挪威的北极战略：实践路径、挑战与愿景

王浩宇

（北京第二外国语学院 国际问题研究中心,北京100024）

作为北极国家，挪威拥有丰富的北极治理经验和先进的研究团队，在环境治理、科研和教育等方面走在世界前列。挪威将北极地区视为其最重要的战略责任区，并在2021 年发布了最新的北极政策——《挪威政府的北极政策》(The Norwegian Government's Arctic Policy)白皮书，[1]其中补充并定义了北极（Arctic）、高北地区（High North）和挪威北部（North Norway）三个地域术语,强调了北极地区对挪威的特殊意义，同时指出挪威的北极政策建立在存在、警惕和知识的基础上，这体现了挪威以维护自身主权和安全为目的，通过科学和可持续的方式参与北极事务。

新时期，挪威在北极地区的主要任务由经济开发战略向安全防务战略倾斜，通过加大军务投入，加强与北约和北欧国家在军事领域的合作，增强自身防御能力的同时提升其在北约以及北冰洋地区的地位，保障地区稳定和国内安全与发展。在治理路径方面，挪威在遵循国际法和区域规定的基础上，完善国内外合作框架，对外强调与美国为首的北约成员国之间的合作，对内加强与萨米议会的交流，保障挪威北部人民的传统和安全。除此之外，挪威在北极地区人才培养和环境保护等方面的目标也更加明确，投入力度明显增大。

一、挪威北极战略的背景

其次，挪威参与北极事务是其维护国内经济发展，满足自身利益诉求的需要。众所周知，北极地区拥有丰富的自然资源，包括油气和矿产等非生物资源、渔业等生物资源以及日益盛行的旅游资源。其中，油气开采和渔业是挪威的支柱性产业，且欧盟为挪威出口油气和海产品提供了广阔的市场，使其从中获取丰厚的利润。近年来，国际市场的能源需求量不断扩大，挪威的经济发展也越来越依赖于北极地区丰富的资源。因此，挪威积极参与北极事务并鼓励加大北极地区开发力度是满足其经济发展的需要。

再次，北极地区是挪威国内政策和外交政策的交汇处，是挪威最重要的战略责任区。[1]随着北极安全和防御重要性的日益增加，北极国家间的激烈竞争以及北极地区呈现出“门罗主义”态势等诸多不稳定因素使北极形势日渐复杂，挪威北极政策的制定越来越受制于不稳定的国际形势。作为北约成员国，挪威积极推动北约参与北极事务，以确保在危急时刻得到盟友的援助。同时，随着俄罗斯与北约成员国的关系日益恶化，挪威不得不暂停与俄罗斯在军事等方面的合作。[1]但两国在维护海域和空域安全、参与区域环境治理以及挪俄海岸警卫队和边防警卫队等方面仍保持合作关系。这种复杂的安全局势要求挪威在北约和俄罗斯的合作间维持平衡，以确保其北部地区的稳定发展。

最后，挪威参与北极事务是保护其民族文化的重要一环。挪威以日耳曼人和萨米人为主，尽管萨米人仅占挪威总人口数的不足5%，但却掌握丰富的北极生存知识和技能，是其参与北极事务的重要主体。萨米人生活在北极圈附近的拉普兰德地区（Lapland），现存萨米人约8—9.5 万，其中挪威公民约5—6.5 万人。[2]由此可知，挪威在发展萨米文化和加强与萨米议会沟通合作中占主导地位。同时萨米人理事会是六个被授予北极理事会永久参与者地位的原住民组织之一，在北极理事会、巴伦支欧洲—北极理事会和巴伦支地区理事会中发挥着重要的建设性作用。因此，挪威政府重视与萨米议会对话与合作，加大对萨米文化和萨米人权益的保护，从而提升其在北极地区的合法地位。

二、挪威北极战略的实施路径

作为北冰洋沿岸国家，挪威在参与北极事务方面拥有悠久的历史和丰富的治理经验。挪威通过遵守国际法和区域规定、完善国内外合作框架、参与北极地区生态环境治理以及加强北极科研与人才培养等路径维护其在北极地区的主权和利益。

（一）遵守国际法和区域规定

挪威拥有相对稳定的国内外发展形势，原因之一在于其遵循国际法和区域规定的约束。

第一，挪威遵守《斯匹次卑尔根群岛条约》（以下简称《斯约》）的相关规定以维护其在北极地区的合法地位。该条约于1925 年正式生效，其中包括缔约国承认挪威对斯瓦尔巴群岛拥有主权等内容。[3]斯瓦尔巴群岛地处北极圈以北，拥有独特的地理位置、法律地位以及丰富的资源,是挪威北极战略的重要组成部分。同时，《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）为北极地区海上活动提供了基本法律框架。挪威遵守《公约》的规定以确保实现北极可持续发展的共同目标。据此《公约》，挪威拥有其基线延伸至200 海里区域的勘探、开发、保护和管理生物和非生物自然资源的主权权利。同时，联合国正在谈判此《公约》下关于国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的保护和可持续利用的文书。

第二，挪威遵守渔业、航运和海洋环境等全球协议规定的其在北极海域的权利和义务。1995 年挪威签订了《联合国鱼类种群协定》，该协定明确了鱼类种群保护和管理的原则，也规定了200 英里区域以外渔业管理的规则。2008 年北冰洋沿岸五国通过了《伊卢利萨特宣言》，此部长级宣言强调了国际法的约束与管辖对北极地区环境保护、大陆架外部界限划定和航运等方面的重要性。2018 年10 月，挪威在内的北冰洋沿岸五国与欧盟、中国、冰岛等五个远洋渔业国家和实体签署了《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》，该协定允许协议方在北冰洋公海地区捕鱼，但不得在国际保护和管理措施制定前开展捕鱼活动。

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第三，近年来，萨米议会维护自身权益和保护其文化遗产的呼声日益高涨，为满足萨米人诉求，挪威政府加强与北部原住民对话，并颁布了多项相关政策。2007年挪威地方政府和区域发展部颁布了《萨米法案》[4]，其目的是保护和发展萨米人的语言、文化和生活方式，为规范对萨米人的管理和保护萨米文化提供了法律框架。此外，挪威政府分别于2018 年和2021 年颁布《文化的力量》[5]和《萨米文化政策》[6]，强调语言是文化、历史和身份最重要的承载者和传播者，挪威对萨米语的保护和发展负有特殊责任。

（二）完善双边和多边合作框架

挪威的北极战略是通过全方位的合作实现的。一方面，挪威注重维护与美国、俄罗斯以及中国等国家的双边合作关系。作为挪威最亲密的盟友，美国增加在挪威附近海域的军事演习活动。2021 年11 月，挪美国防部长就加强在高北地区的合作问题进行讨论并签署了深化特种作战部队的合作计划书。[7]同时，随着俄乌冲突对欧洲安全局势的影响日益加剧，2022 年4 月挪威政府发布了关于挪威与美国防务合作重要性的声明。[8]提交的防务合作协议（SDCA）将进一步完善挪威与美国的合作框架；同时，挪威与俄罗斯的关系虽受制于变动的国际环境，但由于两国邻近的地理位置和相似的利益诉求以及俄罗斯强大的军事实力，挪威没有放弃与俄罗斯在经贸、原住民、环保、鱼类资源管理、海上和空域安全等方面的合作。其中，环境保护和渔业可持续管理方面的合作是挪俄两国务实合作的典范；此外，中国积极参与北极事务，相继提出“近北极机制”和“冰上丝绸之路”等倡议。挪威肯定中国在气候治理和环境保护等方面的表现，支持中国参与北极理事会工作组。[9]2020 年挪威发布了中挪两国在研究领域的双边合作协议。[10]2021 年，挪威政府发布了2021—2027 全景战略[11]，中国也因此成为挪威双边研究和高等教育合作的关键伙伴国家。

另一方面，挪威不断加强与北极理事会、巴伦支欧洲—北极理事会、欧盟以及北欧国家的多边合作。作为北极理事会成员国，挪威与丹麦、加拿大、冰岛等七个成员国以及六个原住民组织保持密切的联系与合作，为共同处理北极事务、改善北极气候、环境和生态、促进北极经济可持续发展等问题贡献了挪威方案[12]；同时，作为巴伦支欧洲—北极理事会的成员国，挪威促进理事会工作的有序开展并维护了成员国间的友好关系。在2019—2021 年担任理事会主席期间，挪威将健康、人与人之间的接触和知识确定为其担任主席期间的优先领域，并为巴伦支地区存在的问题制定相关议程；此外，挪威与欧盟在北极渔业、科研和环境保护等领域联系密切，欧盟为挪威海产品和制造业的出口以及劳动力提供了广阔的市场，也为改善挪威北部就业环境提供了机会。[13]挪威计划于2021—2027 年参与欧盟开展的北方外围和北极计划，此计划是欧盟实施北极政策的重要工具；最后，挪威与北欧国家保持密切的合作，越来越多的跨境服务涉及到北欧三国。2018 年挪威担任北欧防务合作组织（NORDEFCO）主席期间通过了2025 年愿景，该愿景阐明了北欧国家在和平、危机和竞争中加强防御合作的意图。

（三）致力于改善北极地区生态环境

挪威注重保护北冰洋海域的生态环境，相继提出了其北部自然环境管理的综合方法、挪威水域的综合海洋管理方法以及控制海洋垃圾和微塑料的传播计划等方案。挪威致力于制定一个合理的环境管理框架。保护最有价值的栖息地和生态系统是挪威环境治理的重要途径。目前，挪威北部的国家公园有18 个，国家公园和大规模的自然保护区占据了斯瓦尔巴群岛约65%的土地。2017 年挪威颁布了《海洋在挪威外交和发展政策中的地位》白皮书[14]，这是挪威政府首次就海洋在该国外交和发展政策中的地位提出的白皮书。

此外，2017 年第三届联合国环境大会上，世界各国环境部长们就逐步解决海洋排放垃圾和微塑料问题达成共识。2018 年挪威政府出台了一项关于治理海洋垃圾和微塑料的发展计划，[15]该计划旨在为全球可持续发展目标贡献力量，到2025 年，世界范围内海洋污染状况应得到明显改善。此外，挪威政府计划在2019 年至2024 年期间花费16 亿挪威克朗用于改善伙伴国家的塑料废物管理、清除特定沿海地区和河流的废物，并对废物进行合理化管理，提高相关私营部门在可持续生产和使用等方面的绩效。2019 年，挪威已支付了34 个项目用于治理海洋垃圾和微塑料，其接受者包括联合国和世界银行等政府间组织、非政府组织和研究机构。

（四）注重人才培养，鼓励科技创新

挪威非常注重人才培养和科技创新，因为这对于挪威未来的走向、解决国内就业问题以及应对全球挑战至关重要。一方面，挪威注重人才培养，为青年人提供良好的教育和就业环境，提高他们的建设能力。挪威与欧盟在教育领域的目标、优先事项和挑战有很多重叠，因此挪威重视与欧盟在该领域的交流与合作，并于2021 年颁布了Erasmus+合作战略。[16]2021 至2027 年期间，挪威将充分利用国际合作的机会，提升其在青年教育、培训、研究和体育等方面的质量和相关性的目标，为挪威青少年提供更好的国际学习机会，从而促进挪威相关领域政策的制定和教育框架的形成；除此之外，挪威积极参与北极大学的建设，共有11 所院校和6 所科研机构加入了北极大学联盟。挪威教育和研究部还为其学生和工作人员提供north2north 奖学金，并为挪威研究机构开展的项目提供资金支持。[17]挪威通过参与建设北极大学，实现高校间联合培养人才的深层次合作，为国内学生搭建高水平的科研平台，从而推动挪威教育和科研的国际化。

另一方面，挪威通过提升科研水平抢占北极研究的先机，在北极事务中拥有不可替代的地位。挪威研究理事会（The Research Council of Norway）和挪威创新署（Innovation Norway）是挪威主要的科学资助机构。[18]2020年挪威科研理事会颁布了《加强国际北极科学合作协定》，[19]其目的是加强北极八国在北极科学活动方面的合作，从而提高北极科学知识开发和利用的效率。此外，挪威还积极参与欧盟研究和创新框架下的“欧洲地平线（2021—2027）”计划。[20]该计划建立在“地平线2020”研究和创新计划的成就基础之上，是世界上最大的开放式研究和创新项目，同时也是北极研究重要的自主机制。挪威参与欧洲地平线项目旨在通过跨国界、跨部门和跨领域合作的新模式为国内创造高质量的研究环境，制定合理的研究和创新目标，从而加强挪威的竞争力和创新能力，实现挪威可持续发展目标。

三、挪威北极战略的风险与挑战

尽管挪威在遵守国际法和制定区域规章制度、完善国内外合作框架、保护北极生态环境和原住民文化遗产等方面已达到较为先进的水平，但其参与北极事务过程中仍存在条约碎片化、务实性差、责任意识欠缺、过分依赖外部环境、生态环境恶化等众多治理短板，因此应理性地分析挪威的北极战略。

（一）参与北极事务的条约碎片化

挪威在遵守国际法和区域规定方面存在明显不足。自《斯约》生效以来，挪威颁布众多有关斯岛采矿、船只管理、税法、环境保护的国内法规，试图通过国内法加强对斯岛的管辖，同时以养护和管理生物资源为由建立渔业保护区以维护其对群岛的主权。[3]目前，斯瓦尔巴群岛渔业保护区仍存在制度缺失和争议，这源于《公约》与《斯约》在适用问题上的矛盾冲突。有关渔业保护区的争议包括：挪威依据《公约》建立渔业保护区是否合法；渔业保护区的各项权利是挪威专有还是各缔约国平等适用。自1925 年生效以来，《斯约》以“主权确定，共同利用”的法律框架改变了斯岛“无主地”状态，同时维护了缔约国在斯岛的利益。但随着国际海洋法的发展和北极地区的战略重要性提升，《公约》与《斯约》在适用范围上的分歧日益凸显，挪威转而寻求在斯岛渔业保护区和大陆架的主权权利，围绕该群岛的众多争议逐渐产生。[21]1977 年挪威颁布《斯瓦尔巴渔业保护区条例》，宣布在斯瓦尔巴群岛周围建立200 海里渔业保护区，单方面宣布挪威拥有该海洋区域的专属管辖权，这引起《斯约》缔约国的极度不满。同时，2001 年挪威颁布《斯瓦尔巴环境保护法案》，宣布自2007 年起斯岛及其周边海域的大部分保护区实施重油禁令。尽管该法案能有效保护斯瓦尔巴群岛免受重油污染，但在一定程度上限制了依靠重油作为主要动力燃料的船舶的自由航行，此举破坏了《斯约》规定的缔约国平等适用在该海域的自由进出的权利。除此之外，2017 年挪威将斯瓦尔巴机场由国际机场降级为国内机场，致使缔约国国民不能自由进入斯瓦尔巴群岛，而是须通过挪威本土辗转前往斯岛及其周边海域，此举损害了缔约国国民自由通行的权利。[22]综上所述，挪威在国际法和区域法规体系构建方面仍存在很大的漏洞，有关斯岛的争议加剧了北冰洋海域的不稳定性，不利于北极地区的开发与治理。

（二）欠缺北极资源可持续利用的责任意识

挪威在油气开采和鱼类捕捞方面受益颇丰，但其不可持续的开采方式和不负责任的态度，以及过度开发油田和打捞鱼类造成的极端天气增多、鱼类种族灭绝等不可逆转的后果，遭到国际社会的批判。2021 年挪威的油气开采无论是价格还是需求上，都表现出高水平增长的态势，[23]但其野心并不止于此。挪威目前已开采其大陆架50%的石油资源，2021 年挪威又发现了5.1 亿桶石油量，是近几年中最大的发现。除油气开采行业外，欧盟同样对挪威在斯瓦尔巴群岛附近不可持续的海产品捕捞表示不满。国际海洋考察理事会宣布北极鳕鱼的种群数量下降速度远比想象得快，科学家们建议到2022 年对北极鳕鱼的捕捞量应减少43%，然而挪威却只减少20%，背离了最大可持续产量原则，加剧了北极鱼类种群的灭绝。近年来，挪威不止一次陷入不可持续捕捞鱼类的困境，欧盟委员会称，2017—2020 年，挪威无视双边管制计划中的捕捞限额，持续为自己设定更高的捕捞配额，导致欧盟渔民对此感到不公。欧盟希望在北极鳕鱼管理方面进行非歧视性合作，从而实现北极鱼类的可持续和公平管理的目标。

（三）受制于日益复杂的国际形势

尽管挪威国内经济发展较为稳定且拥有全方位的合作框架，但不难发现，挪威越来越难以平衡其作为北约成员国和俄罗斯重要合作伙伴之间的关系，北冰洋地区的军事和地缘政治问题也将直接影响挪威的安全。[24]一方面，北约是挪威安全的基石，作为北约成员国，挪威支持北约成员国尤其是美国等大国在其北方海域进行军事训练和联合演习行动，其目的是在危机时刻寻求同盟国的支援，保证挪威良好的态势感知。以美国为主导的北约成员国也趁机增加在北极地区的军演活动以提升在北极事务中的参与度，同时美国的军事活动逐渐向北移动，越来越靠近科拉半岛，给俄罗斯造成军事威胁。[25]另一方面，俄乌冲突激化了俄罗斯与北约的矛盾，挪威作为北约成员国也不可避免受其影响，暂时中止了与俄罗斯多方面的合作。2022 年3 月，挪威政府发布关于巴伦支欧洲—北极合作的声明，[26]鉴于俄罗斯公然违反巴伦支欧洲—北极理事会的原则和目标，芬兰、丹麦、冰岛、挪威、瑞典和欧盟只能暂停俄罗斯参与巴伦支欧洲北极合作的活动。事实上，挪威对北约的依赖让自身变得更加脆弱，其站边北约的行为只会助长北极地区的混乱，从而影响挪威自身的安全与稳定。

（四）受北极气候变化和环境污染威胁

全球气候变暖以及人类不合理开发自然资源等因素导致的海平面上升、生态破坏、环境污染等问题将直接威胁挪威北部人民的生存与发展。2021 年挪威石油行业排放了超过1 200 万吨的二氧化碳，且2022 年的排放量还会增加。因此，到2030 年，挪威石油行业产生的二氧化碳排放量与1990 年相比减少50%的目标是极具挑战性的[27],同时，北极航道的开通成为各利益攸关方关注的焦点，船只燃烧的重油导致黑碳大量排放的问题也逐渐被重视。北极国家占全球黑碳排放量的10%，但这些排放造成了30%的北极黑碳变暖效应，黑碳加速了温度的上升和海冰的融化；除此之外，北极地区还面临着海水酸化、生物多样性丧失以及海洋垃圾和微塑料等诸多问题。据联合国环境规划署数据显示，全球每年生产垃圾约2.8 亿吨，有800 万吨塑料流入海洋，海洋垃圾随着洋流飘散到全球各地，其中北冰洋就是垃圾聚集地之一。近年来，越来越多关于海洋垃圾导致稀有物种丧生的报道走进大众视野，挪威作为北冰洋沿岸国家，无疑受到海洋垃圾的影响，沿海水质的下降直接危害到挪威人民的生命健康。

四、挪威北极战略的愿景前瞻

由于北极地区地缘政治的敏感性，挪威将进一步调整其北极战略，充分发挥其作为北极国家、美国的盟友以及北约成员国的身份，积极参与北极地区建章立制工作并加强国内外合作。在文化教育和科技创新等低敏感领域，挪威将继续发挥人才培养的优势。此外，北极地区环境和气候治理具有紧迫性和挑战性，作为北冰洋沿岸国家，挪威需妥善平衡资源开发与环境保护的关系。

首先，在建章立制方面，挪威将继续参与北极地区环境保护、航道和资源开发以及渔业等领域规则的制定，彰显其在北极地区的重要地位。[28]欧盟多次谴责挪威不合理的油气开采和渔业捕捞行为，但由于油气行业和渔业是挪威的支柱产业，严格制定相关行业的规章制度并减少油气开采和鱼类捕捞势必会影响挪威经济的发展。因此短期内挪威并不会减少开采北极油气和捕捞鱼类。此外，由于北极地区缺乏完善的法律和制度框架，《斯约》与《公约》的矛盾会继续存在，挪威将凭借其对斯瓦尔巴群岛的主权权利，加大对群岛及其附近水域、空域的管控。

其次，在合作问题上，挪威注重双边和多边合作关系的构建，其最新的北极政策中突出强调北约是挪威安全的基石，并将美国视为其最亲密的盟友，因此在未来的一段之间内，挪威将保持与美国为首的北约成员国的密切合作，依靠军事互动提升其安全防御能力；同时，萨米人理事会是挪威参与北极事务的重要主体，且萨米人理事会是北极理事会永久参与者之一，拥有丰富的北极治理和可持续发展的经验，因此挪威将加大与萨米人的沟通与合作，借此提升其在北极地区的话语权；挪威也将继续保持与欧盟、巴伦支欧洲—北极理事会、北极理事会以及北欧国家等的多边合作，从而建立稳固的区域合作网。当然，挪威的北极战略也暴露出其“一边倒”的合作倾向，且合作范围局限于欧洲地区。尽管挪威与俄罗斯在环保、原住民、鱼类资源管理等领域仍保持合作，但随着俄罗斯与北约关系的逐步恶化，挪威站队北约的行为势必会影响与俄罗斯的合作关系。

再次，挪威将继续发挥其文化、教育与科技优势，加大人才培养力度，鼓励青年人参与到北极事务中，从而减少北方人才流失。挪威将继续参与欧盟开展的人才培养计划，加强在医疗健康、气候变化、海洋治理、智能城市以及食品安全等方面的合作与研究；萨米文化是挪威文化多样性的体现，挪威将加大与萨米议会的对话与合作，加强对萨米文化的保护；科研水平是利益攸关方北极地位的重要衡量标准，挪威将加大北极科研投入和科学合作，通过北极科考、科学实验以及北极科学部长级议会等方式了解北极现状，从而为北极治理提供更多有效的信息。

除此之外，在军事安全方面，对比挪威最新的两版北极战略可知，新时期挪威调整了其北极目标。2017年挪威《北极战略》的目标侧重北极经济开发与可持续发展，而2021 年北极政策的战略重心转变为提高挪威安全防御能力。挪威新时期的北极战略更具竞争性，在北极军演中表现得尤为积极，此举将加剧北极地区政治化倾向。[29]为提升在北极地区以及北约中的地位，挪威将联合北欧国家加大在北冰洋海域的军演力度，以此加强与北约成员国的友好关系并增强本国的军事实力。此外，积极参与北极军演有利于稳固挪威在北极地区的地位。然而，挪威及其盟友在增强北极地区威慑力的同时，势必导致北极局势更加紧张。长期的军事较量不仅阻碍北极地区的稳定与发展，也会将北极治理的目标抛之脑后。

最后，挪威北部深受气候变化和环境污染的影响，因此挪威将加大北极气候和环境治理力度。第一，挪威将加强与北部社区和原住民的对话，学习原住民的生存经验和技能，改善北极地区的生态环境，保证北部人民的生存与生计；第二，挪威将加强与北极域内外国家和组织机构合作，就北极气候环境等议题达成共识，联合制定更有效的规章制度并完善法律框架。通过加强与域外主体对话，挪威将加大对北极生态环境现状和全球化北极观念的宣传，呼吁域外主体参与北极治理；第三，挪威将继续实施控制海洋垃圾和微塑料的传播计划，既要参与北冰洋海域环境治理工作，还要从源头治理。考虑到国家间经济实力和治理能力方面的差距，挪威将加强与发展中国家的对话，让更多的环保项目照顾到发展中国家，给予污染物排放量大的国家资金和技术支持。

综上所述，挪威的北极战略凸显了合作的重要性。挪威遵守国际法和区域规定；加大对萨米文化的保护，重视萨米人理事会在北极地区的合法地位和治理经验；此外，挪威积极参与保护北极环境和生物多样性的建章立制，努力改善北极生态环境。但挪威参与北极事务过程中仍存在制度和法律框架不完善、欠缺北极资源可持续利用的责任意识的问题，且越来越受制于北极地缘政治、气候变化和环境污染的威胁。

新时期挪威的北极战略表现为进攻性态势，其北极参与的目标已不局限于谋求国内经济发展，而是在北极地区甚至北约中争取更高的话语权，努力提升国际地位。随着北极战略重要性的提升，北极地区的“政治化”倾向日益加剧。挪威在北极军演中表现尤为积极，支持北约参与北极事务以保证自身安全，视美国为最亲密的盟友，并加强与美国在军事安全方面的合作。北极议题也由气候和环境治理、资源和航道开发向地缘政治和安全防务倾斜，此举加剧了北极地区的不稳定性，甚至与北极地区可持续发展目标背道而驰。