农民专业合作社财政补助资金监督管理路径分析

罗振武

摘要：探索新形势下加强农民专业合作社财政补助资金监督管理的路径，有利于提升财政补助资金使用效益，保障社员合法权益，推动农民专业合作社实现高质量发展。本文认为经济主体实质不明、监督机制运行不畅、会计信息质量不高是当前农民专业合作社财政补助资金监督管理面临的困境，进而提出健全行业退出、部门联动、业务指导机制，强化事前、事中、事后全流程监督管理，規范农民专业合作社财务管理的建议。

关键词：农民 专业合作社 财政资金 监督管理

一、引言

随着财政资金投向农民专业合作社，农民专业合作社的基础设施条件得以改善，发展能力、市场竞争力得以增强，有效促进了农民专业合作社带动成员增收、辐射非成员数量增长、就业岗位增加。在财政资金使用过程中，进一步提升财政补助资金使用效益，保障社员合法权益，有赖于财政补助资金监督管理的加强。2021年底，财政部印发《农民专业合作社会计制度》（以下简称《会计制度》），在规范农民专业合作社财务管理秩序和财务行为上具有里程碑意义。《会计制度》的出台为农民专业合作社开展经营管理活动，记录经济事项提供了基本遵循，能更好地发挥会计的核算和监督职能，反映农民专业合作社资产负债以及盈余的情况，也为加强农民专业合作社财政补助资金监督管理创造了有利条件。

二、监督管理存在的困境

（一）经济主体实质不明，尚需辨识

不规范农民专业合作社可以划分为无合作无运营的空壳合作社、无实质合作的“一人”合作社、无农民主体的企业型合作社、主体不明的多轨制合作社、服务范围超越农业生产经营领域的合作社。不规范农民专业合作社在形式上合法，但主管部门和财政部门收到项目申请或资金申请后，难以从有限的申报资料中判断其实质，给财政资金安全带来隐患，容易导致财政补助资金明珠暗投。从源头上来看，需要进一步推动农民专业合作社规范发展，采取有力抓手辨识农民专业合作社的本质，规避“劣币驱逐良币”现象，避免财政补助资金错配。

（二）监督机制运行不畅，管理主体尚需明确

《农民专业合作社法》规定“县级以上人民政府农业主管部门、其他有关部门和组织应当依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务”，但尚未明确具体的管理主体。由于市场监督、农业农村、科学技术、供销合作社等部门都有针对农民专业合作社的各类扶持项目，农民专业合作社经营所需获得的食品质量认证、品牌商标认证、有机食品认证等各类认证也牵涉不同部门，使农民专业合作社需要对接的业务主管部门纷繁复杂。管理主体不明，多头管理，给农民专业合作社日常经营带来不便，也容易造成管理漏洞，导致一些农民专业合作社钻政策空子，套取国家项目资金，难以发挥财政补助资金的效益。

（三）会计信息质量不高，财务管理尚需规范

农民专业合作社财务管理问题主要表现在财务制度不健全、会计核算不规范、营运管理能力差等方面。一些农民专业合作社内控制度缺失，没有设置财务管理部门，也没有聘请专业会计人员，以作“流水账”为主，财务管理“一支笔”而缺乏民主理财意识；白条入账、手续不全、要素不齐导致农民专业合作社会计核算质量差，生产、销售及盈余管理未按照要求核算导致会计信息失真严重，资产管理制度不完善、产权划分不明确及对外投资失利导致营运管理效果不理想。《农民专业合作社法》中明确规定“农民专业合作社应当按照国务院财政部门制定的财务会计制度进行财务管理和会计核算”，因此需要加强农民专业合作社财务管理工作，实现农民专业合作社财务管理制度化和规范化。

三、强化监督管理的路径

（一）建立健全机制，进一步扎牢制度笼子

1.健全退出机制，规范行业发展秩序

农民专业合作社的准入门槛低、数量庞大，实际具备生产经营能力的农民专业合作社占比不高，带动当地群众脱贫致富的农民专业合作社更是少有，农民专业合作社在一定程度上成为具有优质社会资源的农民获取利益的平台。同时，缺乏有效的退出机制导致不规范农民专业合作社的存在。尤其是空壳社问题给农民专业合作社的健康可持续发展带来了不良影响，损害了农民专业合作社的整体社会信誉，侵占了正常经营的农民专业合作社的财政补助资源，增加了行政机构的监管成本。因此，应当进一步明确农民专业合作社的主管部门，由主管部门进行分类管理，指导农民专业合作社有序发展，引导低效农民专业合作社合并、解散。其次，应当依据农民专业合作社的财务信息判断经营活动的持续时间，督促其每年向市场监督管理部门报送合法的会计报表，而不是简单地填报经营数据，因为这样填报的经营数据存在较大的随意性。连续两年未按要求报送或报送的会计报表无法反映其经营活动的，应当依法依规吊销营业执照，有效引导不规范农民专业合作社退出行业，降低监督的成本和难度。

2.健全联动机制，构建监督管理体系

财政补助资金从申请到拨付使用涉及的部门不止一个，需要部门之间加强联动，形成全覆盖、多渠道、多层次的监督机制，提升监督的效率。全覆盖是从监督的覆盖面来讲，农民专业合作社享受的财政补助资金应当全部纳入监督范围，确保监督无死角，财政补助资金在阳光下运行；多渠道是从监督的方式来讲，不仅要加强职能部门的监督，还应当发动群众监督，利用互联网、市民热线、村级举报箱等方式丰富监督手段；多层次是从监督的体系来讲，建立主管部门、财政部门、镇、村“四位一体”的监督模式，主管部门从整体上监督农民专业合作社的运行和业务发展，财政部门发挥财会监督主导作用，依据财经纪律监督财政补助资金的使用是否规范，镇、村则充分发挥一线优势，及时掌握农民专业合作社的真实发展状况，加大巡查检查力度，有效识别不规范农民专业合作社，形成部门联动监督的强大合力。

3.健全指导机制，强化持续经营能力

财政补助资金拨付至农民专业合作社后，其拥有在规定用途上自主支配资金的权利，农民专业合作社业务能力大小关乎财政资金安全。行业主管部门应当健全产业发展指导制度，引导农民专业合作社结合当地特色、气候条件、区位优势，发展特色产业，精准指导农民专业合作社申报财政补助资金，让财政资金跟着优质产业项目走，最大程度发挥财政资金效益。帮助农民专业合作社提升经营能力和业务水平，着力打造一批示范农民专业合作社，发挥示范带动作用，避免农民专业合作社破产或出现更多的空壳社。财政部门应当健全财会业务指导和监督检查制度，强化财会业务的指导工作，加大财会人员培训力度，开设农民专业合作社会计制度和财务制度解读等课程，提高农民专业合作社财会人员业务能力。未按要求建立健全内部财务管理制度的农民专业合作社，应当责令其限期整改。要重视检查财务管理制度的落实情况，如发现违反财经纪律行为，应当交由职权部门依法查处，实现业务能力提升与监督成果转化双促双赢。

（二）关注资金流向，实现全流程监督管理

1.强化事前监督，严格资金申报

严格审核申报资料。主管部门要对照有关资金管理文件，列出资金申报所需资料的清单，指导农民专业合作社逐一准备，审核资料的完整性，实地抽查资料记载事项验证其真实性，同时征求农民专业合作社所在村委会意见，牢牢守住第一道关口。建立资金管理台账。由财政部门会同主管部门，分片區、分乡镇、分农民专业合作社经营规模建立下达农民专业合作社的财政补助资金台账，某一地区农民专业合作社申请财政补助资金的总量和增速与该地区农业产业经营规模和增速不相符的，要进一步查明原因后再予申报。充分利用财务信息。将农民专业合作社的财务报表和纳税信息作为申报财政补助资金的重要依据，从财务数据的逻辑关系上判断农民专业合作社经营规模和经营状况，建立健全财政补助资金与农民专业合作社经济效益、税收贡献、带贫减贫挂钩的机制，确保财政补助资金花在刀刃上。

2.强化事中监督，规范资金使用

注重资金使用效益。农民专业合作社主要负责人需自觉提升合规意识，把全体成员利益摆在首位，在政策允许范围内使用财政补助资金，并作为专项基金处理，依法平均量化到每个成员，计入成员账户。规范资金拨付流程。财政部门依据主管部门提出的资金使用计划或方案下达指标，主管部门在申请用款计划和拨付资金到农民专业合作社时，要注意防范操作风险和道德风险，核实项目及资产购建前、中、后的影像资料，审查农民专业合作社的账务往来，采用国库集中支付方式据实核拨资金。加大现场检查力度。针对存疑的项目不定期前往项目现场查看项目进展，依据项目进度拨付款项，效益不佳项目应停止继续扶持。特别关注不需主管部门验收的项目，资金直接拨付至农民专业合作社后，应当加大事后监督的力度。

3.强化事后监督，避免资金浪费

开展资金绩效评价。树立花钱必问效的理念，由财政部门牵头聘请第三方对限额以上资金开展绩效评价，并加强评价结果运用。依规追回违规使用的资金，加大绩效评价结果好的农民专业合作社的扶持力度。推进资源资产整合。2022年7月，财政部、农业农村部印发《农民专业合作社财务制度》（以下简称《财务制度》），有利于进一步明晰社员产权，从而在推进资源资产整合过程中不易损害社员利益。引导业务类型相似的农民专业合作社进行合并或成立联合社，可以有效避免同业恶性竞争，实现互助互惠，做大农民专业合作社规模、提高农民专业合作社质量，使有限的财政补助资金最大限度发挥作用。监督财产处置行为。农民专业合作社在日常经营管理活动中，要加强与财政补助资金有关财产的保护力度，避免集体财产流失。《财务制度》中明确了资产及运营管理的要求，农民专业合作社应当不折不扣执行。同时，按照《农民专业合作社解散、破产清算时接受国家财政直接补助形成的财产处置暂行办法》中明确的两类划转去向处置财产。

（三）强化财务管理，推动会计核算规范化

1.完善内部控制制度，保障财经制度落实

通过健全管理制度来提升会计核算的规范性对于农民专业合作社而言有着至关重要的价值和意义，会计核算规范化可以让会计核算工作有据可依，给农民专业合作社经营决策提供参考，也有利于财政补助资金的监管。农民专业合作社应当建立和完善内控制度，不折不扣落实《财务制度》要求，强化资金筹集及使用管理、资产及运营管理、收入成本费用管理、盈余及盈余分配管理。结合农民专业合作社现实需求，细化货币资金、固定资产、无形资产、生物资产管理制度，规范操作流程，确保合规运营。在条件允许的情况下，主动公开会计报表信息，扩大资金公开公示范围，接受社员监督和社会公众监督。此外，在章程中明确使用财政补助资金支付项目款项前须提请多数社员审议同意，充分保护农民专业合作社社员的合法权益，利用社员之间形成的相互制衡关系起到监督作用，并将审议意见作为会计记账的原始凭证。

2.合理设置组织机构，提升软件硬件能力

对于条件成熟的农民专业合作社，应当独立设置会计机构或者配备全职会计人员。一方面，会计机构的设置应当与农民专业合作社的发展需求相适应，可以是独立的财务管理部门，也可以是由内部人员兼任，但必须符合不相容岗位相分离原则，至少保证出纳和会计不由同一个人担任，且需是全职人员，否则需要通过代理记账机构代理记账。会计人员应当定期参加继续教育培训，关注国家新出台的政策法规，及时更新业务知识，提升业务能力。另一方面，要借助现代信息技术，以计算机代替手工记账，使用财务软件辅助记账，实现会计管理数字化，减轻会计人员的工作量，提高数据的准确性和会计信息质量。

3.实施委托代理记账，弥补内生动力不足

根据《会计基础工作规范》要求，没有设置会计机构或者配备会计人员的单位，应当根据《代理记账管理办法》的规定，委托会计师事务所或者持有代理记账许可证书的代理记账机构进行代理记账。由于农民专业合作社具有独立法人资格，必然是会计主体，应当按照会计准则和《会计制度》的要求记录经济活动，反映农民专业合作社运营状况和经营成果。部分农民专业合作社组织架构简单，没有专设财务管理部门；加之规模相对较小，经济活动不是十分频繁，聘请专职会计人员的高花费与农民专业合作社的经营收入不配比，不符合成本节约原则，因此既没有财务管理部门也没有聘请专职会计人员。此时，应当采取委托代理记账方式代理记账。农民专业合作社作为委托方，要保证所提供的原始凭证真实可靠，且应当根据内控制度确保原始凭证的完整性，受托代理记账机构必须仔细审核，共同确保会计核算规范化。

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（作者单位：浏阳市财政局）

责任编辑：李政