自然资源资产的价值和价格

摘要：研究目的：解释自然资源资产价值观和制度选择对价格信号的影响机制，为健全自然资源资产的市场配置机制提供理论参考。研究方法：建立“价值和价格”的制度分析框架，对两类自然资源资产的价值、价格与制度之间的关系进行制度分析。研究结果：（1）价值观决定制度选择、制度选择决定价格，三者属于一个联动的系统；（2）快速发展阶段土地资源、资产和资本三种属性的形成，是一个伴随着价值共识演化的过程，而价值共识的演化则需要得到制度改革的支持；（3）目前一些试点的生态产品价值实现机制（即制度设计），过度以经济价值转化为目标，会造成民众对生态产品价值认识扭曲的问题。研究结论：现阶段的自然资源资产管理制度需要在塑造和强化生态文明价值观两个层面上进行制度创新：一是推动不同立场的組织或个人参与决策；二是将保护生态环境的公共政策设计从事后逻辑转变为事前逻辑。

关键词：价值观念；价格机制；制度分析；生态产品；生态文明

中图分类号：F301 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）05-0001-09

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“自然资源资产产权制度改革重大问题研究”（20JZD013）。

自然资源资产及其提供的生态系统服务价值，是人类福祉不可或缺的物质基础。然而，长期以来，如何评价自然资源资产价值，尤其是如何让个体在享受自然资源资产价值的同时又愿意为其保护做贡献，一直是管理上的难题。这个难题表面是因为自然资源资产提供的服务多涉及公共物品，实践中难以确权并进入市场交换，所以个体不愿意主动做贡献。实际上，这个难题的本质原因更与人类社会建构的价值体系和制度体系有关。

社会形成了特定的价值体系，就会建构对应的制度体系，最终也塑造着个体的行为。18世纪末，在西方主要国家逐渐形成了以个人的经济利益最大化为核心的价值体系，进而建构了资本主义经济制度。此时市场中的个体行为也被塑造了——人与人交换彼此所需，既满足了个人利益最大化，也实现了资源配置的经济效率。然而，这种价值和制度体系，不会接受具有外部性的物品或价值。因为外部性不符合个人利益最大化的价值目标。若任由这种价值和制度体系发挥作用，虽会带来经济快速发展，但也隐含了对包括社会公平、生态环境等在内的其他价值目标的轻视。

为此，经济学也在不断反思价值观念的议题。青木昌彦就提出要“警惕华尔街贪欲正当化”[1]。次贷危机就是一个深刻的历史教训。当华尔街金融工程师以经济利益最大化为导向设计出各种精湛的金融产品，比如通过“杠杆”设计出的62万亿美元的“信用违约掉期”（Credit Default Swap，简称CDS），却埋下了2008年席卷全球的金融危机的伏笔。从制度设计的立场看，那场危机中没有人做错，甚至从华尔街金融工程师的本职工作看，CDS还是一项非常得意的产品设计。但是从经济系统整体的角度看，每个人却都做错了，都因盲目追求个人利益而引致了全球危机。所以当代大学中的经济学教育都在强调要培养大学生的全球视野和正确的价值观，尤其是要关注人类社会的过度消费引致的环境问题，以及老龄化引起的社会问题等。如果忽视这些问题，被培养出来的新一代社会精英们就会成为社会系统的一种内生风险。

上述价值观的讨论同样适用于自然资源资产价值和价格的讨论。自2021年4月中办、国办印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》以来，全国各地都在积极探索开展生态产品价值实现机制试点工作。然而，实践中出现了一种值得关注的现象：虽然在印发的意见中已经反复强调，建立健全生态产品价值实现机制的目的或原则是“走出一条生态优先、绿色发展的新路子”“要保护优先、合理利用”“彻底摒弃以牺牲生态环境换取一时一地经济增长的做法”，但很多地方在试点过程中仍然把重心放在如何向经济价值的转化，而不是保护生态系统的本身。特别是，很多拥有良好自然资源禀赋和生态本底的地区，往往会更关心本地的生态系统值多少钱、如何转化为钱。这反映出一个本质的问题：如果人们对自然资源资产价值的认识仅停留在经济价值而忽略其他价值，国家推进生态产品价值实现的本意就会被扭曲，相应的制度设计也可能会走偏。

因此，对于自然资源资产的价值和价格来说，需要先行讨论价值导向，然后才能讨论为了实现价值（即形成价格）而开展的制度设计——这也是本文的核心目的。当前中国正在经历从以自然资源换经济增长向实现人与自然和谐共生的阶段转型。如何理解价值、价格与制度之间的关系，对于这个转型过程中的制度设计非常关键。

1 一个制度视角的分析框架

人们利用自然资源是一个相互影响的过程。这种相互影响不仅仅是指一个人的使用会影响到其他人的使用机会，还包括人们在互动过程中形成了一些共识（即价值观、习俗等）。这些共识会进一步影响每个人的行为选择，成为互动的基本逻辑。比如，在经济社会发展到特定阶段后，人们可能会更偏好享受清新的空气、美丽的景观等更优质的生态系统服务。此时，保护自然资源以避免其生态系统服务功能退化，会逐渐成为新风尚（即一种社会共识）。一些以消耗自然资源才能生产出来的产品可能就会“退出”市场——消费者逐渐看轻其“价值”，无论供给者如何降“价格”，也很难提升销量。可见，新的价值观念产生潜移默化的作用，影响着人们的互动。

这种价值、价格和制度三者之间的关系，可以作为本文的分析框架（图1）。首先，价值是指人们形成的应该如何看待自然资源的共识，即人类对自然资源的价值观。价值观往往是多元的，影响着人与人的互动。其次，价格是指在市场上人们为了交换单位自然资源而愿意支付的金钱。价格是价值的一种具体体现（即金钱意义上的价值）。最后，人们通过特定制度来实现互动，例如价格的形成就是人们在市场制度下互动的结果。之所以需要制度，不仅仅是降低不确定性、避免无谓的内耗、提高互动效率等，也包含对多元价值的选择。即，制度体现了对多元价值权衡的结果——市场制度的出现意味着决策者偏好金钱意义上的价值，才会选择市场制度。偏好并保护特定价值，是制度选择的本质[2]。

可见，价值、价格和制度三者可以视为是相互影响、相互依赖的一个系统。这里为了叙述便利，不妨将价值作为阐述的起点。在一定时期和一定的区域，人们会形成针对自然资源的特定价值排序，并成为主导价值（即社会中的价值观）。在此价值观下，人们就会形成关于自然资源利用“应该”“不应该”等价值判断。当一个人接受并遵守了相应的价值判断后，也会期待别人认同并遵守这些判断。这个群体进而逐渐会形成一定的制度，包括政府强制、市场配置、道德规范等。

比如，当人们都接受自然资源应该作为生产要素来提高经济收入（一种价值观），那么市场配置就很可能作为制度被选择，因为市场配置可以提升自然资源的经济效益（即制度保障并有利于该价值观的实现）。在市场制度下，进入交换的自然资源就出现了价格，价格是市场制度被选择后才出现的。上述从经济价值到市场制度被选择，再到市场中价格的出现，就属于图1中系统内部要素互动过程的一个例子。在该系统内部，制度是关键的要素，它不仅将价值传导为价格，反过来还会强化价值。即，市场在实现经济价值最大化的同时，也会固化人们（尤其是既得利益者或先行者）对经济价值的追求和保护，轻视或忽略自然资源的生态价值或社会价值等。

在图1中的系统外部，会受到来自系统内部价格信号的影响。价格的高低变化会引起自然、经济、社会等多方面的连锁反应。价格上升会引起自然资源消耗的增加，这将直接改变自然资源的本体状态；价格变化还会引起不同利益主体收益的再分配等。这些系统外部条件的变化，积累到一定程度会改变人们对多元价值的权衡排序。即，这个社会中的主导价值会产生新的变化，进而引发制度创新或变革，最后又会传导为新的价格和其他互动结果。

2 经济快速发展阶段土地资源的价值与价格

基于上述分析框架，本文首先分析经济快速发展阶段土地资源资产的价值和价格。土地资源作为与生产生活息息相关的自然资源资产，对其进行分析，一方面有助于理解分析框架的作用，另一方面能够揭示快速发展阶段形成的价值和制度体系，为分析生态文明背景下自然资源资产的价值和价格的关系奠定基础。

2.1 土地从资源到资产再到资本的变化过程

土地能否买卖（本质上是对价值的讨论），在改革开放初期是有争议的。当时大部分观点认为土地不应该有价值，因为从劳动价值论出发，土地没有凝结人类劳动，不应属于商品范畴[3]。所以，即使在1988年的宪法修正案中明确了土地使用权可转让，土地市场也没有立刻活跃起来。相反，土地从资源到资产再到资本的属性变化过程，经历了很长时间。

1989年我国就正式建立了国有土地有偿使用制度。但是，直到另外三项重要制度（即1994年的分税制、1997年的土地储备制度和1998年的商品房制度）相继建立后，土地才实现了从资源向资产的转变，即土地具有商品属性的经济价值。在后续国有土地一级市场的建设中，涌现出很多经典的词汇，包括经营城市[4]、土地财政[5]等。这些词汇佐证了土地资源具有了商品的属性、发挥着资产的作用[3]。

而直到2008年前后，国家开始将土地要素作为宏观经济的调控手段（例如2008年国土资源部组建调控和监测司），意味着土地资产此时与信贷、证券的关系越来越密切。因为这个阶段国际资本和热钱涌入中国，利用房地产、股市等进行资本投机，所以“土地资本”的说法在国内开始逐渐流行[6]。可见，从20世纪80年代末开始经过了20年才完成了文献中常说的土地从资源到资产再到资本的转变过程。即，土地从不具有经济价值向具有作为商品属性和资本流通功能的经济价值的转变。

2.2 土地资源资产功能的显化

土地上述三类属性的转变体现了价值、制度和价格相互影响的过程。用制度均衡学派[7]的观点看，早期的土地有偿使用制度实际上并不是真正的“制度”。因为它只停留在法律的字面上，并没有被社会接受而成为“共有信念”，更没有影响到人们利用土地的行为方式。直到分税制、土地储备、商品房三项制度建立后，地方政府、开发商和民众等不同主体才逐渐建立了对土地价值的共同认知。

对于地方政府来说，分税制导致地方可自由支配的财政收入份额大为减少，但地方支出压力并未减轻[8]。在面临着预算硬约束的情形下，各地逐渐发现土地出让和以地融资等手段逐渐成为地方可自由支配的财政收入来源，而这从根本上改变了地方政府对土地资源的价值认识。随着土地储备制度的建立，土地财政的現象正式显现。地方政府的土地财政主要包括三个方面：一是以压低工业用地价格来换取外来投资；二是以推升商住用地价格来增加财政收入；三是以抵押储备用地进行融资来扩大短期的支出能力。这些土地财政行为不断固化地方政府对土地经济价值的认同和偏好。

对于开发商来说，商品房制度的建立对其土地价值观的影响颇为明显。在快速城镇化的背景下，开发商逐渐发现对土地和房产的投资能够快速获得资产上的回报。这催生了开发商藉助土地使用权抵押、房产预售等手段，短期内不断扩大房地产开发规模。开发商的积极作为带来的效果是中国的福利房制度向商品房制度的转变，这种转变并没有影响住房保障能力，相反市场呈现供需两旺的态势[3]，由此也进一步增加了政府对商品房制度的信心。

对于民众来说，商品房制度也是其形成新的土地价值观的起点。虽然民众在初期存在对实施商品房制度的担忧，尤其担心无法承担商品房高企的价格。但大家逐渐发现只需要支付小部分首付，其余部分通过银行按揭的方式，就可以购买到商品房的产权。而且更重要的是，因为快速城镇化阶段商品房市场的需求不断增加，商品房价格的上涨幅度远远高于按揭贷款的数额，所以在这种情形下，民众认识到买房和卖房就是一种增值获益的过程——商品房制度不仅能够保障个人资产的保值增值，还能够通过“炒房”的方式获得显著的经济回报。

可见，在上述三类制度推动下，土地具有了被社会认同的经济价值，土地市场也逐渐活跃起来，土地也才真正成为一种商品而具有价格。地方政府不断扩大土地供给，开发商不断扩大开发规模，民众通过按揭不断消化房产库存，类似一台大机器的不同部件，三方各司其职让这台机器不断地运转下去（这台机器还有很多其他部件，这里不展开）。此时，唯一的要求就是房地产的价格不能降低，否则地方政府以地融资的风险、开发商投融资的风险、民众按揭的风险等就会显现。当然，只要人口城镇化率持续提升，只要仍然有新增土地用于市场供给，房地产市场就会一直保持供销两旺的局面。

从经济价值的视角看，这个阶段土地制度的设计非常巧妙。一是它使得地方政府具有了实现国有土地资源经济收益的积极性和责任心；二是它也成功推动了市场在土地资源配置中起决定性作用；三是它还在满足住房供给的意义上保障了民生。这些制度保障并巩固了土地资源经济价值的社会共识，并体现在不断上升的土地和房产价格上。

2.3 土地资本化的隐患

当然，这种经济价值的社会共识也埋下了一定的隐患：土地虽然能推动经济增长，但同时也会引起社会财富的再分配。尤其是随着国际资本流动性过剩，大量热钱涌入中国，利用房地产、股市等圈地圈钱等投机问题开始显现[6]。同时在房地产市场上，一方面银行商业化改制后，商业银行往往是房价飙升、供需失衡的重要推手；另一方面各行业的企业都进军房地产，各路社会资金涌入市场囤房囤地，造成房地产泡沫风险陡增[9]。这些现象不但给金融安全带来隐患，也影响着房地产市场中的价值导向。“土地资本化”实际上扭曲了土地作为商品的经济价值，让土地转变为一种社会财富再分配的工具。

财富再分配如果引起争议越来越多，则会引致前述“机器”的不稳定，进而引起价值目标的重构。虽然快速发展阶段的经济增长绩效明显，体现为“中国用30年走完发达国家近百年的路”，但是它在再分配上的隐患也越来越明显，体现在发展过程中农村发展和农民利益遭受损失，以及城镇内部部分居民住房负担加重。这种城乡差距逐渐扩大、城镇内部住房保障压力增加的结果，是发展过程中亟需解决的重大问题[10]。

为此，中共十八大以来，中央政府开始通过深化改革来回应价值目标的变化诉求。国家通过新型城镇化战略和乡村振兴战略，一方面推动国有建设用地的节约集约利用和存量发展（旨在进一步提升经济增长效率）和保障房建设（旨在满足城镇内部不同群体的基本住房需求），另一方面推动城乡统一建设用地市场建设，对农民还权赋能（旨在解决城鄉差距扩大问题）。这些都体现了价值、制度和价格的系统会随着系统内外部的压力积累、条件变化等而逐渐演化。

3 生态文明建设阶段生态产品的价值与价格

中共十九大以来，中央大力推进生态文明建设，旨在重塑自然资源价值体系并做出制度创新。“绿水青山就是金山银山”理念逐渐成为自然资源管理的引领性价值导向，该理念强调了绿水青山的新价值——绿水青山（自然资源）就是金山银山（即使不开发也是有价值的）。同时，国家也推动重构自然资源和生态环境的治理体系。2018年组建自然资源部、生态环境部等部门来统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责、统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责等。这些制度创新意味着中国进入了“发展和保护”这个经典议题的战略新阶段，即同时重视经济增长的质量、资源节约集约和生态环境保护的新阶段。

对于诸如资源保护、生态修复等公共事务，长期以来都被视为是政府的责任，要么由政府供给，要么通过生态补偿来激励市场主体参与供给等。但是，这种制度设计的弊端就是财政压力大，而且难以保证效率和公平。因为信息不对称以及交易成本过高等原因，“污染者付费、保护者获益”等原则很难落实[11]。所以，决策者及很多学者期待通过建立健全市场机制来提升资源保护、生态修复或生态产品供给等成效。然而，若对比前文对“华尔街贪欲”的警示，有一个问题值得思考：为了减轻政府财政压力或为了提升供给效率而引入市场机制，是否是合适的制度逻辑？

3.1 审视生态产品价值实现的逻辑起点

自然资源“即使不开发也有价值”，这是一种新的价值逻辑，引致全社会对自然资源经济价值之外的新价值的关注。本节将藉助生态产品这类新生事物来分析新价值导向所引起的图1中价值和价格的联动。

生态产品是指生态系统通过生物生产或者与人类劳动共同作用为人类提供满足各类需求的最终产品或服务[12]。生态产品一般可以分为三类，包括物质产品类（生态农产品或工业产品等）、调节服务类（固碳、涵养水源等）和文化服务类（生态旅游或康养等）。

如何让市场主体有积极性去供给或消费生态产品，成为生态产品价值实现的核心议题。物质产品类的生态产品可能问题不明显，因为这类产品容易确权，从而能够通过市场来配置。文化服务类的生态产品问题也不大，因为这类产品所依托的自然资源或空间也易于确权。难题在于调节服务类的生态产品，因为该类产品很难确权，市场往往将其排除在外。另外，从当前各地已公布的GEP（生态产品总值）核算结果看，调节服务类占比一般都超过60%。因此，鉴于此类产品在价值核算中的占比，探索其价值实现机制既是难点也是重点。

探索生态产品价值实现，本身也意味着对应的“价值”没有进入当前社会认知的价值体系，无法用金钱来衡量、无法用市场来配置（亦即没有价格）。传统的观点会认为，这是因为生态产品具有外部性，难以通过市场来配置，所以需要探索如何改变市场制度来实现赋予生态产品价格的目的。但是，这种理解忽视了价值与价格的本质关系，即价格不是目的，价值才是目的。如果是为了价格而设计制度，属于本末倒置。

因此，探索生态产品价值实现机制，本质上是为了针对生态产品的价值形成新的社会共识，并通过制度创新来实现该价值。市场作为一种制度，从被人类“创造”出来的时候起，就是为了交换能够被个人排他拥有，同时对于此人边际效用不为零的物品——很明显，这类物品的典型特征就是具有排他性、易确权。不具备这类特征的产品，即使它们具有使用价值，能够满足生产或消费的需求，也会被市场自动地排除在外。

调节服务类的生态产品就不具有排他性，对使用者来说，其边际效用必然为零。此时，市场中就不存在该类生态产品的交换——每个人的边际效用都为零，意味着此类物品对于每个人都“不值得”去交换。没有交换，就不会有价格，即被市场排除在外了。需要强调的是，该类生态产品本身是充裕还是稀缺都不影响上述结论。

可见，“生态产品价值实现”这句话本身就值得思考。市场只是一种制度，希望生态产品能够通过市场来实现价值，就需要考虑市场作为制度是否能匹配相应的价值理念。因此，这里提出本文的核心观点：讨论实践中的生态产品价值实现（更准确地应表述为生态产品“价格”实现），要重视制度与针对生态产品所形成的主导价值是否匹配。如果不匹配，那么相应制度就不是合适的制度，即使这种制度能实现生态产品金钱上的价格。

3.2 观察生态产品实践中的四类价格

随着生态产品价值实现机制试点的推进，可以观察到实践中出现了四种主要的价格机制。

第一，生态产品在实践中出现了“核算价格”。以GEP核算为例，该核算是指在生态产品功能量核算的基础上，人为给出各类生态产品功能量的参考价格，经过加权汇总得到以货币化形式呈现的生态产品价值[13]。这是实践中出现的第一类“价格”。

第二，实践中部分生态产品存在“市场价格”（物质类和文化服务类产品）。消费者对经认证或具有绿色品牌的产品，愿意以更高的价格进行购买。或者，对于生态环境敏感的行业，一般会选择在具有良好生态环境的地方投资，这使得当地在招商引资上就更具优势。这些例子都体现了此类生态产品存在市场，消费者认可并愿意支付更高的价格。这是实践中出现的第二类价格。

第三，实践中还有部分生态产品虽然没有市场价格（调节服务类产品），但可能存在政府管制后形成的“配额价格”。政府通过规制形成了消费此类产品的权利或者强制供给此类产品的责任。权利或责任主体之间可以形成一种市场。重庆市对森林覆盖率提升进行了规划并设定了目标，同时，也允许下属县区级政府根据各自覆盖率提升潜力购买或出售超出规划目标覆盖率的部分。其他常见的形式还有河流上下游的企业之间针对政府分配的排污配额进行交易等。这些配额交易价格是实践中出现的第三类价格。

第四，很多国家都建立了各类生态补偿机制，即“补偿价格”。政府为了激励民众保护修复生态环境，支付给相应利益相关者一定的生态补偿金。在中国首轮退耕还林项目中，针对农民的生态林，按照每年管护费20元/亩、补助款210元/亩的标准补助给当地农民，一共持续八年①。這种补偿标准属于政府定价，是实践中出现的第四类“价格”。

3.3 四类价格蕴含的价值观

第一类核算价格是由核算者根据理论上取得共识的方法核算所得。核算者一般是学者或者行业专家，偏好于展现自然资源资产完整价值，即既包含自然资源的经济价值也包含非经济价值。所以，此类核算价格与市场主体的普遍认知相比会显得更高。

然而此类核算价格在方法上虽然得到了学界认可，具有科学性，但实际上评估方法本身就属于一种规则，蕴含着一定的价值立场。受偿意愿（WTA）、支付意愿（WTP）作为评估方法本身隐含着不同的价值立场。具有长期良好市场环境的情形，或者存在自治传统的情形等，也会显著影响评估者对评估方法的选择，或者影响具体核算矩阵的指标选择及权重设定。所以，诸如GEP核算等“价格”机制，在方法的设计或选择上暗含着评估者的价值立场。

第二类市场价格主要依赖于市场机制，由市场供需决定。然而，市场一般不会考虑自然资源价值的外部性部分（即无法确权的部分），所以这类价格一般只体现了能够在市场上交易的价值（即能够确权的部分）。一般来说，第二类价格低于第一类“价格”。因为它是针对市场交易产生的增值收益的衡量，价格中只包含自然资源的经济价值。

然而市场作为一种制度，它只以经济利益最大化作为价值导向，会导致有偏的利益分配结果。以一家投资生产医疗器皿的工厂为例，对工厂周边良好生态环境有显著需求。如果有更多的类似的工厂去竞价，投资购地的价格就会越高（对地方政府有利）。但如果有更多的地方政府能够提供类似的生态良好的生产环境，投资购地的价格又会下降（对投资的工厂有利）。这说明市场制度隐含着一种价值观，它偏向具有议价能力者的利益。供需双方初始禀赋的不同、竞争程度的不同等，会显著影响议价能力。

这种因自然或社会条件而造成初始权利的不同，进而对市场配置结果产生影响的话题，是科斯学派的经典议题[3]。简单说，市场制度是基于个人分散决策的一种帕累托改善的机制。它背后蕴含着一种新古典经济学描述的理性价值观。即个体是利己而非利他的本性，但可以在利己的前提下去利他。对于没有外部性的经济利益来说，这是完美的制度设计。但可惜的是，这种价值观并不利于生态服务价值的定价，更不利于其保护和可持续性。比如，工厂周边的农民因为未能分享土地出让的收益，可能就不愿意主动保护甚至还会破坏周边的生态环境。

所以值得关注的是，通过市场实现生态产品价值如果出现问题，往往会被误解为是外部性的问题。但实际上，外部性问题是在市场制度的价值观下的必然结果。在单纯的市场制度下，工厂周边农民，以及地方政府追求个体利益最大化而不考虑外部性的行为就是理性的，甚至是无可厚非的。

第三类配额价格主要依赖于三类因素：管制的强度、权利的收益和成本。强度、收益或成本越高，配额价格就越高。当然，这种配额价格表面上是因管制而被动地出价，本质上是相应经济活动的增值收益在供需双方之间的再分配，所以配额价格还可以视为是对应市场收益中转移的一部分收益。它反映的是一种因为管制而引起的市场收益在配额交易双方之间的再分配。因此，它相对于第二类市场价格会更低，且价格中仅包含经济价值。

可见，配额价格因其依赖政府的管制而具有明显的价值立场和利益偏好。比如，若政府管制只以森林覆盖率为管制目标，其他未进入管制的生态产品就无法具有配额价格。草地所有者不仅无法参与对应的交易，还很可能会因森林配额的存在而将部分草地改变为森林以获得配额收益，从而导致草地的破坏。这些在表面上看是政府管制的效率和公平的问题，本质上仍然是管制的价值立场和利益偏好的问题。

第四类补偿价格完全由政府制定的补偿标准确定。生态补偿属于财政转移支付，不涉及增值收益，只是财政资金的再分配。受制于财政资金有限，补偿标准往往比第三类的配额价格更低。因为它反映的是在无增值收益的情形下的强制性再分配，该类价格仅包含部分非经济价值。

对于补偿价格，其存在更为明显的价值立场。如果政府偏好森林而忽视草地，则只会针对森林建立生态补偿制度。可见，生态补偿更直接地显示了决策者的价值立场和利益偏好。纳入补偿制度的自然资源，以及对应的产权主体将获益。

综上所述，无论是核算、市场、管制还是补偿等价格，呈现出一个共性的规律：定价规则（即制度）体现着决策者对生态产品的价值观。制度还会进一步塑造民众对生态产品的价值观和实际行动（形成价格）。正如图1所示，价值观决定制度选择，而制度选择则决定价格的表现。

4 以制度创新来响应生态文明对自然资源价值的要求

目前各地试点中生态产品价值实现中的“价格”机制（即制度设计）是否与生态文明的价值观相匹配？“绿水青山就是金山银山”作为价值追求，保护、维护和修复“绿水青山”理应比开发利用“绿水青山”更重要。但目前实践中的核算、市场、管制等规则，都不全是遵循这种价值观。

4.1 自然资源资产的价值观存在一条光谱

目前实践中的核算、市场、配额等作为生态产品价值实现的制度，其价值机制最终都落脚为货币价值。这意味着这些机制都是先将自然资源作为投入品产生货币收益，再通过相应的货币收益直接或间接反映为对应生态产品的价格。这种以消耗自然资源来换取货币的逻辑，并不利于自然资源和生态系统的保护维护。

该如何通过制度创新来形成合适的自然资源价值观？不妨用一条光谱来说明。假设对于生态产品价值实现的价值观有一条光谱，最左端是以货币利益为唯一的价值观，最右端是以保护完整的生态系统为唯一的价值观。上述市场、配额等价格机制背后对应的价值观在这条光谱上更偏向左端。核算的价值观，虽然相对于市场和配额偏向右端，但因核算价值仍落脚为货币价值，以及核算作为一种矩阵式评价方法在选择指标和确定权重时必然对部分生态服务功能是不友好的，所以它总体上仍然属于偏向左端的价值观。可见，实践中还需要在这条光谱上选择一个更偏向右端的价值观来指导制度选择。

绿水青山就是金山银山的理念就是一种合适的价值观。它具有两种含义：一是绿水青山即使不开发，也有价值；二是人类发展要以绿水青山不被破坏为前提，在生态系统稳定的阈值内发展。这种价值观乍看有点类似于生态保护主义[14]、强可持续发展观[15]等理念，而且，也会有人质疑如果在发展不充分的情况下，类似的价值观很可能会固化贫穷、恶化不公等。

这个话题已经有过很多辩论[2，15]。如果需要对发展不充分不平均的问题与生态系统稳态被破坏的问题之间做出价值判断，本文偏向以规避后者为更重要的价值目标。而且，不充分不平均的问题在一定意义上可以通过在更大尺度、更广空间上的制度设计来解决。比如，局部区域的发展不充分不平均可以通过激励人口流动、资本流动等方式来解决，对应现实中就是生态移民或者生态补偿等制度。

4.2 生态文明价值观需要的基础制度创新

无论是生态产品价值实现，还是“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”，现阶段实践中的自然资源资产保护、利用和管理等，都需要秉持維护生态系统本底不被破坏、在自然资源承载力的阈值内发展的生态文明价值观。这需要两类制度的创新：一是塑造价值观的制度；二是强化价值观的制度。

在塑造价值观层面，首先要正视人类社会对自然资源价值或功能在认知上的多样性。为了解决自然资源开发和保护过程中人与人之间的价值观念及利益冲突，一般需要由利益相关方充分沟通交流后形成共识。若共识无法达成，可采取求同存异的策略。若仍不能保障目标的实现，则再出台支持目标价值的强制制度[2，16]。从治理现代化的角度看，这种塑造价值的过程需要为不同利益相关方提供合适的渠道、秩序等来沟通交流，并以公权力的强制作为保障——这些内容属于治理的议题。其次，实践中可以采取多种方式来塑造这种价值观。让不同的利益群体都能够积极参与和影响决策和执行过程，尤其是让能够代表后代人利益的社会组织、企业或个人参与。鼓励消费群体中的富裕人群主动改变不利于保护维护生态系统稳定的消费行为，但需要为此建立明显的行为标识，并倡导全社会以此为荣。鼓励国企或其他企业主动采取不对资源环境产生影响的生产行为，并出台政策来支持这类企业行为等。这些制度设计都将有利于上述价值观念的形成。

在强化价值观层面，需要将政策的事后逻辑转变为事前逻辑，即主动避免而不是被动应对经济社会发展对生态环境的负面影响。这意味着政府需要将管制的注意力从事后转向事前。事后管制需要政府证明投资行为产生了损害并评价其程度，而事前管制则可以让投资主体自行证明安全——前者由政府承担了高额的举证成本，后者则是由市场主体承担了举证成本。这是一种有利于保持经济发展处于生态系统稳定阈值内的制度逻辑[17]。另外，还可以考虑让传统市场与生态系统的保护维护进行“硬链接”，强制要求当前要素市场中的供给与消费行为需要以修复过去已经造成的生态系统破坏为前提。

当然，这些基础制度创新都还需要较长的时间和谨慎的分析来设计制度的具体内容——自然资源领域不仅需要价值倡导者，也需要制度“工程师”。前者实际上就是本文的写作目的，而后者则需要以自然资源领域和公共管理等专业知识来设计制度。这种区别也进一步解释了本文的目标和潜在贡献。

5 结论

自然资源价格是在特定制度下自然资源价值的体现。这说明价格不是原因而是结果，即价格是由制度决定的。而制度的选择则是由决策者的价值观，即追求的目标、决策的准则等决定的。价值和价格之间的这种关系，为解释和设计自然资源资产价值实现制度提供了理论基础。

本文解释了经济快速发展阶段土地资源、资产和资本三位一体属性的由来。重点分析了土地经济价值从无到有的认识转变为土地有偿使用制度创新提供了空间，而分税制、土地储备和商品房制度的创新又进一步让对土地经济价值的认识成为社会的一种价值共识。在价值共识下，土地有偿使用的价格才真正显现出来。

生态文明建设阶段对自然资源的认识从要素观向空间观、系统观的转变，为生态产品价值实现的制度创新提供了空间。目前的试点涌现了诸多制度或模式设计经验，展现了生态产品价值也可以通过市场的方式实现。但是，本文分析认为，如果忽略了市场价格的价值观与生态文明价值观的区别，这些制度很可能会影响生态产品的效率、公平和可持续性。

为此，现阶段的自然资源资产管理制度需要在塑造和强化生态文明价值观两个层面上进行制度创新。这些制度既包括满足不同利益主体共同参与生态产品生产和配置决策，也包括具体支持市场中供需双方主动供给和消费生态产品的激励或约束机制等。借用VATN教授的一段话来总结价值、价格与制度之间的关系。“如果可以购买‘虚无之物（nothing），我会愿意购买，因为虚无之物可以避免很多无用的有形之物（thing）。如果‘虚无之物可以确权，那么这种市场就可以建立起来。这是多么美妙的想法。這为经济增长和环境保护提供了一种共存之道。经济利润用来购买虚无之物，虚无之物可以保障环境。未来如果这种新的市场逻辑能够建立，我将为之雀跃”[2]。

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The Value and Price of Natural Resource Assets

TAN Rong1，2

（1. School of Public Administration， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 2. Land Academy for National Development， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China）

Abstract： This paper aims to explain the impact of values and institutional choices on price signals to provide a theoretical reference for improving the market allocation mechanism of natural resource assets. By establishing an institutional analysis framework of “value and price，” this paper conducts an institutional analysis of the relationship between the value， price， and institution of two natural resource assets. The results include that 1） values determine institutions， and institutions determine prices. All three belong to an interconnected system. 2） The formation of the three attributes of land resources， assets， and capital during the rapid development stage is a process accompanied by the evolution of value consensus. Therefore， the evolution of value consensus requires the support of institutional reform. 3） The institutional design for realizing the ecosystem services value in some pilot areas focuses excessively on economic value， which can lead to a distorted public understanding of the value of ecosystem service. The paper concludes that， at present， the innovation of natural resource asset pricing mechanism should base on the principle of responding to ecological civilization values. Therefore， the pilot practice requires institutional innovation at two levels. One is to promote the participation of organizations or individuals from different positions in decision-making. The second is to transform the design of public policies for protecting the ecological environment from ex-post to ex-ante logic.

Key words： values； price mechanism； institutional analysis； ecological products； ecological civilization

（本文責编：仲济香）

①参见《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2022-04-11。