黄河重大国家战略背景下济南市行政体制创新的着力点

昌业云

大力推动行政管理体制改革，是系统性、整体性和协同性推进黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的本质要求。里格斯行政生态理论表明，行政体制受行政生态环境的影响。[1]推动实施黄河流域生态保护和高质量发展战略，改变了黄河流域各地市行政生态环境，是推动黄河流域各地市行政体制改革创新强有力的动因。济南市充分发挥黄河流域生态保护和高质量发展中心城市的辐射带动作用，必须深化行政体制改革，创新体制机制，由经济和社会发展“单兵作战”转向跨区域、跨层级、跨部门、跨边界协同，“着力改善黄河流域生态环境，着力优化水资源配置，着力促进全流域高质量发展，着力改善人民群众生活，着力保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河。”[2]

一、黄河重大国家战略背景下济南市行政体制改革创新的实践价值

在“政府—市场—社会”关系中，政府居于培育市场和社会的主导地位，行政体制改革是协调政府、市场、社会三者关系的关键。改革创新，意在使行政体制与行政生态环境中的“经济要素、社会要素、政治架构、沟通网络和符号系统”[3]等要素相适应，进而达到相互促进的均衡状态。黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的实施，赋予“济南前所未有的战略牵引力、政策推动力和发展支撑力”。[4]行政体制改革创新，有利于促进济南市建设中心城市、推进治理体系和治理能力现代化、提高人民生活品质，在黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略中发挥重要支撑作用。

（一）有力推动黄河重大国家战略深化

国家实施黄河流域生态保护和高质量发展重大战略，是沿黄流域行政区划之间、国家职能部门与流域内地方政府之间、政府与社会之间实施协同治理的可持续发展战略。沿黄各地市要深化行政体制改革，打破行政区划边界和专业分工的边界，构建区域合作机构和区域一体化信息平台，建立区域间互动合作机制。通过深化“放管服”改革，营造良好的营商环境，更好发挥市场对要素优化配置的决定性作用；让更多的社会组织参与进来，“激发全社会创造力和发展活力，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展”。[5]充分发挥政府间的协同作用，让黄河上下游基础设施和产业连接起来、要素流动起来、市场统一起来，让市场监管和生态保护监督联动起来，尤其是通过中心城市的辐射和带动作用，增强上中下游经济、社会、生态的联动共治，促进产业有序转移衔接、优化升级，增强区域发展韧性和抗风险能力，为黄河流域经济社会可持续发展增添新动力。

（二）有力推动济南成为黄河流域生态保护示范标杆和高质量发展核心增长极

中共中央国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，明确了构建黄河流域“一轴两区五极”的发展动力格局的战略部署；[6]《济南市黄河流域生态保护和高质量发展规划》确立了济南市要成为黄河流域生态保护示范标杆和高质量发展核心增长极的战略目标。示范标杆和核心增长极的独特使命就是要成为行政体制改革的“试验田”和创新高地。按照区域增长极理论，[7]必须通过体制机制的创新，建设好新旧动能转换起步区、自贸试验区，把济南市打造成黄河流域中心城市、区域经济中心，通过极化和扩散效应带动周边城市群的发展。这就要求济南市打破行政区划边界，与德州市、泰安市、淄博市，在基础设施建设、产业规划布局、生态保护等方面同城化规划发展，创设同城化发展机构以及跨区域功能区，实现行政区与经济区适度分离，在共商共建共管共享共赢基础上，强化制定同城化规划职能，创建一体化政务服务平台，创制同城化发展的行动准则，探索统一的生态环境保护制度，实现产业深度对接融合、创新驱动深度协同、体制机制创新同向推进、城市建设深度联通、生态保护联防联控，不断夯实和释放济南市作为中心城市的新动能，带动都市圈拓展改革开放的空间布局。

（三）推动济南打造黄河流域对外开放门户

济南市作为“一带一路”重要节点城市和黄河流域生态保护和高质量发展中心城市，东边与日韩亚太地区相连接，往西借助中欧班列与中亚欧洲的国际物流大通道贯通。深化行政体制改革，就是要发挥政府在“一带一路”建设中的示范、引导和服务作用，有力推动济南融入国内国际双循环相互促进的新发展格局。通过“放管服”改革，政府按照市场规律和国际通行规则要求，建立负面清单制度，放权市场；通过自贸试验区建设促进贸易便利化，打造市场化法治化国际化一流营商环境，发挥市场在资源配置中的决定性作用和各类企业的市场主体作用。积极搭建对话协作平台，建立与中央、地方整合协同机制、国际跨区域整合协同机制，谋划合作项目，按照共商、共建、共享的原则，不断充实完善“一带一路”的合作内容和方式，促进国际资源与国内资源的优化配置，通过各种渠道搭建内外互动的桥梁和纽带。通过向社会放权，打造开放合作平台，推动政社互动，促进社会组织、民间团体和社会人士积极参与“一带一路”，推动构建黄河流域陆海统筹、内外联动、东西互济的开放合作新格局。[8]

二、黄河重大国家战略对济南市行政体制的挑战

通过2019年以来的机构改革以及“放管服”改革的持续推进，济南市行政体制得以理顺。但基于黄河重大国家战略对府际整合协同、区域一体化发展的本质要求，着眼于济南市贯彻落实战略任务的客观实际，济南市行政体制还面临以下挑战：

（一）一体化协同发展职能亟待加强

黄河流域生态保护和高质量发展战略的实施，使得沿黄各地市在行政辖区自主治理的基础上，必须突破行政边界的分割，更加注重与上级政府、黄河上中下游各地市，在产业发展、生态保护、水资源利用、应急管理、黄河文化传承等方面进行跨层级、跨区域的协同，同时赋予中心城市作为增长极更多的辐射带动作用。将政府行政管理职能在空间上扩展到跨层级、跨区域、跨国界，在领域上实现基础设施联通、产业协同、创新联动、社会融通、政务服务平台全域贯通。相对这些职能要求，济南市作为黄河流域中心城市，围绕省会都市圈已经做了初步的规划设计，尤其是在基础设施联通方面大力推进，但是其他方面应按照同城化、一体化的要求快速起步，大力推动。与黄河流域中上游地市在产业发展、生态保护、水资源利用、应急管理、黄河文化传承等方面进行跨区域的协同也亟待起步，强力推动。与“一带一路”沿线国家基础设施硬联通、制度规则软联通、贸易投资畅通、文明交融沟通等方面亟待加强。

（二）一体化协同发展的机构亟待健全

机构是履行协同发展职责的主体，是推动区域一体化发展的主导力量。黄河流域生态保护和高质量发展战略的实施，要求政府必须加强跨区域协同职能。因此，需要分层级设置相应的机构来承担综合协调、协同发展职能，就区域协同发展进行对接、交流、合作；需要设置独立的机构来建设、管理、运营合作经济区、功能区、示范区。目前，济南市除新旧动能起步区、自由贸易试验区建立了比较完善的机构外，与德州、泰安、淄博同城化领导机构、管理机构尚未健全完善，围绕黄河流域生态保护和高质量发展中心城市构建、都市圈一体化、以及与沿黄各地市协同发展的机构也尚未设立。市级以下区县级的协同发展机构也尚未设立。机构的缺失制约着黄河流域生态保护和高质量发展战略合作机制的构建和完善，影响着战略的实施进程和效果。

（三）一体化协同发展的行政壁垒亟待破除

长期以来，我国在地理空间上将地域划分为不同层级的行政区域，并设置相应的政府机关，对区域内的政治、经济、社会、文化和生态实施相对自主的行政管理。由于地方政府之间存在着政绩“锦标赛”，[9]地方政府实施采购政策、税收政策，阻碍人财物等要素资源跨区域自由流动，造成产业结构趋同，城市之间不合理竞争。另一方面，纵向上职能部门与地方的条块分割，导致政府在生态保护、水资源利用、应急管理、公共治理等领域各自为政，造成资源不能最优配置、产业分工不合理，优势不能互补，风险不能共担，严重阻碍区域一体化发展。

（四）一体化政务服务平台亟待构建

济南市充分发挥黄河流域生态保护和高质量发展中心城市和核心增长极的带动作用，整体性、系统性、协同性推动黄河流域生态保护和高质量发展战略的实施，要求以济南市为核心建设与沿黄合作协同地市互联互通的一体化政务服务平台。在公共服务领域实现信息共享，群众办事不但实现一证通、全城通，而且异地通，为流域内的群众在交通通行、养老保险、医疗保险、户籍管理等方面提供标准化、规范化方便快捷的服务，为各种要素在区域内自由流动创造条件。目前，济南市全城通办一体化政务服务平台亟待打破部门、层级之间的信息壁垒，实现企业和群众办事全城通办、就近办和自助办。与沿黄地市政务服务平台联通对接，能够跨区域、异地可办的一体化的政务服务平台亟待构建。

三、济南市行政体制改革创新的着力点

济南市行政体制改革创新，应基于黄河重大国家战略所强调的“一体化”和“高质量”这两个基本要求，重点从四个方面着手，选择行动路径。

（一）强化协同职能，担当黄河战略责任

济南市要成为黄河流域的中心城市和核心增长极，就要强化政府跨区域一体化协同发展的职能。一是树立正确的行政价值观、政绩观和事业观，强化协同意识，以黄河流域和都市圈协同发展的整体利益为价值取向，注重夯实发展后劲，实现黄河流域生态保护和高质量发展。二是从黄河流域一体化发展的内在要求出发，强化政府促进市场一体化的职能，发挥市场配置资源的决定性作用，让市场成为黄河流域生态保护和高质量发展强有力的动力。三是以全局、开放的视野加强政府对政治、经济、社会、文化、生态进行同城化、一体化规划设计的职能，立足黄河流域绘制中心城市发展蓝图。四是立足自身功能定位，加强与流域内各地市的分工协作，实现优势互补，在提升自身新旧动能起步区能级的基础上，实现府际间同质竞争转向协同融合。

（二）建立协同机构，深化协同发展

一是探索建立规划制度统一、发展模式共推、治理方式一致、区域市场联动的区域市场一体化发展新机制，构建“上下联动、统分结合、各负其责”的运行模式。既上与中央领导小组联动，服从中央的集中统一领导，同时与国家各部委对接，在专项规划、重点项目、重大政策上争取支持。同时，按照分工负责的原则，府际间构建“谁有条件谁牵头、谁先创新谁来做、谁能做成谁负责”的分工模式，共同塑造黄河流域生态保护和高质量发展的优势。二是按照行政区与经济区适度分离的原则，在不打破行政隶属关系前提下，建立融合发展示范园区及各种功能区，通过管理权、所有权分离赋权示范区经济社会管理权限，探索、示范、引领一体化合作模式。三是放权于县区，赋予他们跨区域成立合作联盟、加强区域合作的权利。

（三）创新协同发展机制，打破行政壁垒

在中央的统一领导下，与沿黄各地市创建行政协同机制，促进经济要素、社会要素在黄河全域流动，实现黄河全域治理。建立优势互补的区域合作机制，如构建共建、共用、共享公共平台，推动产业一体化发展。通过构建统一的市场规则，打破行政区划对要素流动的不合理限制，促进资本、技术、人才、信息等要素资源的高效配置，实现区域产业链、创新链与价值链重构，形成区域间紧密的经济社会联系。建立公共服务协同发展机制，允许电信、医疗、能源、教育等行业跨行政区提供服务。建立健全区域应急合作协同机制，实现应急管理从预防准备、监测预警、处置应对及善后全链条、全周期的协同联动。建立健全权责边界清晰、规范生态补偿、水资源节约集约利用等法律法规制度，健全流域内生态保护利益补偿机制，构建受益者付费、保护者得到合理补偿的格局。

（四）搭建一体化平台，实现互联互通

加大“放管服”改革的力度，依托全国一体化政务服务平台建设，推动线上线下快速融合，扩充“在泉城、全办成”服务平台的功能，与沿黄合作地市共同搭建政务服务一体化平台，实现都市圈内政务服务“一网通办”。要按照国家政务服务平台“统一身份认证、统一电子印章、统一电子证照、统一数据共享”搭建公共支撑作用，实现由中心城市、都市圈、黄河流域次第延伸的政务服务“一网通办”，并不断扩面提速，实现企业群众办事由“可办”发展为“好办”，让流域内更多的企业和群众享有更多“同城待遇”。积极推动线上一地认证、全网通办，线下收受分离、异地可办，为人、财、物、信息跨区域流动提供便利条件。推动区域市场监管部门业务平台一体化，促进区域行政执法联动。促进区域内“一网通办”数据共享交换平台与市场监管部门业务平台融合，实现区域监管协同、高效监管，不断提升区域政务服务一体化水平。