少数民族地区村民自治的困境及对策研究

龙耀辉 周浩 李婉溶

基金项目：湖南省高校思想政治工作精品项目“乡村振兴战略下大学生‘三下乡‘12345实践育人模式探究”（23JP032）；湖南省哲学社会科学基金青年项目“新发展阶段、新发展理念、新发展格局的内在逻辑研究”（21YBQ090）；湖南省社会学科学成果评审委员会项目“乡村振兴战略下示范村农民主体作用发挥的经验与启示”（XSP2023ZXC019）。

作者简介：龙耀辉（2004-），男，汉族，湖南湘潭人，在读本科，研究方向为乡村治理。

周浩（1988-），男，汉族，湖南长沙人，博士，讲师，研究方向为农业农村现代化。

李婉溶（1997-），女，汉族，湖南长沙人，硕士，助教，研究方向为乡村治理现代化。

摘要：村民自治是中国农村基层民主的重要抓手，是推动农村基层民主政治建设的重要载体。大团侗寨作为中国少数民族特色村寨，具有悠久的历史沉淀和民族特色。本研究采用观察法、访谈法和问卷调查法等研究方法，聚焦大团侗寨村民自治现状。调研发现，大团侗寨存在村民自治经济基础落后、自治制度不完善、自治主体意识不强等问题。在乡村振兴背景下要通过夯实村庄经济基础、完善村民自治模式、提升基层群众自治能力等举措提高村民自治水平。

关键词：民族地区；村民自治；乡村振兴；大团侗寨

文章编号：1674-7437（2023）12-0001-05      中国图书分类号：D422.6；D633       文章标识码：A

乡村治理体系和治理能力现代化是实现乡村振兴的重要保证。党的二十大报告指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村[1]。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《乡村建设行动实施方案》中进一步强调，推进乡村建设，要“引導农民全过程参与乡村建设”“激发农民主动参与意愿”“完善农民参与乡村建设程序和方法”等[2]。可见，农民作为乡村发展的参与者、见证者和实施者，在通过村民自治助推乡村治理进而实现乡村振兴的过程中发挥着重要作用。村民自治是我国乡村治理体系的重要组成部分，是推动农村基层民主政治建设的重要载体。笔者所在的调研团基于乡村治理的大背景，实地驻村调研湖南省绥宁县大团侗寨，通过入户调查的方式，共发放问卷201份，回收有效率为100%。同时，对返乡创业青年、老党员、农场主、村干部等12位典型村民代表进行了深度访谈。试图深度剖析民族地区村民自治的现实问题及成因，进而提出具有针对性的对策建议，为解决当地村民自治问题和实现乡村全面振兴提供适用性路径和可靠方案。

1   大团侗寨概况

大团侗寨隶属湖南省邵阳市绥宁县乐安铺苗族侗族乡，全村面积8.2km2，由上团寨、中团寨和下团寨组成，村中共有283户1 036人。其中，侗族人口约占95％。全村分为六个小组，上团寨一个，中团寨两个，下团寨三个。全村共有党员42名，其中有12名党员在外务工。大团侗寨是一个侗族文化十分浓厚的少数民族特色村寨，村中拥有侗寨寨门、风雨桥、鼓楼等多种传统文物建筑，至今保存完好。村庄集体经济产业主要包括林木、油菜、中药材茯苓加工，以地域特色大力发展村寨旅游，以传统民族特色吸引旅客旅游观光，寨内特色民居、自然风光、风雨桥、古楼、门楼、寺庙、款坪、古树、古井、青石板路构成了一道美丽的风景。村庄域内设有包茂高速、武靖高速大团互通出口，包茂高速与省道S221穿域而过，距离县城大约十公里。大团侗寨通过建立多样化村民自治组织、创新实施村民自治举措，不仅推动了民主建设的持续深化，也逐步提升了村民的自治能力。

1.1   大团侗寨村民自治组织机构及职能

大团侗寨作为一个古老的少数民族村落，为了有效治理及维护民族团结，设立并优化了多种村民自治组织。一是进一步优化了村民委员会干部队伍，在年龄结构上，确保配备1名30岁左右的年轻干部；在学历方面，村民委员会成员的任用需要大专以上学历；在人员构成上，村干部成员中至少有1名女性成员，大团侗寨的村民委员会干部队伍从领导结构层面提升了基层治理能力。除此之外，大团侗寨还设立了由村民组成的自治组织（见表1），进一步提高了村民自治效能。

当涉及全村重大发展及重点事项时，村党组织除组织召开村民代表大会外，还会通过村里红白理事会、村民议事会、道德评议会、禁毒禁赌会以及结合村规民约进行民主决策。大团侗寨凭借着这些村民自治组织充分发挥村民的主体作用，使其能够参与决策、管理和监督村务，基本实现自我管理和自治。

1.2   大团侗寨村民自治具体举措及成效

由治理问题驱动民主制度的设计与创新，是我国民主实践发展的一大特点[3]。大团侗寨因地制宜，积极探索具有侗族特色的“五治融合”基层治理模式。一是政治引领，大团侗寨党支部将政治建设摆在首位，借助党的建设为引领，突出围绕组织建设、基层治理、服务群众等方面提升基层治理体系和治理效能，通过党员带头示范，带动群众积极参与政治生活。二是法治保障，大团侗寨坚持以法治思维和法治方式推动基层治理，通过“送法上门”“法律宣传进院落”“普法背包客”等一系列举措提高村民法治素养，形成崇法尚法的良好村庄法治氛围。三是自治强基，大团侗寨充分发挥群众自治作用，不断提升村民公共事务管理能力，通过设立“五老”协会、孝善理事会、义务消防巡逻队、村务监督委员会等村民自治机构，为村民提供了更广泛的治理参与机会，使村民真正参与到村务决策、管理和监督的全过程。通过共同讨论和决策，协调各方利益，激发民主主体的积极性和创造力，使村民之间的联系和凝聚力得到增强。四是德治教化，大团侗寨坚持把社会主义核心价值观融入乡村法治建设和社会治理中，大力探索崇德、养德、扬德的“三德”建设，并定期评选“好儿媳”“好婆婆”“最美家庭”等典型模范，起到了以点带面的作用。五是智治支撑，大团侗寨努力推进基层社会治理“智能化”建设，搭建村级网络智慧化管理平台，提升治理效能。此外，大团侗寨传承古老的《大团侗寨款约》，将“广泛践行社会主义核心价值观”与侗寨优秀传统文化相结合，在《大团侗寨款约》的基础上制订了《大团侗寨乡风文明公约》《大团侗寨村规民约》。

民族地区乡村治理兼具乡村治理和民族事务治理的双重属性[4]。大团侗寨在人居环境、民俗文化传承和产业发展等方面也取得了显著成果。其以独特的民族特色和传统文化为基础，成功打造了一个具有吸引力的风景旅游目的地，并通过努力得到了大家的认可和赞赏，荣获了中国少数民族特色村寨等荣誉称号。可以说，大团侗寨的成功经验为其它地方提供了有益的借鉴。其自治措施和民主治理模式展示了一种可行的乡村治理路径，为实现乡村振兴提供了有力的参考。

2   大团侗寨村民自治现实困境

村民自治作为实现人民当家作主的重要途径，是基层治理体系的重要组成部分。提高村民自治的實效是实现基层治理体系现代化的关键。调研结果显示，在大团侗寨村民自治的现实境遇中，却存在村民自治经济基础有待夯实、 村民自治制度有待完善、 村民自治主体意识有待加强等三方面挑战。

2.1   村民自治经济基础有待夯实

农村经济的发展对于基层民主制度的推进具有至关重要的作用。若缺乏相应的经济基础，村民自治将难以为继，面临诸多挑战。由于历史和地理等原因，大团侗寨的经济发展相对滞后，这也导致乡村治理缺乏足够的物质保障。调研发现，大团侗寨主要经济形式为农产品种植以及民族特色旅游开发，受季节限定性影响较大。除此之外，大团侗寨的财政收入主要依赖上级财政拨款，而其所属的乐安铺苗族侗族乡在拨付项目建设资金和发放干部工资后，分配给各村的乡村治理经费极为有限。加之，其村集体经济收入，除去固定分红外，也几乎没有额外资金补充村财政。此外，大团侗寨村经济结构单一，多元化程度不高，各产业仍是以农耕为主要收入来源，这也使得其村集体经济实力不强。而集体经济与村民自治的运作有密切的相关性，集体经济力量可以为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑，大团侗寨村集体经济的薄弱，使得村“两委”缺乏资金，无钱无物为村民做好各项服务工作，村民参与自治的积极性减弱。由于大团侗寨经济发展滞后，村干部待遇普遍偏低，一定程度上降低了村干部为村民服务的热情。

2.2   村民自治制度有待完善

实现乡村善治，民主自治制度是必不可少的。大团侗寨在落实村民自治制度的实践过程中，尚存不足之处。一是自治制度机制不健全，村内组织参与度不够。比如，村民认为本村的村规民约主要是由当地政府和村党组织所推行的，并非由村民自身积极参与的。村内各项条例虽有明文规定却缺少专人负责监督落实，主要依赖村民自觉遵守，导致自治效果不佳。二是村民自治组织落实不力。依据村规民约所产生的村民自治机构职责不明、分工不清。比如，在五老协会、孝善理事会、志愿者服务协会、义务消防巡逻队四个大团侗寨基层自治机构中，村民认为孝善理事会的作用最显著，但他们对孝善理事会的组织结构和运行原则却并不清楚。其余三个自治机构作用有限，存在“空壳化”现象。究其原因，一方面是村党组织引领力不够。调研数据显示，大团侗寨党员队伍年龄结构老化、文化水平较低、且由于劳动力外流导致青年党员发展受限，使得大团侗寨党支部呈现“空心化”、人口老龄化等问题，导致党组织缺少凝聚力、战斗力，在开展基层治理工作时缺少动能，很难带动广大群众参与其中。另一方面是民主监督欠缺。大团侗寨设有村务监督委员会，但其成员平时大部分时间忙于农务，并不能及时参与到村内事务监督管理工作中，这也使其在村民民主监督工作落实上并不到位，导致村庄事务决策有时缺少透明度和公正性，村民获取真实、全面的信息变得困难，进一步削弱了村民的参与意愿。

2.3   村民自治主体意识有待加强

党的二十大报告指出，要坚持人民主体地位，充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力[1]。在基层治理工作中，人是最重要的基础。针对大团侗寨的情况，以下几个问题值得关注和深入研究。一是村民自治主体流失。大团侗寨产业发展薄弱且周边劳动就业岗位稀少，大量年轻人外出务工。根据调查数据显示，自2008年以来，大团侗寨劳动力持续外流，现有500余人在外长期务工，村中常驻人口仅有200余人，其中46岁及以上村民占比约66%，留守的村民对于参与村庄事务决策和管理的积极性和能动性不足，而外出的村民也不能及时回村参与民主管理。二是自治主体意识不强，农村地区群众大多知识水平较低，他们对于自治政策和原则的宣传教育不够，这使得村民对自治的重要性和价值缺乏认知。加之村庄经济落后、基础设施不完善，村民生活困难，他们更关注自身生计，只能被动地参与基层民主自治，无法积极主动地了解并参与到村中各项事务的处理中。

3   提升大团侗寨村民自治水平的对策

村民自治作为基层治理的重要组成部分，是乡村振兴战略的重要支撑，同时也是推动基层治理体系现代化的关键环节。为适应时代发展和满足现实需求，应不断提升村民自治水平。

3.1   夯实村民经济基础

农村集体经济承担着提供社会公共服务的重要使命，农村集体经济组织治理结构的完善也是推进乡村有效治理的重要方面[5]。经济利益是多元化主体参与到乡村治理的关键[6]，促进大团侗寨经济发展主要可以从以下几个方面入手。

3.1.1   大力推动当地文旅结合

大团侗寨产业基础较为薄弱，但基于党中央提出的“耕地红线”“生态红线”等要求，并不能对该地基本农田进行开发，因此，大团侗寨缺少产业用地来进行投资办厂。而大团侗寨被列入第五批中国传统村落名录，自身拥有深厚的历史文化底蕴。为此，该村可以通过整合农村地区丰富的农业资源和独特的乡土文化，大力发展生态旅游业。比如，大团侗寨拥有五百多亩油菜花田，其既是集体产业又是旅游资源。由村集体对外承包，以当地特色的“油菜花节”“四八姑娘节”为契机吸引游客前来观光，可以在壮大村集体经济的同时提高大团侗寨在外界的影响力。此外，大团侗寨也承载着丰富的革命历史资源，如英雄窖、魏连长等可歌可泣的红色故事。通过挖掘这些资源来开发红色旅游，打造一条具有当地特色的红色旅游线路，例如，建立红色革命纪念馆、烈士陵园等，可以展示革命历史文物和场景，吸引游客了解和体验革命先辈的奋斗故事。同时，也需要加强对村民的宣传和教育，提高其文化自信心和服务意识，使其成为文旅融合的积极参与者和推动者。

3.1.2   培养本土优秀人才

乡村地区的人才培养和引进是促进乡村振兴和实现可持续发展的关键。大团侗寨青年人才少，干部队伍老龄化，村集体经济产业基础薄弱，急需优秀的管理人才和服务人才。针对大团侗寨的实际情况，一是大力开展宣传工作，鼓励年轻人留在农村，服务家乡，同时，向其提供专业技能教育和培训，培养其创新精神和实践能力，以适应乡村发展需求。二是要根据乡村实际需求情况，有目的性、针对性地引进外来人才。依托国家政策和互联网平台，宣传人才需求。三是通过政策扶持、项目补助等手段，为外来人才提供广阔的发展空间和创新机会，鼓励其参与乡村振兴产业项目和创新创业实践，为乡村产业振兴注入活力。

3.1.3   推进数字乡村建设

數字乡村建设的关键在于优化网络基础设施，强化村内宽带网络，提供高速稳定的网络连接，以解决信息传输瓶颈问题。大团侗寨青年劳动力少，村内大量农田无人种植，产生了撂荒现象。通过建立农业数据平台，统计和管理村内闲置农田，统一承包给种植大户，在产生经济收入的同时，也起到了防止“有田无人种”的作用。同时，引进电商直播平台，打造侗寨特色品牌，对村民进行数字化教育，为优质农产品提供在线销售渠道。此外，可以利用大数据分析技术，推动产业融合发展，构建多元发展格局，兼顾农业生产的同时壮大村集体经济。

3.2   完善村民自治模式

3.2.1   打造“党建+”治理格局

农村基层党组织作为领导村民自治的核心力量，能够为村民自治提供组织保障和政策指导，推动村庄事务的决策和管理。通过“党建+”模式，可以充分发挥党组织的优势，依靠“党建+经济”“党建+民生”“党建+生态”“党建+治理”“党建+民族团结”等实践模式，做到党建工作与乡村治理同谋划、同部署，确保自治活动符合党的路线、方针和政策，有助于构建富有活力、民主、法治和文明的乡村社会。在打造“党建+”模式时，同步加强党的宣传教育工作，起到引导和激发村民的自治意识的作用，增强他们对自身权利和义务的认同感，推动村民自治的深入发展。

3.2.2   创新自治参与机制

大团侗寨由于人口大量外流，致使当地人口老龄化、“空壳化”现象严重，村民不能及时地参与到民主自治当中，基层治理产生了“空间差”。数字空间所形成的虚拟公共空间突破了现实空间的阻隔，为村民参与村庄公共事务的议事协商提供平台[7]。通过搭建乡村广播站，创建村民微信群、QQ群等，构建村务沟通微平台，方便了在外村民参与民主管理的同时，也能及时地将村务信息和方针政策通知到每家每户。网络平台推动乡村管理精细化、决策透明化，便于村民监督村内事务，避免政策执行变形走样，提高村民委员会的回应、决策和执行能力。

3.2.3   村规民约与时俱进

大团侗寨作为一个少数民族村落，拥有独特的侗民族原始民约——“款约”，距今已有上百年历史。只有在继承村规民约原有优良传统的同时，注重创新村规民约的内容体系，与乡村社会物质文明相适应，才能推动乡村精神文明的建设。为此，大团侗寨在《大团侗寨款约》的基础上制订了《大团侗寨乡风文明公约》《大团侗寨村规民约》，但新时期的村规民约应具备时效性、创新性，需不断丰富和发展。因此，大团侗寨的村规民约在制定过程中，应将党的领导和乡村振兴战略纳入其中，使其具有制度层面的规范性和约束性。同时，评选遵规守法的榜样，以点带面，促进全村遵守村规民约，营造新时期文明乡风。

3.3   提升基层群众村民的自治能力

3.3.1   提高村民民主意识

村民作为农村基层民主自治的主体，其民主素养的高低直接影响到农村基层民主自治的水平和效果。因此，提高村民的民主素养是推进农村基层民主自治的重要任务之一。对此，要提高村民的主人翁意识，通过政策宣传、“民主夜校”等方式对村民进行教育，使村民明确自身的权利与义务，增强其对于民主自治的自信心。同时，提高村内已有自治机构的参与度。例如，拓宽“五老”协会的职能范围，由其成员召开议事会和座谈会，创新民主互动方式，确保村民在民主治理中的参与度；创新村务监督会的参与方式，定期举行村务公开座谈会，吸取村民的意见等。与此同时，通过集中培训村民，包括推广社会主义先进文化、民主制度解读等，提高村民参与村内治理事务的积极性和能力。

3.3.2   强化村民监督能力

强化村民监督是推进村民自治和乡村治理的关键。要发挥好村民监督管理会的作用，积极监管村内事务，保障群众的监督权和知情权。同时，畅通群众沟通渠道，鼓励群众参与村庄事务。定期召开群众座谈会，及时公开村务，设立群众信箱或留言板，汲取村民智慧，接受监督，达到提高乡村治理效能、实现乡村振兴的目的。

3.3.3   推动村民协商共治

培育参与型协商村民，一方面，注重培育普通村民的“公共理性”，另一方面，提升村民的协商能力。在培养“公共理性”方面，鼓励村民相互协助、共享资源，建立乡村协商共享共治机制，例如，在举行侗族“四姑娘节”“油菜花节”时组织村民共同谋划、共同参与，以增强村民的团结合作意识，提高乡村凝聚力。在提升村民的协商能力方面，提供相关培训和技巧，提高村民沟通和协商的能力，以更好地解决公共问题。此外，也可以采用创新方法，如开展角色扮演活动、设立冲突解决调解室等，促进村民间的理性对话与合作，从而提高公共决策的质量和效果。

4   结束语

文章从乡村治理视角，以特色鲜明的大团侗寨为例，深入调研了民族地区村民自治问题，调查发现，当地村民自治存在经济基础落后、制度不完善、主体意识不强等问题。这些问题既源于外部政策、经济环境等因素，也与内部村民观念、村庄历史等因素相关。对此，提出了发展村民经济、完善自治模式、提升主体素质等对策，为实现乡村振兴和可持续发展做出更大的贡献。只有通过不断探索和实践，才能让乡村治理更加科学、民主、有效，为民族地区的发展和进步提供坚实的保障。

参考文献：

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022.

[2]央广网.中共中央办公厅 国务院办公厅印发《乡村建设行动实施方案》[EB/OL]. （2022-05-24）[2022-05-24].https：//travel.cnr.cn/

jjpd/gdxw/20220524/t20220524_525836299.shtml.

[3]王江伟.“全过程人民民主”的实践形态：结构要素与生成机制[J].求实，2021（05）：17-30+109-110.

[4]陈蒙.新时代民族地区乡村治理现代化瓶颈及对策[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2020，40（05）：58-63.

[5]唐海龙.关于发展新型农村集体经济的思考[J].农业经济问题，2022（11）：70-74.

[6]王燕.乡村振兴背景下强化农村集体经济的路径研究[J].农业经济与科技，2023，34（06）：119-122.

[7]丁波.数字治理：数字乡村下村庄治理新模式[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2022，22（02）：9-15.