清末警政近代化述略

郭 帅，李 楠

（新疆政法学院，新疆 图木舒克 843900）

一、研究缘起

历史是最好的镜子，可以总结经验、发现不足，又可以管窥时下、镜鉴未来。“中国近代化，亦称中国早期现代化或现代化，是指近代中国社会资本主义化的历史进程。”[1]就英法等西欧国家而言，所谓近代化就是使社会摆脱中世纪的封建形态而资本主义化。

中国的近代化起步于清末。警察作为国家机器的重要支柱，在保证国家安全、维护社会秩序等方面发挥着重要作用。在半殖民地半封建的社会历史背景下，作为中国早期现代化重要组成部分的警政建设注定充满重重阻碍和艰难险阻。笔者以警政近代化为视角，全面总结回顾清末警政的发展历程，对其中的重大事件、重要机构、重点人物进行脉络梳理和历史回顾；对警政建设涉及的机构设置、警察教育、队伍建设、建章立制等内容进行分类归纳，勾勒出清末警政的全景图像，以期对深刻理解中国式现代化背景下的警务现代化建设有所启发。

二、清末警政近代化嬗变的历史进程述略

学界对中国近代的警政制度发端于清末基本上达成了一致，但是就其最早以哪个机构建立为标志还存在争论，主要有“黄遵宪湖南建警说”“李鸿章北京建警说”“袁世凯保定建警说”“张之洞湖北建警说”等观点。①侯利敏认为，1898 年设立的湖南保卫局是中国近代历史上第一个专门的警察机构；赵志飞、邹俊杰认为，中国近代史上呼吁力度最大和最早建立真正意义上的，且正式以“警察”命名的警察机构应是张之洞于1902 年在武汉建立的“武昌警察总局”，是中国近代史上的“第一警局”，是近代警政的发端；苏全有、殷国辉认为，1902 年5 月京师工巡局和直隶保定警务总局的创设才是清末举办警政的正式标志。参见侯利敏：《中国近代警察制度的创立与发展》，载《黑龙江史志》2008 年第16 期，第102 页；赵志飞：《1902·张之洞建警》，载《武汉公安干部学院学报》2007 年第3 期，第4 页；邹俊杰：《中国近代建警之辨》，载《湖北警官学院学报》2014 年第12 期，第138 页；苏全有、殷国辉：《90 年代以来的近代警政研究综述》，载《周口师范学院学报》2006 年第1期，第64 页。如果非要在第一上论个究竟，笔者认为1905 年设立的巡警部可谓中国近代历史上最具标志性的正式警察机构，因为它是当时全国最高警察管理机构，并形成了相对完善的警政制度，且此后中华民国时期警政制度均受到其深刻影响。不可否认，清末警政发轫于地方，经历了自下而上转而又自上而下的发展脉络，但应以获得国家最高统治者认同并推行自上而下式发展模式，才能从根本上标志着全国性警政制度的建立。

(一）殖民移植：香港警队和租界巡捕的设立

1.香港首现殖民地警队

1841 年1 月26 日，英国正式开始对香港的殖民统治。为了维护其在香港的殖民统治，英国公使查理士·义律上尉(Captain Charles Elliott)于同年2 月2 日任命威廉·坚伟上尉(Captain William Caine)为警队队长，接着于4 月30 日又任命其为香港首位首席裁判官，组建了一支由32 人组成的警队。①《英美警察科学》中“西方警察史大事记”写道：“1841 年4 月30 日，义律委任第26 步兵团威廉·坚伟上尉为香港首席裁判官，负责治安工作，组建香港警察。”美国伯克利加州大学魏斐德教授也认为：香港警察组建于1841 年，其中包括从海军及陆军征募的11 名欧洲人和21 名当地征召的中国人。但是，这个没有任何武装的保安机构并不是真正意义上的警察，实际作用不大。因为，香港开埠之初治安情况很差，当时真正担任维护殖民统治职能、同时对海盗猖獗活动进行打击的是驻扎在香港及周边地区的英军正规部队。参见现代上海研究中心：《上海研究论丛第8 期》1993 年版，第236、237 页；王大伟：《英美警察科学》1995 年版，第51、366 页；丹尼、三土：《港岛风云160 载 漫谈香港警队轻武器的演变》，载《现代兵器》2007 年第10 期，第44 页。另外，威廉·坚伟上尉在担任首席裁判官的同时还兼任行政机关和立法机关的成员。起初，这支警队并没有配备任何武器，在打击违法犯罪、维护社会秩序等方面发挥的作用不够明显。随着1844 年5 月1 日《香港法例》的颁布，英国要求正式成立殖民地警队来维持香港地区治安，以北爱尔兰警察制度为模板于1845 年起对香港警察队伍进行升级改造，设立香港警务处，任命查理士·梅理(Charles May）为第一任警务处处长，至此裁判司及警队首长的职位亦正式分开。[2]为了适应香港经济社会发展的需要，香港警务处将警察队伍的规模扩充至171 人，并明确其承担维护社会治安、消防防火、出入境管理和交通管理等职能。这虽是中华大地上初次建立近代警察制度，但却是彻彻底底的殖民地性质的警察制度。后来，随着招录、训练、执法等不断建立完善，香港警察队伍的发展逐渐步入正轨。此后的很长一段时间，香港华人长期处于外籍警察的压迫统治之下，并造成警察与民众之间出现矛盾甚至升级为大规模冲突。为了安抚在港华人的情绪，进而达到“以华治华”的目的，香港警队将招录渠道向华人开放，曾一度形成了英籍警察、印籍警察、华人警察并存的局面。②1919 年印度阿姆利则惨案发生，英军在印度的暴行激怒了印度民众，在香港的印警也人心不稳，反英情绪愈益强烈。港英当局对印警的忠诚度产生怀疑，此消彼长，华警由此实力大增，人数急剧膨胀。据英国学者迈尔文所撰《香港警队的本地化演变过程》一文记载：截至1922 年，“陆上华警达595 人，占警队总人数的48%，其比例达到历史最高值。”参见陆安：《威海卫：曾经的香港警察来源地》，载《档案春秋》2013 年第9 期，第39 页。

2.上海租界组建巡捕房

1843 年11 月17 日，根据《南京条约》和《五口通商章程》的规定，上海正式开埠。③1843年7月，中英双方达成海关税则，22日，英方在香港首先公布了《五口通商章程：海关税则》；10月8日，清朝钦差大臣耆英、英国驻华全权公使璞鼎查各自代表两国政府在广东虎门签订《五口通商附粘善后条款》，又称《虎门条约》。先前公布的《五口通商章程：海关税则》作为《虎门条约》的附件，也正式成立。英国首任驻沪领事巴富尔(George Balfour)于当年11 月17 日宣布上海开埠。巴富尔经过同上海道台宫慕久多次谈判，大致划定了英租界的界址。《上海土地章程》(Land Regulations)的有关条款，经反复协商，直到1845 年才最后议定。此后，美、法、德、日等西方列强相继在天津、汉口、厦门等10 个城市建立了租界，其中以上海租界为代表的租界巡捕房首次在中国大陆出现。在巡捕房内工作的人员被称为巡捕，既有中国人也有外国人。需要注意的是，1845 年公布的《上海土地章程》虽然规定了英商在上海居留地的界址和范围，赋予英国人诸多专管权力，确定租地方式为“永租制”，但并未提出建立居留地自治机构的方案。[3]因此巡捕常被作为“更夫”使用，彼时的巡捕房和巡捕不具备真正意义上的警察机构和警察组织的性质。但是，1853 至1854 年间太平军攻沪、小刀会起义等针对西方列强的民间运动，对西方列强在租界内的统治造成了阻碍，加之租界内的各股西方势力暗自较劲、互不相让，社会治安形势曾一度出现紧张局面。1854 年7 月11 日，英驻沪领事主持召开租地人会议(Land Renters' Meeting)，决议成立管理租界公共事务的机构——行政委员会(Executive Committee)，即工部局，开始形成自己的警察、法庭、监狱等一套类似于政府的体系，进行市政建设、治安管理、征收赋税等行政管理活动。其后开辟的租界都仿照上海租界的制度。上海工部局设立警务处，通过在租界内组建巡捕房的方式，彻底篡取了上海租界内的司法权。这时的巡捕房和巡捕则具备了警察机构和警务人员的性质。①光绪二年(1876 年)葛元煦写成并刊行的《沪游杂记》对上海租界内巡捕房的活动曾记载，“英工部局分设巡捕房二：一在美国租界，一在盆汤弄中。法工部局分设巡捕房二：一在小东门码头，一在八仙桥东。遇有要事，电报传信，迅速无比。”参见葛元煦：《沪游杂记》，上海书店出版社2009 版，第22 页。

西方列强在上海租界内建立的警政制度和警察机构完全出于对其殖民统治的主观考虑，但规章制度的建立、警务运行的模式和警察队伍的管理日渐趋于完善成熟，为当时中国其他地方的租界和清政府建立自己的警政制度，提供了可借鉴参考的范本样式。

(二）地方探索：自治性质治安保卫机构的建立

1.黄遵宪以官绅合办的形式筹建湖南保卫局

光绪二十四年(1898 年），正值百日维新如火如荼。学习借鉴并移植建立符合政治统治的警政制度，成为当时了解并接受西方思想的地方官员和有志之士的第一选择。当年7 月27 日，时任湖南按察使黄遵宪在巡抚陈宝箴的支持下，率先在长沙成立了第一个地方自治性质的治安保卫机构——湖南保卫局，并出台了机构管理制度——《湖南保卫局章程》。按照《湖南保卫局章程》规定，保卫局下设会办大员1 名、委员4 名，由官方派员充任；另设会办1 名、议事10 余名，由地方绅商推举产生，可见“官绅合办”的鲜明特点。为了维护强化长沙城内部的治安稳定，保卫局在城内分设东、南、西、北、外东、外西6 个区分局，并在各分局下又设了6 个小分局，可见其严密周全的组织管理特点。《湖南保卫局章程》将“去民害，卫民生，检非违，索罪犯”作为保卫局的基本职责，分别对应编查户口、维护治安、管理卫生交通、审判轻微刑事案件等四项内容。[4]另外，保卫局附设5 个迁善所，专门收容游荡滋事以及经各分局断定罪行尚轻需要迁善的人员，这些人员或充当劳役，或令其学艺，对改过自新的予以释放；经教育不改的则送府、县处理，可见当时就已经出现了现代警察所具备的帮扶教育职能。据统计，人员鼎盛时保卫局及其分支机构达到286 人。[5]

湖南保卫局虽然在组织系统、权责体系、章程制度和专职队伍等方面进行了有益尝试，但却具有典型的地方基层治保组织的特色，不能称之为真正意义上的警察机构。随着百日维新的夭折，湖南保卫局于光绪二十四年(1898 年）秋被清廷降旨裁撤，实际只运行了3 个多月后便潦草落幕。其运行时间虽然很短，作用发挥也没有达到预期效果，但却开启了地方官府主动建警的先河，为各地提供了可借鉴学习的中国样板。广东就曾仿照其模式于1900年成立了西关巡警总局，后至张之洞在武汉三镇创建警政也受到了湖南保卫局的启发。

2.张之洞以官督绅办的形式组建武汉三镇警察局

光绪二十七年(1901 年），清廷宣布“裁撤绿营”、兴办警政。时任湖广总督张之洞依靠在改编湖南保卫局过程中积累的大量经验，参照日本警察制度分别于1902 年6 月创办武昌警察总局，1904 年9 月创办汉口警察局，1904 年10 月创办汉阳警察局，但三个警察局在创建的方式上各有不同。例如，武昌警察总局是在保甲总局裁撤后保留了一部分精干力量，后与通过社会招录的人员共同组建而成；汉口警察局的前身是清道局，清道局则是由1903 年的保甲局裁撤改制而来；汉阳警察局是于1904 年10 月直接将原有的保甲局转制，人员基本上为原来保甲局的官弁。武汉三镇警察局不仅需要维护社会治安，还需要加强社会服务，其中武昌警察总局更是承担起了城市综合治理的职能。同时，张之洞主导颁布《鄂垣警察章程》《鄂垣警察局除弊章程》《警局防疫章程》《警勇清道章程》《约束巡勇章程》《侦探弁勇办事规则》等一系列警务化管理的规章制度，对规范、约束警务人员和提高其执法水平具有较大的促进作用。

与湖南保卫局创建时采用官绅合办的方式不同，张之洞在湖北创建警政时虽然也注重商绅阶层在资金方面的支持，但明确并坚持了官府的主导地位和在警政决策中的决定作用，具有明显的官督绅办特点。

3.袁世凯以官府主办的形式创建直隶警察机构

光绪二十八年(1902 年）5 月，清政府成立工巡局，因“既称得力”而“命外城而兼治之”，其管辖范围延伸至京城以外。时任直隶总督袁世凯作为新政的力荐者和助推者，自然对清政府下达的“编练巡警”诏令心领神会、喜出望外，立即发布了“国家政令所颁，于民志之从违，可以验治理之得失，而官府可资为耳目，籍以考察舆情，亦惟巡警是赖”的建警指令，以最快的速度在保定创立了警务总局。为建立规范化的警政制度，保定警务总局聘请日本教习三浦喜传担任总局警务顾问，并参照西方警政制度、法律法规拟订警务章程，并为后来将要成立的警务学堂提前编订教材。后来，赵秉钧根据袁志凯的指示创办警务学堂后，同样聘请日本人担任学堂教习，并参照京师警务学堂模式教育训练中国巡警官弁。1902 年，袁世凯为了顺利收回对天津的管辖权想要派兵进驻，但是列强提出的“在距天津二十华里，华兵不能驻扎”的无理要求成为阻碍因素。为此，袁世凯另辟蹊径，将编练的3000余名新军改编为巡警，经过特殊训练后进驻天津，而这些巡警不是真正意义的警察，而是具有“警察部队”的性质。八国联军撤兵之后“土匪游勇以及海洋大盗实繁有徒，商民受害无穷”，社会秩序一度陷入瘫痪，社会治安混乱不堪。为此，袁世凯又下令先后在天津、河北设立巡警总局，以首尾相顾的方式分设了南段巡警局和北段巡警局。通过建立点线面相结合的治安巡查体系，天津、保定一带出现了警政实施三年后“次第改良，奸宄不行，闾阎安堵，成效昭著”的良好局面。

袁世凯不仅是直隶主政者，还是当时清廷的重臣之一，其在直隶兴办警政，某种意义上代表了清朝中央政府的建警意图，因此更加具有官办警政的显著特征。

(三）中央建警：集权性质警察机构的设立

1.过渡时期警察机构的变化——安民公所、善后协巡总局、工巡局

1900 年8 月八国联军入侵北京，清廷上下一阵慌乱、仓皇而逃、无暇自顾，京师社会秩序失控、一片狼藉。各国部署军事警察，设立安民公所，从事捕捉匪贼，促使人民归来，恢复秩序。安民公所应运而生并且沦为列强殖民中国民众的压迫工具。清廷返回京城后，为了稳定风雨飘摇的政权，并起到维护社会治安的效果，在李鸿章的力荐下，参照安民公所的方式方法于1902 年正式开办警政并建立了善后协巡总局，同年5 月在善后协巡总局基础上设立了内城工巡局，同年8 月又设立了外城工巡局。内外城工巡局的机构设置和任务职责各有不同：内城工巡局下设事务处、巡查处、守卫处、司狱处及消防队、巡捕队等机构，下辖京师内的东、中、西三个分局，主要负责京师内部特别是核心区域的治安工作。外城工巡局设文案处、支应处、待质所、发审处，下辖东、西分局和教养局等，主要负责京师外围及周边的治安巡防。[6]

从安民公所到善后协巡总局再到工巡局，清末京师警政的范围不断扩大，分工逐渐明确，规范不断完善，标志着中央政权层面的建警迈出了重要的第一步。但能够明显感觉到，此时的清廷建设警政绝非出于主动，被动的色彩比较浓重。

2.中央警政机构的建立——巡警部

1904 年日俄战争在中国东北打响，看似强大的沙皇俄国在与东亚小国日本的军事较量中高开低走、惨败收场，这样的结局让上至朝廷下至民间原本高呼“立宪”的官员、志士找到了现实依据，指出“日俄之胜负分，而立宪专制之胜亦自此定。”同时，资产阶级革命派频频发动的武装起义也对清政府统治造成了严重冲击，但此时的清政府并没有意识到危机已经来临。清廷为“安抚民心、笼络人心”,于1905 年7 月9 日颁布了派载泽等五大臣“分赴东西洋各国考求一切政治，以期择善而从”的谕旨。怎料，正当满朝文武为五大臣在北京前门车站送行时，革命党人吴樾引爆了事先藏匿好的炸弹，虽没有造成大的人员伤亡，但却让清廷为之震惊，学界常称“吴樾一弹”。

炸弹案发生后，清廷责成当时的步军统领衙门、顺天府、工巡局、督办铁路大臣速查凶手，并重金悬赏，然而数日后仍毫无头绪，导致京城、直隶的朝廷大臣整日诚惶诚恐。彼时，朝臣上奏清廷，建议在工巡局内添设侦探及警务研究二科，协助开展侦查办理工作。就在五大臣被炸事件发生后不久，时任安徽都督恩铭遇刺，又给本就担惊受怕的清政府和朝廷大臣们当头一棒，改变了之前一直认为革命党身处南方、对政权威胁不大的错误判断，继而认识到建立警政的紧迫性和重要性。1905 年10 月8 日，清廷发布上谕设立“巡警部”以统辖全国警政事务，任命兵部侍郎徐世昌任尚书，内阁学士毓朗任右侍郎，直隶候补道赵秉钧任左侍郎，故而有“吴樾一弹，未殒一人，乃造成新官一大部也”的民间戏言。徐世昌、赵秉钧均为袁世凯心腹，则不难看出袁氏已将权力角逐的触角伸向警界，也足见当时的清廷内部派系斗争十分尖锐复杂。

新成立的巡警部，下设五司十六科，具体负责警卫保安、人员考核、稽查户口、预防危害、查禁不法、清道检疫等事项，基本涵盖了警政事务的方方面面。另外，巡警部还研究颁布了《巡警部官制》，规定了巡警的官制设置、职能范围、主办事务等有关内容，划定了明确的职责范围。作为当时中央王朝国家机关的重要组成部分，巡警部最明显的特点是具有了近代警察的对内执法职能，其组织形式、管理体制比工巡局更为规范和统一。

不难看出，“吴樾一弹”是巡警部产生的直接诱因，维护摇摇欲坠的腐败统治是巡警部产生的现实需要，统治力集团内部权力角逐和利益制衡则是巡警部存废的影响因素。但是，无论巡警部的建立是出于被动还是发自主动，都不能否认其在中国近代警政史上的重要历史作用。

3.中央警政机构的完善——民政部

从安民公所、协巡总局到工巡局，再到巡警部，清末的警政制度逐步朝着规范化的方向不断发展，但立法水平、社会作用、组织规范距离近代化的要求还有很大差距。除北京、天津等地建立起了相对完整的警察机构外，其他地方并未建立起有关机构，且没有相应的组织体系和管理体制，与其用“一枝独秀”倒不如用“良莠不齐”形容当时的警政发展更为生动贴切。巡警部建立后，近代警政制度在维护当朝统治、维持社会稳定等方面发挥了一定作用，也让摇摇欲坠的清廷仿佛看到了能够继续维持封建统治的“救命稻草”。为进一步推进清末机构改革与外国政制的衔接程度，清廷以西方政体为蓝本，于光绪三十二年(1906 年）九月改巡警部为民政部，下设民治、疆理、营缮、卫生、警政五司，并在户口调查、京师及各省警政设置、地方自治、社会风气改良、医疗救济建立、专管机构设置、学堂培养人才等方面进行了多方面的改革，并就落实各项措施研究出台了对应的法规章程，为开展相关活动提供了法律依据，起到了延缓清政府灭亡速度的作用。[7]民政部的设立顺应了社会发展和清末改革的需要，正面促进了清末社会改革的历史进程，侧面促进了中国近代警政的改革速度，是清末社会制度、管理体制和警政制度进一步向近代化转型的重要体现。

三、清末推进警政近代化的主要措施述略

(一）警察法制的建立和发展

清政府于1901 年起就已下令举办警政，但当时的朝廷和相关职能部门并没有就警政配套专门法令，多以“上谕”的形式管理各地的建警工作。随着国内学习西法特别是朝廷内部“立宪”呼声不断高涨，而朝廷对地方的管理控制不断松弛，谕令的作用逐渐被削弱。此外，即使清廷下达了不少关于兴办警政的谕令，但多以指导性、概括性、原则性为主，缺乏具体的实施方法，缺少系统的法律法规，更没有完整的监督体系，警政能否有效实施完全要看地方官员的理解程度、执行力度和实施环境。这一现象随着巡警部的成立有了很大改善，随之颁布实施了一些全国通行的警政法规，近代中国的警察法制初现端倪。

民政部设立后，研究制定了《大清违警律》《大清报律》《调查户口章程》等中央层面的警察法律法规。1907 年各省设增巡警道之后，清政府研究出台了《直省巡警道官制并分科职事细则》，欲从法律层面上明确清廷对地方警政发展的领导核心地位，勒令全国各地定期实施，清末警政逐渐步入正轨。同时，地方的警政制度也得到了相应发展。例如，袁世凯主政直隶期间，主导制定《保定警务局巡逻规矩》《保定警务局站岗规矩》《保定警务局管理旅店法》《天津四乡巡警现行章程》等各项规章制度，仅天津一地就出台了涉及内部管理、外部职能、警察教育的法律法规32 件，对治安维护、户籍检查、交通管理、消防安全等各项警务活动作出了详尽规定。1912 年清朝灭亡前夕，全国各有关机构制定的警察法规已逾千件，仅中央层面制定发布的行政法令就不下200 种。

清末警察法律制度的建立和发展，促进了警察职能的专业化，初步树立了“依法治警”的警政观念。但是，清政府对于警察制度建设明显准备不足，加之地方政权对建警政策的理解各有不同、地方人力财力条件差异较大，导致政令警令沟通不畅、执行不力，最终清末警政未能形成完整的体系和机构。

(二）统一警察服装

警察服装作为近代警察的重要标志之一，是随着警政制度的建立同步出现的。例如，湖南保卫局明确规定：在局办事不许穿著袍褂公服，要求巡查执勤时必须穿着官方配发的服装。①湖南保卫局定有《分局员绅职事章程》《巡查长职责章程》《巡查失职事章程》《总局巡查职事章程》《巡查各项章程》等，对各级员绅乃至巡查职责均有详细规定。在各项章程中，明确要求：理事委员每日晨9 点到晚10 点，在局督率各役遵照章程经理事务，事必躬亲，在局办事不许穿着袍褂公服，查街不许乘轿。参见《湖南保卫局分局员绅职事章程》，载《湘报》第126 号。1902 年警察机构在京师和各省相继建立,但尚未专门制定警察制服，更未明确采用西式警服，警察服饰从形式到章程均无统一规定。1902 年工巡总局成立时，清廷曾派员专程赴日考察警务，并在回国后劝说“仿照武卫右军式样变通拟订”。后来随着地方警政逐步建立，各地警服也相继采用西式，致使警官和警士等级互异、形式参差以及各地警察服装“五花八门”的现象突出。例如，1902 年8 月保定警务局成立后规定使用统一制服，警服参仿北洋陆军军服式样，而后建立的四乡巡警警服则是仿照北洋陆军军服采用德日式样。直到1905 年初，清廷才决定统一警察服装，要求参照西式陆军制服制定。同年8 月，那桐奉命管理京师警政，并从10 月初准备从京师开始统一全国巡警服制。但是，那桐为平衡东西利益和中外关系，采取了不得罪任何一方的调和态度，在警察服装上仅对袖章、帽徽等处稍加调整，并未从整体上进行大的变动。

1905 年10 月设立巡警部后，要求首先从京津警察开始换装，规定“一律换穿号衣褂”，此项工作持续到1906 年2 月完毕。此后，巡警部以京津警察服装为样板，要求“不论警官、巡长、巡捕等，凡在外场执事者，均须一律服警察衣服”，着手统一全国巡警制服。1907 年5 月中旬，王金镕奏请“定军装以一体制”，但地方仍各行其是，全国的警察服装仍没有得到规范和统一。为改变警服制式不统一的问题，善耆等参照清末陆军服装章程和图案并借鉴了其他各国的警制章程，于光绪三十四年(1908年）六月廿四日联合上书朝廷，得到了光绪皇帝的批准。不久，民政部仿照陆军军装样式略加变通后统一警服标准，并借夏季巡警换装之际进行了统一换装。1908 年7 月，民政部正式确定了巡警的制服标准，包括警官服制和长警服制两类。同时，又将警官服制分为大礼服(朝觐公谒礼服，戴翎顶貂帽）、礼服、常服三类，而礼服、常服则仿照陆军军服的“三等九级”制度进行严格区分。

如同警政制度一般，清末的警服历经周折最终得以确定，但受到传统旧制特别是清朝冠服礼制的影响，仍保留了相当多的旧制度残余，与其说是“中西结合”，倒不如说是不土不洋、不伦不类。

(三）开办警察教育

清廷开办警察教育经历了由日本主导转向中国主办的过程，采取中央与地方相结合的警察教育方式，促进警察教育与警察实务密切配合。

1.设立京师警务学堂

警察人才培养作为警政的重要组成部分，在清政府宣布建立警政后就被提上重要日程。鉴于日本在警政建设方面取得的既有成效，庆亲王奕劻代表清政府与日本警务衙门事务长官川岛浪速取得联系，商讨中国警察教育相关事宜，并于1901 年8 月14 日由陶大钧代表清政府与川岛浪速签订了《设立警务学堂合同》(以下简称《合同》）。《合同》规定：大清国政府拟日后办理警务事宜，是以在北京设立警务学堂，聘请大日本川岛为监督办理学堂一切事宜，学成之巡捕，由川岛考定等级、申报录用，派出当差后，亦由川岛随时访查勤怠，以定升降。[8]1902 年，清政府与川岛浪速商定《警务学堂章程》，详细规定了学堂的办学宗旨、任务职责、学科学期、授课内容、入学退学、考试考勤、财务保障、表彰惩罚等具体细则。根据《警务学堂章程》制定的《警务学堂设立主旨》则进一步明确表达了京师警务学堂是清政府为创办警政而设立，即主要任务是培训初具资质的警务人员，但为了实行梯次培养目标，将学堂的科目设置为初等、中等、高等三个教科。初等科入学者多为清政府推送来的“体格坚壮”“文理粗通”“人品端正”之人，学习时间3个月，毕业后任命为巡捕。中等科入学者为初等科毕业生及现任巡捕中“品学兼优”者，学习时间2个月，毕业后任命为巡捕长。高等科入学者为中等科毕业生及现任巡捕长中“品学兼优”者，学习时间2 个月，毕业后任命为警巡。《警务学堂章程》要求，学堂有临时考试(每月一次）与毕业考试(每学期一次），考试后发布公示成绩，考核合格者方可发放毕业文凭。同时，对学员的出勤率也做了明确规定，要求出勤率不得低于三分之一，否则将影响整体成绩和学员毕业。之所以采用“短、平、快”的教育方式，一是借鉴日本的警察教育体制，二是适应中国国内维护治安形势的需要。清廷创办京师警务学堂的最初目的主要有两个：一是为正在创办之中的京师警政机构培训急需人才；二是为在全国创办和推行警政做准备。随着警察教育的不断完善，京师警务学堂于后期增设了研究科、消防科、监狱科，以1903 年成立的消防队最具特色。例如，为实现消防教学目标，川岛浪速专门从东京警视厅聘请了消防专家染川丰彦负责教学管理。染川丰彦要求学员在学习时就要承担火灾扑救任务，将京城城外作为实践基地，每次屯驻时间约20 天。期间，学员除了担负消防巡逻与火灾扑救任务外，还要承担一部分治安巡逻职责，在一定程度上缓解了当时京师警察力量严重不足的燃眉之急。

在京师警务学堂创办的5 年时间内，毕业生达到了1000 余人，为清政府迅速培养了一大批初级、中级警察，奠定了中国近代警察教育的基础。由于日本教习缺乏对中国警政的真正关心和情怀投入，加之清末腐败之风弥漫，导致“巡捕由学堂派出已略有规模，无如一交地面官管带即归旧习，难望起色，深为叹息。”同时，在川岛浪速主持京师警务学堂的5 年里，清政府除了按时拨付日本教习工资和学堂日常开销之外，对教育教学、学员管理、考核监督等一概不予过问，丧失了对学堂的实质性掌控。例如，当时的高等科学习的内容就包括原原本本的日本法律，这既是当时中国法律体系不够完备所致，也是日本从警政方面插手中国事务的有力证明。

2.开办京师高等巡警学堂

巡警部成立后，就将收回警察教育管理权提上了议事日程，于1906 年收回了京师警务学堂的经营权和主导权，但仍聘请川岛浪速为学堂监督。考虑到“伏维保安之用，警政为先，造就之方，学程最要。”清政府认识到建立有力的警察队伍是维护社会治安稳定的急切需要，后将京师警务学堂更名为京师高等巡警学堂，于1906 年10 月正式开班。随着《京师高等巡警学堂暂行简章》的颁布，警察教育权以法规形式正式回归清政府。学堂除了需要培养初等、中等警务人员外，还担负着“内供京城选用，外应各省取求”的责任。为了达到分类施教的目的，学堂分设正科、简易科、专科(专科特别班）、预备科4 套教育类别。正科主要培养正式的长警和巡警，学员要参加为期3 年、6 个学期的学习，课程包括警察学、大清律例、违警律、外事警察、户籍法等课程。简易科主要为地方培养警察人才，学员要参加为期1 年、2 个学期的学习，课程包括警察学、大清律例摘要、体操等。专科主要目的是提高京城警察素养，学员必须参加为期1 年、2 个学期的学习，教授警察必需课程。1910 年5 月设立的专科特别班，教育对象为即将升任警官的在职警察，要求学员参加学制一年半、3 个学期的学习。预备科主要是为即将进入正科学习的警察准备，招生对象是警官以下的警察，学员必须参加为期1年、2 个学期的学习，教授法律和警察知识。

京师高等巡警学堂作为中国第一所自办的高等警察教育机构，因地制宜、因材施教、方法灵活、形式多样，并且能够运用多种形式、多种资源灵活办学，其办学规模、办学条件、办学成果均达到了顶峰，为当时的清政府和地方培养了大批的警察人才，远超之前的京师警务学堂。

3.设立地方警务学堂

由于袁世凯的直接作用，直隶是最早兴办警察教育的地方。鉴于保定试办巡警取得的显著成效，袁世凯下令于1902年5月设立保定警务学堂，并“查照西法，拟定章程”，在保定创设警务总局和直隶通省巡警学堂、直隶司法警察学堂、保定府全属警务学堂等。[9]八国联军交还天津后，其又在天津设立巡警学堂，后于1903 年将两学堂合并为北洋巡警学堂，开创了统筹警察教育资源、集中优势资源办学的警察教育的先河。后来，清政府责令各省仿照直隶办理警政。其中，四川、广东、山东积极回应，相继建立警察机构和警察教育机构，有力推行警察新政；但是其他地方响应缓慢，要么以军营中的兵勇作为补充，要么采取静观其变的态度，警政推行效果不佳。直到民政部制定颁行《筹办通省巡警学堂总纲》，要求“以速开学堂造就官弁长警学生足敷一百二十州县之用”，这种情况才有所好转。至1908年10 月，全国已有20 多所巡警学堂。[10]1909 年，设立高等巡警学堂的省份有云南、山东、广东、直隶、四川、浙江、江苏、吉林、福建、广西、山西、甘肃、新疆等地；1910 年，又有安徽、陕西等省奏报开办高等巡警学堂。[11]宣统二年(1910 年），福建省延平、厦门两处巡警教练所内都附设了水警学堂，培养水上警察。宣统三年(1911 年），民政部在北京成立了侦探学校，专门培养侦探人才。云南省曾在警士学堂中特设铁道警士一班。可见，清末警政后期特种警察教育已经出现。此外，为解决规定不一、学制短、程度低等现实问题，清政府研究颁布《各省巡警学堂章程》，对各地警务学堂的招录条件、招生数量、内部构成、授课内容、考试考核、毕业分配等均作出统一规定，对规范全国警察教育制度起到了一定的促进作用。《筹办通省巡警学堂总纲》则提出：“各属每州县，按大治、中治、小治，送高等学生五六人、三四人不等。”可以看出，清朝末年即有“各地按人数大小进行保送”的趋向和意识。

按照民政部制定的标准，到清王朝覆灭之前全国绝大多数省份都设立了高等巡警学堂，从而扩大了警政的影响力与警察教育的覆盖面。但是，旧官僚制度积重难返，警察队伍自身腐败不堪的问题日益突出，严重影响警察职能的有效发挥。

四、结语

清末警政近代化历程中产生了许多对中国警政有影响力的机构和制度，出现了诸多具有代表性的人物、事件，笔者将其划分为殖民移植、地方探索和中央建设三个阶段。第一阶段以香港警队和租界巡捕的设立为代表，虽然对后期的警政建设起到了借鉴作用，但极大损害了中国主权。第二阶段以地方自办警政为代表，虽然多数地方警政在实际影响上不尽如人意，但为后期的中央建警起到了试点示范作用。第三阶段以全国的警察机构的设立、警察教育的开办、警察法制的建立、警察服装的统一为标志，逐步转向近代警政制度的基本确立，但始终没有摆脱半殖民地半封建附庸和爪牙的属性。

通过对清末警政建设的历史脉络进行全面梳理，发现其具有正反两个方面的特征。一方面，清末警政制度在特殊社会历史背景下历经跌宕起伏得以初步发展，开启了中国警政近代化的先河，对后来的警政发展奠定了相对坚实的基础。虽其从政治属性上与新中国成立后建立的警察制度和警察队伍迥异，但其采取的符合当时历史需要、社会形态的警政措施以及取得的成效和积累的建警经验，具有重要的历史镜鉴意义。另一方面，西方列强对中国主权的肆意践踏、摇摇欲坠的封建统治下的阶级矛盾和仁人志士乃至平民阶层救亡图存的强大呼声,被资产阶级改良派称之为上可以“通政府”、下可以“达穷乡”的“新政之基”自然被寄予厚望，成为清政府企图垂死挣扎维持其腐败不堪的封建统治的“良方妙药”。清政府建立近代警察制度，就是要把资本主义巩固政权的手段改造成巩固封建专制的工具。[12]然而对于清末警政建设而言，从历史背景看半殖民地半封建色彩浓重，从内部环境看改良资产阶级与守旧势力纠缠不清，从管理方式看中央集权与地方自治局面混乱，这就必然造成其形成和发展进程举步维艰。

历史是最好的教科书。[13]以清末警政近代化建设为历史镜鉴，面对世界百年未有之大变局，面对各种风险隐患和风浪挑战，中国式警务现代化建设应立足中国、顺应时代、放眼世界，坚持中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，坚持从严管党治警与从优待警爱警相结合，坚持思想政治教育与强化履职尽责相结合，坚持集中统一领导与地方自主创新相结合，坚持警务实战提升与体制机制创新相结合，走出一条独立自主的中国特色的警务现代化建设之路。