提升新时代监狱刑罚执行质效的思考——安徽省白湖监狱管理分局实践感悟

梁本喜（安徽省白湖监狱管理分局局长）

党的二十大报告指出，必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。监狱作为国家的刑罚执行机关，如何在新时代全面依法治国这场深刻革命中不辱使命、践行宗旨、彰显职能，是摆在每一位监狱民警面前的一道必答题。本文立足基层监狱刑罚执行实践，简要介绍安徽省白湖监狱管理分局刑罚执行实践中的主要做法与探索，分析当前监狱刑罚执行实践中面临的挑战，提出针对性的建议与思考，旨在从监狱刑罚执行实践层面交流经验、破解难题，提高刑罚执行工作质效，推进新时代监狱工作高质量发展。

一、刑罚执行工作的实践与探索

安徽省白湖监狱管理分局（以下简称白湖分局）是安徽省最大、全国特大型监狱，常年押犯超万人，分押在数个相对独立的大型监区内。建监七十年来，白湖分局始终坚持党的监狱工作方针政策，成功改造了数十万名各类犯罪分子，特别是近年来，立足推进监狱工作从“关得住”“不跑人”向“改造好”“不再犯”的全面提升，在以下几个方面进行了持续探索。

（一）建立“3+3+1”为主导的罪犯教育改造机制。白湖分局聚焦监狱工作中心任务，硬化改造工作指标，完善改造工作流程，以改造质量为中心的工作格局正逐步形成。创新三分制度。变关押点多劣势为分押优势，建成三个专管监区（老病残犯监区、医疗监区、出入监教育监区）、二个示范监区（超短刑犯管理监区、劳动技能强化培训监区）、多个主体监区，并根据需要在相关监区内设精神病犯、艾滋病犯、顽危犯集中教育等专管分监区，分押、分管、分教的改造格局正加速形成。推行三级矫治。以规范罪犯入监、即时、年度和出监四项评估为前提，探索建立“分局教育矫治中心、监区矫治分监区和内设监区兼职咨询师”三级矫治机制，采取正念疗法、经史合参、内视观想等新型心理矫治方法，引入“枫桥经验”，在监区普遍建立矛盾调处室，开展专项矛盾化解和思想教育，并联合地方司法行政部门、民盟和高等院校等，分层分级对不同类型顽固犯进行综合帮教和攻坚转化，顽固犯转化率保持较高水平。打造一个体系。持续打造“至善”文化体系。品牌上，按照“一监一特色、一区一品牌”，坚持打造以“法”“和”“善”“德”“孝”“礼”为核心理念的六个文化子品牌；载体上，常态化开展“四大主题月”活动，举办“至善”文化艺术节、体育运动会，建立多类文化兴趣小组，建好监区图书室；节点上，组织开展爱国主义教育、送法进监、感恩教育、文艺汇演、“开放日”活动等特色文化教育，以文育人、以文化人。

（二）形成以“1+2+3+4”为重点的监管安全管控体系。白湖分局强化系统思维，聚焦时间上的流程管理、空间上的网格管理、节点上的清单管理，建立“三维”链式防控机制，已实现连续21年监管安全“四无”目标。推进标准化监区体系化升级建设。在之前标准化监区建设基础上，作为安徽省直监狱系统的试点单位，白湖分局在安徽省监狱管理局的部署下，积极探索推进基层监区标准化体系再升级。坚持党建引领标准化、执法执勤标准化、改造运行标准化“三化”标准，着力构建权责明晰、标准统一、流程清晰、运行高效的标准化监区建设体系、管理模式和运行机制，落实动态监测、季度考核，及时兑现奖罚，监区“三基”建设进一步强化固化。严格“两个一日流程”。以一日时间为线串联各项重点工作制度，制定民警执勤和罪犯改造两个“一日流程”，让执勤民警知道什么时间、什么地点该做什么；让罪犯明白什么时间、什么地点该怎么做。白湖分局将“两个流程”落实作为工作的基本要求，并作为各级督查考核的基本项目。加强“三圈”管控。完善第一圈罪犯互监组、第二圈“三大现场”隔离网、第三圈监区围墙周界管理制度，全方位清缴违禁物品，细化现场和工具管理，压实主体责任与监督责任，并纳入视频督查、特警队巡查必查内容，形成线上线下立体管控网络。严格“四个专项警务”。针对罪犯外出就诊、车辆进出大门、罪犯亲属会见、外来人员进监等重要时空交汇节点上的薄弱环节和安全隐患，建立四个专项警务运行模式，以分局、监区两级指挥中心监控为平台，全程跟踪督查，坚决防范重点环节管控出现隐患与漏洞。

（三）构建以“4+3+2”为重点的公正文明执法格局。白湖分局充分利用信息化等现代手段，强力推进刑罚执行规范化建设，不断提升监狱执法公信力。深化“四个环节”狱务公开。公布“减假暂”条件，突出抓好条件、排名、程序、结果“四个公开”，实行公示“三段排名”“三查三审”，落实“三榜公示”，建立案卷办理审查合议、提级审理等机制，确保“减假暂”实体和程序公正。推行“三维”执法监督。健全法治监督、内部监督、社会监督全方位监督体系，自觉接受上级部门和检察机关的巡视巡察，坚持问题导向，强化整改提升。在省内率先建成狱内“远程法庭”，建立网上协同办案，入选“法治中国”全国司法行政系统创新典型案例。常态化组织开展执法监督员进监检查，以及刑释人员问询活动，促进民警执法水平不断提升。加强“两个中心”规范运行。建成执法证据保全和刑务办案“两个中心”，常态化开展集中办案、交叉评审、听证研究、监督审查、业务培训，严格落实案件实质化审查要求，坚持证据保全与规范执法同步开展，建立健全证据保全管理体系，增强民警证据保全意识与能力，以监狱执法规范化保障监狱执法公正性。

（四）健全以“1+2+2”为重点的过硬队伍保障体系。白湖分局始终坚持党建引领、队建先行，涌现出如党的二十大代表张文博等一大批先进典型，为监狱高质量发展注入强劲动力。加强党的建设。推进“一切工作到支部”，深入开展党建标准化规范化建设。实施“一组织一特色、一支部一品牌”创建，配齐配强基层党委（支部）书记、副书记，定期组织党建业务培训和工作成果交流，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。开展“两项考评”。着力推动党建与业务工作深度融合，一方面，建立健全基层单位高质量发展考评办法，全方位开展“赛马”活动，将所属40多个基层单位分成不同类型，从党建、安全、发展、基础工作四个维度进行逐项考核评分，每季度公开讲评一次，年末排出名次进行奖罚。另一方面，作为中组部和省委组织部公务员考核联系点单位，白湖分局积极探索制定公务员平时考核实施办法，规范考核评价指标、方法程序及结果应用，为监狱民警的日常管理提供有力抓手。推行“双十禁令”。为全面从严管党治警，分别制定民警职工与领导干部“十条禁令”，明确红线底线，同时强化警示教育，严格执法执纪，推动全面从严管党治警不断走向深入。

二、当前刑罚执行实践中面临的挑战

监狱刑罚执行工作是一项复杂的系统工程，面对新时代新形势新任务新要求，全面提升监狱刑罚执行质效，监狱在思想理念、法律制度、体制机制、队伍建设多个层面还面临诸多挑战。

（一）思想理念的偏差。一是监狱职责层面，“安全观”取向的片面性。安全稳定一直以来都是监狱工作的底线、红线，特别是当前，社会各界对维护安全稳定的要求越来越高，确保监管安全稳定的要求已经从传统安全延伸到非传统安全、从线下延伸到线上，保安全促稳定任务繁重，导致一部分监狱民警，甚至有的监狱个别领导也片面认为保安全就是讲政治、保安全就是尽职责、保安全就是保饭碗，从而将更多的人力、物力、财力、精力放在“看住了、不跑人、不出事”的低层次保安全上。二是民警执法层面，“两极化”现象的苗头性。一方面，少数民警仍然习惯于传统的管理方式，思想上存在罪犯“只准老老实实，不准乱说乱动”，否则就认为是“不服管理”“抗拒改造”的表现；另一方面，随着各级组织对民警执法工作要求提升，罪犯及其家属维权意识增强，加之民警依法履职的保障制度不够完善，个别民警又疏于学习，担心工作失职失误被严肃追责，以至出现了“不会管、不敢管、不愿管”的现象，虽然是极个别现象，但其苗头不容忽视。三是社会心理层面，“重刑罚”思想的延续性。“惩罚”“报复”“威慑”是封建社会几千年的监狱行刑理念，即使在努力建设中华民族现代文明的今天，受重刑思想影响，社会舆论对缓刑、假释等刑罚执行工作，以及对于监狱的设施改善、罪犯合法权利保障等措施，仍存在“庇护坏人”“执法不公”的怀疑。这些社会层面的理念、观念，不可避免地对建立和完善科学的监狱刑罚执行体系带来影响与制约。

（二）刑罚执行的困惑。《中华人民共和国监狱法》（以下简称《监狱法》）的颁布极大地推进了我国监狱法制化建设进程，但随着经济社会的快速发展变化，在实践中也面临诸多新情况、新问题，表现突出的为：一是监狱执法责任不够明确。《监狱法》部分条文用语模糊，如对民警使用警戒具、采取强制措施表述不够明确，执行过程中容易产生歧义；对罪犯的奖惩规定过于宽泛，且适用面窄，特别是民警在日常执法过程中往往缺少法定的惩戒措施，以至留下了“不作为”或“乱作为”的空间，监狱作为国家刑罚执行机关的威严不同程度受到了损害。而且，近年来普遍推行的“重点刑释人员”必接必送做法，也同样缺少法律依据，监狱面临较大执法和安全风险。二是罪犯“应收尽收”影响刑罚质效提升。近年来，相关法规修订了罪犯收监“应收尽收”条款，在降低超短刑犯、重危病犯收监条件后，监狱出现了超短刑罪犯入监教育刚结束即要办理出监手续的快速流转，以及为医治疾病不得不将重病犯在监狱与社会医院之间多次辗转等现象。这些既加重了国家行刑成本、增加了监狱安全风险，其改造效果、法律效果与社会效果也是大打折扣。三是罪犯医疗政策执行存在堵点。监狱为服刑罪犯提供基本医疗保障是保障罪犯人权的基本要求，但在当下监狱承担罪犯医疗责任的具体实践中，罪犯及其亲属提出超过社会公民就医标准要求的现象普遍存在，甚至个别人为了达到免费治病的目的故意犯罪入狱。近年来，监狱与罪犯及其亲属之间的医疗纠纷呈逐年上升趋势，且由此带来的上访、信访、缠访现象屡见不鲜；同时，高额的罪犯医疗费已经成为几乎每个监狱沉重的经济负担。另外，罪犯病亡处理难也成为当前监狱最为棘手的难题之一，最高人民检察院、民政部、司法部联合下发《监狱罪犯死亡处理规定》，虽然对罪犯死亡处理作出了相关规定，但其法律责任规定并不清晰，监狱在执行过程中困难重重，面对死亡罪犯亲属“以尸要挟”提出无理诉求，监狱在应对上往往无法可依，束手无策，导致久拖不决，甚至不得不“花钱买平安”，相关规定亟待完善。

（三）体制机制的短板。一是监狱体制改革不够彻底。如大部分省份监狱经费全额保障不到位、监社分离不彻底，有些监狱仍要依靠监狱企业来保障职工工资、监狱基础建设、罪犯医疗费缺口等，客观上制约了监企彻底分离的实现。二是监管两套运行机制亟待优化。当前，监狱治理正在从科室条块分割的传统模式，逐步向以联勤指挥中心为中枢的治理模式转变。在探索的过程中，两套机制同步运行，导致一些工作因体制不顺影响了工作质效，加重了基层负担。三是标准化建设水平参差不齐。近年来，全国各地大力推进标准化监狱（监区）建设，一些省份已将监狱狱政管理、教育改造等监狱执法管理工作纳入地方标准，但从全国范围来看，监狱标准化建设依然任重道远。硬件上，监狱布局、建筑功能等没有做到相对统一；软件上，监管改造等一些监狱民警执法的基本制度也未做到统一规范。

（四）队伍保障的不足。一是队伍结构“哑铃型”。由于民警队伍年龄结构老龄化，以及近些年为补充警力而大量招录新民警等原因，目前不少监狱民警队伍年龄呈现“哑铃型”结构，以白湖分局为例，民警年龄段主要集中在35周岁以下及50周岁以上，占比79.8%；36周岁至49周岁民警仅占比20.2%，断层现象严重，不利于民警队伍梯度培养和发展。二是专业化程度不高。从事监狱管理需要多方面的专业人才，但在实践中，特别是监管、教育、生产等管理岗位往往专业化要求不明晰，人员配备不精细，存在“大锅饭，一锅出”的现象。尤其是专业化要求相对较高的如工程类、医技类等岗位，在专业技术职称与行政待遇脱钩后，相关民警工作积极性、主动性也受到明显影响，甚至出现个别民警不考证、懒考证的现象，专业人才后备力量严重不足。三是队伍精神状态不够饱满。监狱民警队伍整体素质是过硬的，是党和人民完全可以信赖的队伍，但由于民警工作超负荷，任务重、压力大、风险高，加之监狱宣传工作薄弱，一些社会公众对监狱工作的认识还停留在“过去时代”，对监狱否定性评价较深，另外，工作的性质也决定民警难以有更多的时间照顾家人，家庭矛盾比较突出。来自工作、社会、家庭的压力叠加，容易导致民警身心疲惫，产生厌战情绪，职业荣誉感、认同感下降。

三、提高新时代监狱刑罚执行质效的思考

（一）以“八五”普法为契机推进思想理念的更新。提升监狱刑罚执行质效，首先必须更正思想理念偏差。监狱应抓实“八五”普法工作，加大宣传力度，使监狱广大民警树立正确的刑罚执行理念，并不断向外扩散，让社会大众客观地认识监狱、更多地理解和支持监狱工作。一要切实认清轻缓化的刑罚趋势。我国刑罚的目的决定了其既需要通过惩罚犯罪来达到预防犯罪的效果，又要平衡其与保护罪犯人权之间的关系。这种诉求决定了为使刑罚效果最大化，需要顺应轻缓化的世界刑罚发展趋势①黄珺珺：《非监禁刑改革路径探索——以轻缓化为方向》，《刑事法学研究》，2021年第1辑。。对此，近年来，我国废除多项死刑罪名，提出终身监禁规定，加强社区矫正工作。作为基层监狱民警，必须顺应行刑理念的变化，充分认清刑罚轻缓化带来的新情况新问题，注重假释、暂予监外执法等刑事政策的运用，不断提升刑罚执行质效。二要切实强化改造人的宗旨意识。把改造罪犯作为现代监狱工作的中心任务，需要切实处理好确保监狱安全与提升改造质量之间的关系，最为有力的措施是要将罪犯改造“软指标”转化为“硬任务”。为此，建议在修订《监狱法》的同时，同步修订完善《教育改造罪犯纲要》，明确教育改造目标、评价指标、工作举措、保障措施等，并同时建立科学的罪犯教育改造考核评价机制，这样改造工作才可能真正由“虚”变“实”，“重管轻教”“以管代教”“唯安全论”②赵昌华：《牢牢把握改造罪犯中心任务 奋力推动监狱工作高质量发展》，《中国法治》，2023年第9期。的思想才能逐步转化。三要切实践行公正文明的执法理念。对于罪犯日常改造，既要严格规范，也要依法依规。一方面，进一步完善监狱刑罚执行的法律法规，监狱要依据法律赋予的权力，严格管理罪犯，增强罪犯法纪意识，确保罪犯依法履行改造义务，绝不能“妥协执法”、徇私枉法。另一方面，要摒弃罪犯改造“客体”观念，遵循科学的改造规律，从思想观念、法治理念、行为习惯、心理矫治等多方面入手，切实调动罪犯改造积极性，提升罪犯改造质效。

（二）以《监狱法》修订为契机破解法治保障系列难题。当前正在全面征求《监狱法》修订意见，笔者认为从基层监狱执法实践与问题导向来看，前文分析的三个方面突出问题应列入此次修订的重要内容。一要进一步明确监狱刑罚执行责任。建议在《监狱法》中增加“法律责任”专章，效仿《社区矫正法》，不仅明确监狱民警、罪犯的法律责任，也明确地方政府及公安、检察院、法院等相关部门的具体责任，破解《监狱法》缺少相应社会支持体系、常常“单打独斗”的难题。例如，要明确地方教育部门对罪犯文化技术教育的责任，明确地方卫生健康委员会对罪犯医疗保障的责任，明确公安部门在监狱区域治安方面的责任等。二要进一步优化监狱收监对象条件。一方面，建议修订相关法律条例，将罪犯收监“剩余刑期3个月”适当延长，并修改完善“无服刑能力不予收监”的规定，减少超短刑犯和重症病犯大量进入监狱服刑，而改为社区矫正、暂予监外执行等非监禁改造形式。另一方面，建议利用全国戒毒所转型有利时机，及时将部分基础条件好的戒毒所改建成超短刑犯监狱或老弱病残犯监狱，缓解监狱关押压力，实现特殊类型罪犯的分类关押管理。三要进一步明确罪犯医疗及病亡罪犯善后处理相关主体责任。监狱罪犯医疗标准不清、医疗费负担过重的问题，以及罪犯病亡处理难题，解决的根本途径在于有法可依、执法必严。建议利用《监狱法》修改契机，协调相关部委将罪犯医疗全部纳入属地管理，实行罪犯与社会公民同等的医疗保险待遇。要改革优化监狱医院及卫生所的设置方式，将罪犯疾病治疗责任划归属地医疗机构，医技等相关人员派驻及其费用结算全部由医疗机构负责，监狱主要提供场所及监管安全保障。同时，将罪犯在监内死亡后尸体的处置纳入司法程序，由监狱方负责提供相关事实依据；检察机关负责审查确认事实并收集死亡罪犯亲属意见，提出检察意见；法院负责认定事实并依法裁定，从而明确各相关方的法律责任，平等保护各相关方权益，保障国家刑罚执行的完整性和严肃性。

（三）以监狱职能归位为契机逐步完善现代监狱体制机制。2023年，全国监狱工作推进会进一步强调了坚持以改造罪犯为中心任务。聚焦这一中心任务，必须牢固树立总体国家安全观，从影响监狱刑罚效能发挥的体制机制入手，持续深化改革、固本强基。一要持续深化监狱体制机制改革。把握“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”总目标，从国家层面协调出台相关规定，建立动态增长的监狱经费全额保障体制，健全规范有效的监企协调机制，加速推进地方政府和社会组织承接监狱后勤保障工作，如妥善解决白湖分局区域内供电线网仍由自己负责等问题。加快形成统一规范、运行高效的刑罚执行制度体系和运行机制。二要创新推进监狱监管机制改革。顺应现代社会治理信息化、智能化趋势，改革传统的监狱机关条块分割体制，探索推进监狱治理“前台+后台”“线上+线下”平台化治理机制。前台，即以监狱指挥中心为主体，负责对基层监区的实时动态管控；后台，以“大部制”改革为抓手，对传统监狱科室进行整合，主要负责信息集成、台账和业务办理等职能，解决监狱“去机关化”难题，实现监狱指挥反应灵敏、信息集成高效、警力减员增效的改革实效。三要整体推进全国监狱标准化建设。没有标准化就没有现代化，推进全国监狱标准化建设是形势所需、大势所趋。为此，在硬件建设方面，要完善监狱建设标准，统一监狱布局、标识，做到既整齐、规范，又庄重、威严，体现监狱文化特色。在软件建设方面，要从国家层面尽快制定出台《监狱法》实施细则，建立健全统一的教育改造、劳动改造、减刑假释等基本执法制度；省级层面结合各省实际，制定完善各类执勤制度，推进全国监狱的规范运行，彰显各省监狱的特点。

（四）以全面从严治警为契机着力打造保障有力的监狱铁军。办好中国的事情，关键在党，关键在人，关键在人才。唯有建设一支高素质监狱铁军，才能保证国家刑罚执行权的有效执行、国家和社会的长治久安。一要以队伍素质整体提升解决队伍结构不优现状。针对当前队伍结构现状，尽快推出监狱民警岗位目录以及职业资格准入制度，建立全国监狱系统统一的执法资格考核认证制度，实行定期考核，合格者方可上岗执勤，并将考核认证结果作为民警年度考核定级和享受各类政治经济待遇的主要依据。同时，建议以各省监狱管理局为主体，建立健全不同岗位人员的轮值轮训规划，把“大练兵”举措转化为岗位练兵的长效机制，促进民警队伍政治素质、业务素质的全面提升。二要以专业化体系建设提升民警队伍专业能力水平。根据监狱实际需求，建立健全各单位（部门）专业化岗位设置方案，从源头入手制定民警招录规划，根据实际工作需要招录新警，并严格按各单位（部门）专业化岗位设置方案调整和配备各类专业民警。同时，建议加快制定完善司法行政系统民警警务技术职级套改晋升办法，建立健全专业技术民警培养机制，畅通职级晋升渠道，落实相应的政治经济待遇，为专业人才提供组织保障。三要以正负激励制度提振队伍精神状态。创新监狱工作宣传思维，优化宣传方式，客观讲述监狱故事，强化宣传生动性和传播力，推动提升监狱工作美誉度。要建立完善常态化的先进典型选树机制，大力表彰先进模范人物，营造良好的舆论氛围，注重能力实绩，拓宽选人用人途径，切实增强民警的职业荣誉感和责任感。要深挖细耕监狱文化，畅通民警建言渠道，建立健全工作容错机制，用心用情狠抓从优待警措施的落实，切实解决民警的所思所想所急所盼，不断提升民警的获得感和归属感。坚持全面从严治警，建立健全日常绩效考核制度，制定民警管理负面清单，形成常态化制度化约束管控机制，进一步提振民警队伍精神状态，锻造新时代忠诚干净担当的监狱铁军。