企合作下的资源等价交换原则，确保集体经济组织在项目推进过程中的参与地位，杜绝一卖了之的做法。增强休闲文旅、康养等产业与现代化农业发展融合度，提升二、三产业与农业发展的协同耦合性，将乡风、乡貌融入到乡村振兴产业规划当中去，打造具有本地特色的乡村振兴产业体系。二是产业发展与连农惠农的同步性。农村居民是乡村振兴工作的主体，集体经济高质量发展的最终目的是推进共同富裕，促进农民增收，因此必须将乡村产业发展过程中农民利益作为前置条件，优先发展带动村民就业、促进农民增收的产业项目，将产业发展项目与集体经济、村民之间的利益联结机制贯穿至规划始终，通过新型集体经济推动小农与现代农业发展的有效衔接，确保乡村产业发展、集体经济壮大与农民增收同步推进。三是增值收益与利益分配的合理性。农村集体经济组织的收益分配是集体成员收益权与集体所有权得以实现的关键环节，合理的收益分配规则是维护农民根本利益、促进共同富裕的重要保障。留存收益方面，在厘清农村集体经济组织与基层政府、村民自治组织关系的基础上，强化农村集体经济组织的经济职能，鼓励农村集体经济组织对资产增值分成收益采用购买物业服务、投资、入股等多种形式进行再投资，不断壮大集体经济。在充分发挥街镇统筹发展优势，推动强村和弱村的合作，以强带弱，突破村域限制，促进资源要素合理配置，推动村村、村企联合合作，确保村企、村村以及集体与个人之间的利益进行合理分配，确保村民都能公平享有集体经济发展带来的红利，进一步提高集体经济组织与组织成员发展的内生动力，充分发挥集体成员的监督权，全面保障集体经济分配的公平与效率。