乡村振兴背景下乡村文化旅游的财税政策研究

石大英

摘要：乡村文化旅游作为一种农业新业态新模式，是解决“三农”问题的重要手段和实施乡村振兴的重要途径。随着乡村振兴战略的稳步推进，乡村文化旅游在促进农村一二三产业融合、带动农村经济发展等方面起到了显著作用。政府为了支持乡村文化旅游的发展给予了许多财税政策，取得了一定的成效，但也面临不少的挑战。文章在总结我国乡村文化旅游发展现状的基础上，探讨了乡村文化旅游的发展为何需要财税政策的支持，指出乡村文化旅游财税政策的不足之处并提供相应建议。

关键词：乡村振兴 乡村文化旅游 财税政策

党的十九大提出实施乡村振兴战略，并指出解决好“三农”问题是关系国计民生的根本性问题和全党工作的重中之重，而乡村文化与旅游业的融合在一定程度上能有效解决农业农村农民问题。2018年国家实施乡村振兴战略，同年12月印发《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》，意见指明要突出乡村旅游文化特色，大力发展乡村文化产业。2021年指导“三农”工作的中央一号文件指明要加大农村地区文化遗产遗迹保护力度，构建现代乡村产业体系。乡村振兴背景下相关政策的出台意味着我国乡村文化旅游进入了全面发展的新阶段，而在这个新阶段，乡村文化旅游的发展仍然存在许多问题需要政府规划引导，实施积极的财税政策，从而推动乡村文化旅游高质量、可持续性发展。

一、乡村文化旅游的内涵及现状

（一）乡村文化旅游的内涵

在乡村振兴和文旅融合的背景下，可以结合乡村文化和乡村旅游的概念了解乡村文化旅游的内涵。乡村旅游是以农村为空间，围绕农村自然环境、生产活动等开展休闲娱乐、体验农事劳作等项目的旅游方式。乡村文化是在农村生活实践和农业生产活动中创造并传承下来的物质和精神上的产物，包括风俗习惯、社会观念、行为方式等。乡村文化旅游作为乡村旅游的文化升级，是以乡村为活动场所，以城市居民为主要游客，以乡村农耕文化、景观文化、建筑文化等文化为吸引物，通过合理的开发和文化的升级，给农业和旅游业带来双重收益的一种产业新业态。

根据乡村文化旅游的理论研究和实践探索，可以发现乡村文化旅游的特点。乡村旅游是乡村文化的必要载体，乡村文化是乡村旅游发展的本质和灵魂，而乡村文化旅游作为乡村旅游的升级，具有文化体验性强、文化含量高、外部性强等特点。

（二）我国乡村文化旅游的发展现状

从乡村文化旅游需求市场看，需求市场逐渐恢复，游客规模不断增加。2020年之前我国乡村游客规模呈现持续上升趋势，2020年之后随着疫情蔓延乡村旅游业处于半停滞状态，乡村游客规模出现大幅度下降的态势，但随着国内疫情防控渐趋于稳定，我国乡村旅游市场逐渐回暖恢复，增长势头明显，游客需求旺盛，且多数游客不再局限于欣赏自然风光、乡土风情，而是聚焦于文化休闲、文化体验等乡村文化旅游产品和服务。

从乡村文化旅游供给市场看，乡村旅游行业不断涌现新业态新模式，且服务质量持续提升，供给市场被长期看好。我国多地采取“民俗+文化”“农庄+游购”等新模式，助推实现乡村振兴和旅游富农。此外，根据中国旅游研究院2021上半年乡村企业调研数据显示，鄉村旅游业创新发力的主要途径中“文化内容挖掘”占56.7%，可以发现乡村文化内容挖掘是乡村旅游行业最主要的创新途径，也是乡村文旅供给市场重点关注和发展的途径。

总之，从乡村文旅供需市场整体看，我国乡村文化旅游正处于全面发展时期，伴随着人民日益增长的精神文化需求，乡村文旅市场逐渐呈现出规模化、集群化发展趋势，且供需双方更加注重文化内容的挖掘和体验。然而，在发展过程中仍存在乡村文旅模式单一、文化内涵不足、盲目开发资源等问题，这些问题是市场无法有效自我调节的，迫切需要政府这只“有形的手”对该产业进行有意识、有计划地引导和调节。

二、乡村文化旅游的发展需要财税政策的支持

一方面，乡村文化旅游的外部性特征决定了其发展需要财税政策的支持。乡村文化旅游作为一种经济活动，具有明显的外部性，主要表现为两类：一是外部经济性，乡村文化旅游的合理开发可以提高当地知名度、改善村庄环境、恢复民俗文化等，主要体现为乡村文旅市场供给低于理想供给，产业发展尚不充分，社会效益大于乡村文旅开发者的个体效益，因此需要政府财税政策的支持，满足社会需求的同时保障社会效益和私人效益达到均衡；二是乡村文化旅游的外部不经济性，主要体现为过度开发资源、冲击本地文化传统、破坏环境等，出现此现象的原因是乡村文化旅游资源作为一种准公共品，其产权模糊和管理体制不完善造成了外部不经济性，因此，有必要通过财政政策和税收优惠政策缓和这种在经济利益上长期存在的矛盾和冲突。

另一方面，我国乡村文化旅游的现状表明其发展需要财税政策的支持。一是乡村文化旅游“不良开发”的现象突出。在乡村振兴战略的激励下，部分乡村在缺乏“文化”和“旅游”等基本条件的情况下盲目开发，且在开发过程中存在牺牲自然生态环境及破坏农村耕地等情况。这需要政府在树立“合理开发，保护为主”理念的基础上制定出具有制约性和惩罚性的规章条例，对不良开发行为给予强有力的制约和惩罚。二是旅游模式单一，基础设施与服务质量不健全。大多数乡村文化旅游模式单一，只是简单的观光采摘、游览田园、开办农家乐等，同质化和低端化现象较为严重，且缺乏基础设施和基本的服务意识，整体发展水平较差，影响了乡村文化旅游的高质量发展。这需要政府加大财政投入和税收优惠力度，建立乡村旅游专项资金，规范基础设施和提升服务质量。

三、乡村文化旅游现行财税政策的不足之处

（一）财政政策体系不健全，缺乏规划引导

一是支持乡村文旅发展的财政政策体系缺位。乡村文化旅游作为一个新业态，其发展理念还未形成完整的产业体系，从文件规划、景点挖掘、基础设施建设到人才引进、景区服务都没有形成系统的财政政策体系，现有的财政政策覆盖面窄、触及深度浅，缺乏合理有效的规划引导。此外，受疫情影响，政府出台了多项与旅游相关的财政措施，如暂退旅游服务质量保证金、引导金融机构重点对文化和旅游市场主体加大信贷投入等，这些临时性政策存在落实效果不好、时效性不强、旅游经营者的获得感低等问题，无法从根本上推动乡村文旅产业的发展。

二是财政投入力度和广度不足，乡村文旅产业缺少健全的服务规范和标准。乡村文化旅游作为一种公共产品，不可或缺政府全方位、多层次的公共服务，但在现实情况中，我国乡村文化旅游的发展还是处于各行其是、无序开发的状态，财政投入出现了重“开发”轻“规划和服务”的弊端。

（二）财政支出结构不合理，缺乏专业人才激励机制

一是在专业人才引进方面，财政支出结构不合理，忽视了对本土人才的引进。政府在引进人才的过程中出现了盲目引进外区域人才、外行专家的情况，忽视了对当地人才的引进和培育，对当地历史文化博物馆专家、非物质文化遗产继承人、本土知名文化导游、本地文旅相关的院校教师的挖掘和引进力度不足。

二是在专业人才培育和激励方面，政府对专业人才培育和激励力度不足。引进人才的关键是如何用有效的财政政策培育和留住人才，各地政府盲目引进文化旅游方面的人才，出现了重“引进”轻“培养”的现象。对文旅复合型人才的培养、人才结构的优化、提供实践锻炼的平台等方面严重缺乏财政支持制度，致使高端人才输出质量参差不齐、成长空间不足，这使乡村文化旅游业丧失发展活力和动力，不能有效解决乡村文旅行业的管理问题

（三）税收政策体系不完整

目前，税务局出台了许多包含旅游业在内的税收优惠政策，但缺乏专门针对乡村文旅产业发展的税收优惠政策，散见于各地的税收优惠政策出现了不全面、不均衡的现象。一是支持乡村文旅产业发展的税收优惠方式单一。乡村文化旅游业覆盖经济、政治、文化等多个领域，涉及税种多，但从目前的税收优惠政策来看，主要集中在增值税、企业所得税两大税种的减免上，其他的税种很少涉及乡村文旅领域，税收减免政策过于单调。二是税收优惠政策不精准，在实际操作中难以实施。受疫情影响，与文化旅游相关的税收政策实施大幅度减免和延期，但这些税收优惠政策只是临时性政策，没有细化具体的实施方案，给本来就晦涩难懂的税收政策又增加了一层难度。

（四）税收征管难度大，缺乏监督管理

从乡村文化旅游产业外部因素看，乡村文化旅游涉及的税收种类多，增加了税收征管难度。乡村文化旅游是一个涵盖面较广、涉及项目较多的产业，餐饮业发票管理难度大、旅店以低价揽客进行恶性竞争、旅游运营者利用车辆逃税漏税等各种行为在国内普遍存在，给税收征管增加了难度和深度。从乡村文化旅游产业内部因素看，对乡村文化旅游企业本身的税收征管难度大。乡村文化旅游企业作为一个年轻的中小企业，存在规模小、财务制度不健全、税收政策不熟悉等问题，这进一步加大了税收征管难度。

四、促进乡村文化旅游发展的财税政策建议

（一）充分发挥财政作用，统筹规划引导和服务

在考虑我国乡村文化资源和旅游业发展状况的基础上，精准化部署乡村文旅发展的整体安排，完善财政体系。一方面，从局部层面看，政府要在通盘考虑历史文化传承、生态保护等方面的基础上，对乡村文化资源的过度开发和盲目开发加强管控，通过财政补贴和财政投资的方式加大对文化产业赋能乡村振兴相关项目的支持，并做好后期服务。另一方面，从整体层面看，要立足于我国各地乡村文化资源禀赋和区域功能定位，因地制宜的制定财政政策，动员相关的旅游企业、投资企业、农户等参与者，从整体上规划乡村文旅产业的发展，使财政政策贯穿于规划引导、基础设施建设以及后期服务等过程。

有效利用财政资金健全乡村文旅产业的基础设施和服务规范标准，规范供需市场秩序。一是重点支持功能化、乡土化的基础设施建设升级。乡村文化旅游发展过程中交通设施、基本接待设施、住宿餐饮设施的完善和升级关系到游客量、农民收入以及当地政府财政收入等，所以政府有必要在现行基础设施的基础上优先升级其功能以满足游客的精神文化需求，打造具有乡土文化气息的基础设施体系，突出其文化与乡土特色。二是打造乡村文化旅游标准化管理，提高服务规范化程度。以文件或法律法规的形式制定乡村文旅企业经营管理标准，按照该标准利用财政资金对产业配套服务进行培训和不定期考察，对违反该标准的经营者给予一定的处罚，从而提高乡村文化旅游的服务管理水平。

（二）实施积极的财政政策，加强人才队伍建设

重点支持本土人才的挖掘和培育，并从多方面、多渠道引进人才。一是挖掘乡村本土文化旅游人才。相较于其他地区的人，乡村本区域的人更了解乡村文化资源和旅游产业发展潜能，所以政府要注重发挥文化和旅游能人、非物质文化遗产传承人、民间艺人等领头作用，集体组织和培育乡土人才，建设一批能够研发设计乡村文旅线路、开发文旅项目的专家型、经营型人才。此外，实施乡村文化和旅游创客行动，加大力度支持返乡创业人员、退役军人、相关院校毕业生等创新创业。二是从外地引进相关的人才，建立有效人才机制。与旅游企业联合通过财政补贴、住房奖励等政策引导文化产业从业人员、文化工作者、艺术专业的院校师生等深入乡村对接帮扶和投资发展乡村文化旅游产业，带动文化下乡、资本下乡、产业下乡。

注重培育人才，激励人才成长。一是优化高校旅游专业设置，加大对职业教育、高等教育的财政支持。财政部门积极与教育部门联合，适当补贴文旅相关专业的学费和住宿费，优化和细化相关专业的设置，推动文化专业和旅游专业的融合与升级，重点培养技能型、复合型人才，同时也要培育优秀青年人才，完善后备文旅人才。二是培育人才的关键在于使用人才，重点扶持提供乡村文旅实践实习的企业和机构。政府可以通過财政政策积极引导人才参与乡村文化旅游的实践活动和工作，并将实践经历和实践成效作为选拔人才的重要依据，建立健全人才激励机制。

（三）建立完整的税收优惠体系，加大优惠力度

一是形成一套完整的税收优惠体系。近几年，新冠肺炎疫情给文旅行业造成严重冲击，国家从“减税、免税、缓税、退税、延税”五方面助力文旅产业纾困，但主要针对的还是增值税和企业所得税的优惠，税收优惠政策过于单调，政府应该把与乡村文旅产业相关的企业所得税、个人所得税、土地使用税、房产税、车船税、契税等税种也考虑进来，形成一套完整的税收优惠体系。同时，税务部门应该持续对乡村文旅产业的纳税人做好宣传工作，对相关的税收优惠政策进行梳理，及时了解纳税人的需求，从企业登记注册到后期纳税服务为企业提供精准的税收指导和服务。

二是增强税收优惠政策力度和深度。在税收优惠力度方面，应该重点关注公益性强、外部特征显著的乡村文旅经营活动，同时，给中小微文化旅游企业给予税收政策上的倾斜。在税收优惠深度方面，税收优惠覆盖面应该涉及乡村文化旅游人才培养、产品开发、文化资源保护、科技创新等方面，根据不同地区乡村文旅产业的发展情况，采取差别化税收优惠政策，对适合且能够发展乡村文化旅游的地区给予更大的税收优惠力度。

（四）加强税收监管，改进征管手段

一是加强对乡村文旅的监管，建立共享机制。加强与文化和旅游部、农业农村部、国家乡村振兴局等政府部门的配合，建立涉税信息共享制度，对税源进行控制和管理。此外，还应加强税务局与交通运输部、市场监督管理局、文化部等政府机构的联系，及时掌握乡村文化旅游的涉税资料，并验证其纳税申报的真实性、合理性，建立信息共享档案。

二是改进税收征管手段，提高征管效率。一方面，要加强乡村文化旅游企业纳税人的登记注册、申报纳税等过程，利用金税四期系统和互联网全程跟踪管理，定时定点分析税源、发票等；另一方面，税务部门要加强对餐饮、住宿、交通运输服务等销售环节的监控，掌握其收入和成本情况，防止虚报增值税、企业所得税等税收违法行为的发生，从而增加政府财政收入，使财政收入和税收优惠之间形成良性循环，推动乡村文化旅游产业的可持续、高质量发展。

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（作者单位：兰州财经大学财税与公共管理学院）

责任编辑：李政