乡村治理法治化的路径探析

徐小涵

摘要：乡村治理法治化建设是实现乡村振兴的必要环节和基础性工作，也是建设法治中国、实现国家治理能力治理体系现代化的关键一环。当前我国乡村治理法治化还存在诸多问题，例如法治体系不完善、法治权威有待加强等。必须以习近平新时代法治思想为指导，健全“三治融合”的乡村综合治理体系，增强立法、执法、司法的法治保障，探索乡村治理法治化建设道路，用法治护航乡村振兴战略的高质量、高效率实施。

关键词：法治化建设 乡村治理 乡村振兴

进入新时代，我国社会主要矛盾在法治领域反映为：“法治领域人民日益增长的高质量高标准法治需要与现行法治供给能力不足以及法治发展不平衡之间的矛盾，使法治建设和法治发展的方位更精准、重点更明确”。在乡村治理法治化领域，城市和乡村法治化的现实差距和当前广大乡村居民对美好生活的法治需求，是新时代乡村法治建设要面对的矛盾。站在新时代的起点，当前乡村治理法治化的新使命是以习近平法治思想为指导思想和理论基础，围绕“两个一百年”目标的内在要求、全面依法治国的战略要求和乡村振兴战略的总体要求，把法治与自治、德治结合起来，实现乡村治理现代化，充分体现中国特色社会主义制度在乡村治理中的优越性，为实现国家治理现代化总目标筑牢乡村根基。

一、乡村振兴战略与乡村治理法治化的关系

（一）乡村治理法治化的内涵

乡村治理法治化是一种社会生活方式和治理模式，指以社会主义民主为前提，遵循理性原则，依法行政、管理、规范乡村政治、经济、文化、生态等方面的事务，是司法公开、法治一致等形式价值和尊重人权、自由平等实体价值的统一。

（二）乡村振兴战略与乡村治理法治化的内在联系

乡村振兴战略是促进法治进步与发展的动力和措施。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，建设法治乡村，强化法律在农村问题上的权威地位，将政府涉农各项工作纳入法治化轨道，加大农村普法力度，健全农村公共法律服务体系等。自党的十九大正式提出乡村振兴战略以来，乡村的发展推动着法治的进步，对乡村法治化建设提出了新要求。2018年11月，最高人民法院充分发挥人民法院审判职能作用，印发了《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》；2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》，明确赋予农村集体经济组织特别法人地位，落实了中央关于土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权分置”要求，并且在绿色原则和绿色条款体系上助力乡村生态振兴；2021年6月，司法部开展“乡村振兴法治同行”活动，从公共法律服务网络覆盖城乡、依法有序扩大法律援助范围、开展乡村企业“法治体检”三个方面以法律服务和法治保障助力乡村振兴；2021年，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《乡村振兴促进法》，乡村振兴战略的重要地位和贯彻落实推动了《促进法》的产生，该法案通过规定政府及有关部门应当在实施乡村振兴战略中履行的职责来确立法律规范，以实现促进乡村全面振兴的立法目的，是充分总结乡村法治实践、完善和促进中国特色社会主义法律体系的重要成果。

乡村治理法治化建设是实现乡村振兴的必要环节和基础性工作，为乡村振兴战略的实施提供坚实的法治保障。乡村治理法治化建设是贯彻落实党的乡村振兴战略政策的有力保证，将党在乡村振兴方面原则性、方向性的政策，用具有明确性、具体性法律法规保障其平稳实施；是培育村民在乡村振兴战略中主体意识的需要，引导村民树立法治信仰、依法维护自身合法权益，有利于在法治框架下将“自治”与“法治”相结合。

二、乡村治理法治化的困境

乡村治理是相对独立的治理领域，法治化在传统乡土文化中受到限制，基层群众自治制度作为中国独特的乡土社会治理模式和乡村民主政治制度，既要构建法治化的制度权威，又要构建乡村社会自治的法治化秩序，使得乡村治理法治化比起其他社会治理更具难度，乡村治理法治化快速推进的过程中也暴露出了一些问题。

（一）乡村法治体系不完善

1.涉农立法滞后。以法治農，首在“有法”。目前乡村治理领域的立法明显落后于整个国家的立法进程，在乡村振兴日益提上日程的同时，立法的滞后问题阻碍了乡村振兴的进一步发展，也阻碍了乡村治理法治化的进程。一是法律内容过于原则化，权责模糊。表现为村民自治权不清晰，乡村过渡自治化或侵犯村民自治权，由于乡村治理问题涉及众多部门，各部门缺乏必要的法律责任规范和界定，法律对乡镇政府、村党委组织和村委会的规定过于原则化，在具体实施中没有明确各方的权责，而且缺乏追责条款的约束，致使出现政府和党委推脱法律赋予的指导、支持义务或是过多干涉村务、政权挤压村民自治区的情况。二是法律法规不完善。乡村由于其经济发展的滞后性，本身的法制基础薄弱，在新时代乡村经济快速发展的同时，出现了众多法律盲区和空白、立法种类单一、覆盖面窄、相关配套的法案空缺、无法可依的情况。三是法律法规之间相冲突。乡村治理中遇到问题，通常是政策先于立法实施，复杂的乡村经济关系与薄弱的法制体系不匹配，乡村治理的多元主体侧重于以自我视角制定法律法规，经常在“三农”立法方面出现各地方法规之间、各部门法规之间相矛盾。

2.乡村执法不规范。法律的执行效果很大程度上取决于执法者的具体行为，执法困难一直是我国法治化道路上的难题，在乡村执法不规范问题尤为突出。一是执法主体力量分散，权力交叉，出现多头执法和多层执法的问题，在实际执法中，出现了“抓一阵管一阵”，“有利抢着管，无利踢皮球”的现象。二是乡村执法经费不足，使得执法人员少、执法过程水平低，乡镇执法人员对服务性管理的转变无所适从，出现有法不依、执法不严、违法不究的现象。三是执法与乡村治理现代化不匹配。在现代化的国家，行政机关是依法实施行政行为的机关，不应该是大多数法律法规的执法主体。然而我国大多数涉及“三农”问题的规章制度是由行政机关起草的，如果依赖行政机关来实现法律法规的价值，会造成立法者与执法者合并的局面，从而在乡村行政执法中出现行政自由裁量权过大并且有较大的主观性、行政机关凌驾于法律之上对村民侵权的问题。

3.乡村司法保障不充分。乡村司法保障不充分致使村民出现维权难、诉讼贵的问题，主要体现在司法救助、法律援助服务、普法教育等法律公共服务资源稀缺。一是司法资源匮乏与村民迫切需求之间的不平衡。多数驻村司法所人员为临时招聘人员，缺乏系统的法律知识、不具备合规的法律资格证书，能够为村民提供的法律公共服务有限。法律公共服务的质量管理岗位的工作人员大多是非法律专业出身，缺乏基本的法律业务技能，致使乡村法律公共服务质量堪忧。二是我国尚未形成统一的法律公共服务评估标准和程序规范，导致各地的法律服务参差不齐。服务程序不规范，导致服务工作存在随意性、盲目性、表演性、缺乏监督等问题，分配到的援助律所和律师存在专业不对口、积极性不高、办案质量差等问题。法律服务经费充裕的乡村与经费薄弱的乡村形成了较大的司法保障发展不平衡。三是基层司法机构不健全，法律服务体系不健全。一些乡镇承包仲裁的机构不规范，公证和鉴定机制尚未形成。不完善的司法保障体系致使村民遇到纠纷时，用村规民俗私下处理，损害法律的权威性和法治观念的建立。

（二）乡村法治权威有待加强

1.法治信仰的缺失。法治信仰是在对法治理性科学的认知基础上，对其产生一种发自内心的认同和期待，在生活中自觉践行法治理想，自觉维护法律的权威和尊严，并以之作为行动的指南。传统的“人治”观念在乡村根深蒂固，要在乡村治理中实现“人治”向“法治”的转变，就要树立法治至上的信仰，法治信仰的缺失成为推进乡村治理法治化核心困境之一。乡村社会中，由于国家权力和司法权都处于末梢地位，法律知识的普及程度、法治宣传的力度、司法权威和法律权威的正面影响、法律的公平正义体现都明显不足，村民对法治至上的理念没有太多正面感受，法律虚无主义和法律工具主义观念盛行。同时，村民道德情感重于法律理性、被动适应国家法治化建设大于主动参与、重视法律结果忽视法律程序、依赖政策和行政人员多于法律，种种因素让村民对法律设定的基层治理制度的价值合理性和自身权利主体性角色没有充分的认识与普遍的认同。

2.民间法与国家法的冲突。我国乡村日益向现代化迈进的过程，也是国家法与乡村民间法激烈碰撞的过程。当前我国乡村的民间法具有二元性的特点，即传统习惯法和现代习惯法并存、乡村法和市民法并存、中心秩序和边缘秩序并存。在乡村社会，民间法与国家法的冲突主要体现在：一是代表群众性和地方性的部分民间法的内容存在封建落后观念和思想与代表先进文化和精神理性的国家法的内容相违背。二是村民“私了”行为用代表个人利益的民间法规避代表整体社会公平的国家法，农民规避国家法并不是一种不懂法的表现，而是利用民间法和国家法的冲突所作的理性选择。三是乡村不发达的经济物质条件和稀缺的法治资源以及落后的公民素质很大程度上决定了国家法在乡村社会治理中表现出脆弱性和效力有限性，国家法表现为不为村民熟知的格式化知识体系，很难发挥法律的真正价值。国家法在实施过程中，不仅要考虑法律的公平正义，而且要考虑“民意”和“法律实际效力”等，在一定程度上国家法表现出对民间法的妥协和退让，使国家法在面对民间法的冲突中特别是在乡土社会中效力退化和减弱。

三、新时代推进法治护航乡村振兴的实践路径

（一）以习近平法治思想为指导

党的十八大以来，面对新的历史节点和社会主要矛盾，习近平总书记将马克思主义法治思想与百年来党和人民的实践经验相结合，逐步形成习近平法治思想。国家治理体系和治理能力现代化的短板弱项在于乡村治理现代化，而乡村治理法治化是乡村治理现代化的核心内容，推进乡村治理法治化是完善中国特色社会主义法治体系的基本要求，也是法治中国建设亟待加强的关键领域，习近平法治思想为乡村治理法治化提供了根本遵循和行为指导。习近平总书记指出，“坚持法治体系建设正确方向，坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。中国特色社会主义法治体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，必须牢牢把握中国特色社会主义这个定性，正确处理政治和法治、改革和法治、依法治国和以德治国、依法治国和依规治党的关系，在坚持党的全面领导、保证人民当家作主等重大问题上做到头脑特别清晰、立场特别坚定。要始终坚持以人民为中心，坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到法治体系建设全过程。”

1.坚持党对乡村治理法治化的領导。习近平总书记指出：“推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务。”党始终是乡村基层各项事业的领导核心，党对乡村事务的领导是中国基层政治的权威，能够稳固基层政治关系，从而保证经济社会迈入新时代的乡村社会的根本稳定，这是乡村政治现代化建设的根本方针和推进基层治理法治化建设的政治原则。基层党组织是推进乡村治理法治化的规范者、实践者和领导者，是贯彻中央关于依法治国、乡村振兴战略、国家治理体系和治理能力现代化方针政策的基层承担者，是党打造法治型党组织的基层执行者。在乡村治理法治化进程中，坚持党的领导直接体现为党的法治型基层组织建设、人才队伍建设、执政能力建设。在党的法治型组织建设方面，要对内从严治党，制定严格规范的党内法规体系，深入推进基层反腐败斗争和党风廉政建设；扩大基层党组织的覆盖面，抓好边疆偏远地区、经济发展水平落后地区、少数民族聚集的乡村基层党组织建设工作，对软弱涣散的村党组织“一村一策”逐个整顿。在党的法治型人才队伍建设方面，要培养基层党员干部法治思维，提高党员干部法治素养，积极开展党员干部法治教育培训，开拓优秀法治型人才选拔任用通道；鼓励和培养具有高法治素养的党员下乡支援建设的奉献服务精神；在执政能力建设方面，乡镇基层党员要以法律为准绳，依法全面履行乡镇政府职能、健全乡镇政府依法决策和科学决策机制、规范乡镇党员干部执法行为、健全乡镇政府责任体系、实行村务和乡务的政务公开。

2.坚持以人民为中心的治理原则。人民当家作主是中国特色社会主义法治的本质特征，当代中国马克思主义法学坚持以人民为中心的法治观，就是要把社会公平正义作为落实现代法治体系的社会主义规定性的出发点和归宿处。乡村治理法治化的根本目的、建设主体、最终归宿是广大村民。吸纳群众意见、反映村民诉求只有借助法治的形式，才能将多样化的诉求内容凝聚成社会规范共识。在乡村法治化建设过程中坚持村民的主体地位，将村民对自由民主、公平正义、法治化、现代化的向往和追求作为乡村治理法治化的本质追求。落实到实践当中就是坚持走群众路线，在乡村立法、执法、司法、守法的各个环节都充分体现出对人民群众的关切和重视。

（二）健全“三治融合”的乡村综合治理体系

党的十九大报告指出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。其中，法治能保障自治有序性和德治的生命力。

1.充分发挥村民主体性作用，健全村民自治制度体系。农民主体意识的核心是权利意识，其关键在于参与意识，其基本标志是公民意识的养成。优化村民自治，可以从以下几个方面入手：一是落实和保障村民主体的自治权。既要明确界定乡镇政府指导村民自治的具体方式，提升广大村民对于村民自治的自觉性，又要强化责任机制，严格规范乡村法治关系，明确乡镇非法干预村民自治的责任形式和责任方式。二是完善村民自治制度，创新自治与法治的结合模式。县域社会治理要明确界定村民自治主体；要创新组织架构，为村民自治奠定组织基础；完善村务公开制度，为村民自治提供程序保障。三是加强村社互动，为村民自治创建社区平台。县域社会治理通过培育乡村民间社会组织、科学规划创建现代化乡村社区平台，让广大村民置身于公平正义、自由民主的主体精神之中。

2.尊重当地文化习俗，将民间法与国家法相结合。当地民族文化、传统文化习俗、乡村经验逐渐演化成一套社会规范，从而稳定农村社会，民间法是这套社会规范的集中体现。在国家法与民间法相冲突时，不能公式化地以国家法强制民间法，而是寻求两者的相互吸收、交错行使。一方面，我们要加强国家法在乡村的法律实施效力，用引导、教育、批判的方式教化村民，摒弃封建落后的观念；另一方面，利用村规民约中合理的道德规范与国家法的具体政策相结合，用基层群众喜闻乐见的语言去解释格式化的法律，促进村民对法律的理解和认同。在制定梳理农村社会的法治资源，加强地方性立法与农村法治资源的整合工作，将其符合新时代中国特色社会主义核心价值观的公序良俗吸收进国家法，使国家法与民间法相互融合，用“德治”的“春风化雨”让法律接地气、有温度，这样的国家法才会更加符合基层乡村社会的实际情况，也更具实践性和群众性。

（三）增强立法、执法、司法的法治保障

1.以科学立法加快完善乡村法律体系。正如亚里士多德所说，法治有两层含义，一是已制定的法律获得普遍的认同和服从，二是大家服从的法律本身是制定得良好的法律。良法是善治的前提，必须坚持立法先行，发挥立法对乡村治理法治化的引导作用。一是把有关惠农的政策法规化，以明确、具体的法律法规，利用法律强制力保护农民权益。对已经出台的法律法规，加快制定完善的配套措施，填补农业具体问题上的立法空白。二是改变封闭的立法思维，立足我国国情，吸收借鉴国外优秀立法经验，立法前广集民意，尊重民间法，以立法形式明确其各方主体权利与义务，注重基层法律法规的可操作性、科学性、具体性。三是立法要緊跟乡村社会、经济的快速发展，主动适应改革发展的需要，配合乡村振兴战略的实施与发展，积极回应社会的呼声和人民的诉求。对已经缺乏适用性、滞后于发展的法律做及时的修改和废除，防止出现“僵尸条款”。

2.以严格执法保障村民的合法权益。执法的法律付诸实践的重要环节，严格高效的执法对法律的贯彻执行以及农民的权益保障至关重要，基层执法更是法律实施的“最后一公里”。一是明确农村执法主体和执法监督主体。对组织管辖范围内的执法主体进行汇总和分类，定期向社会公布，有效加强社会的监督和参与；厘清各部门执法权责清单，合理划分执法部门的管理层级和管理幅度，逐项列出相应的法律依据，以便法律在“阳光”下运营，接受社会大众的监督；减少行政层级，同时要对不同层级间的相关部门隶属关系进行调整，有效应对不同的乡村问题，分解执法职权时对相应的行政职责进行打包分配，避免权责分解后出现部门冲突的混乱局面。二是规范执法行为。严格规定执法主体不作为的行为界定，防止执法不作为造成的社会损失；规范自由裁量行为，对自由裁量进行广泛性的指导，对经常出现的涉及自由裁量的事件进行规整，逐步形成规范性的处理意见，减少自由裁量的空间；坚守程序正义，充分规范执法过程，将法定程序的要求落到实处，坚持程序正义，这样才能保证结果正义。三是加强执法队伍人才建设。提高乡村执法人员的准入标准；注重对执法人员的培训、实践以及定期考核。

3.以公正司法维护乡村公平正义。公正司法是法律公平正义的重要体现，只有保证司法的公平公正，才能在村民心中树立法律权威加强村民的法治信仰。一是完善司法人员的任免制度，促进司法独立。加快推进乡村人事财务管理制度以及司法组织经费保障制度的改革；防止司法受行政的过多干预，设立农村司法专项基金，加大法院对判决的执行力度。二是降低村民的诉讼成本，排除村民的诉讼障碍。加大对乡村案件费用的减免力度，打击司法腐败，提高农民的诉讼信心。三是建立多渠道的纠纷解决方式。加强人民法庭的建设，简化审理程序，公开审理和宣判，及时处理民事和轻微刑事案件；聘请德高望重的村民对其进行法治化教育，协助调解纠纷；推动行政调解，建设行政调解平台，综合运用法制、民间力量、行政手段解决纠纷。四是完善法律公共服务和法律援助体系。坚持把法律服务项目纳入政府公共服务目录，不仅要培育高素质人才的奉献精神，也要提高法律服务项目服务补贴标准，吸引更多法治型人才愿意前往基层进行法律服务，扩大法律援助范围，放宽贫困村民标准，坚持“应援尽援”理念；建立和完善法律服务质量评估标准和风险评估机制，保障法律服务的质量；通过政策调整，将建设较好的乡村法律服务所合并到律师事务所，其余过渡到公益性社区法律援助组织；建立二元制“普通律师”和“乡村律师”的分类制度，使“农村法律服务工作者”的工作身份合法化，以便进行严格管理。

（作者单位：云南大学马克思主义学院）

责任编辑：欣文