“五社联动”背景下 社区基金的探索与实践

摘要：近年来，“五社联动”成为基层治理的重要模式，从 “三社联动”到 “五社联动”的背后不是要素的简单叠加，而是各要素的整合。在 “五社联动”的治理框架中，社会慈善资源是唯一的资源性要素，为其他四个体性要素的行动提供物质和资金支持。而社区基金是社会慈善资源的重要载体，是推动 “五社联动”有效运转的重要抓手。社区基金 “来源于社会，用之于社区”，通过吸纳本地慈善资源，以资源调动社区各类主体参与社区治理与服务的积极性，实现社区公益资源—社区服务项目的供需对接，最终达到 “社区需求不出本地，社区服务走出本地”的社区治理效果。

关键词：“五社联动”；社区基金；基层治理

在传统的社会治理中，政府是公共服务的唯一提供者，政府的角色被定义为管理者。但近年来，政府的角色逐渐从管理向治理转变，一方面是政府内部体系之间精简化的需求；另一方面则是由于政府内部公共服务提供能力与现实需求的张力不断凸显。为解决基层社会治理中日益复杂的社区问题，政府在 “三社联动”体系基础上增加了主体性要素 “社区志愿者”和资源性要素 “社区慈善资源”，构建了 “五社联动”社区治理体系，而 “五社联动”中的五个要素如何以更为紧密的方式嵌合，成为当前学界关注的问题。

一、问题的提出

2021年 《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出 “支持建立乡镇 （街道） 购买社会工作服务机制和设立社区基金会等协作载体”。[1]近年来，社区基金的概念不断被各级政府部门以及专家学者所提及。社区基金诞生于社区，成长于社区，服务于社区，为社区提供公共服务产品，激励社区居民服务他人、服务自我。同时，社区基金充分撬动各项社会资源，是推动资源性要素和主体性要素 “联而互通”进而实现有效运转的重要抓手。

社区基金的概念起源于国外，在我国的研究中，这个概念最早出现于国际组织和部分国家对我国西部落后地区的人道主义扶贫援助，[2]是为了解决西部地区农民发展资金短缺问题而设立的资金池，其性质是信贷扶贫，这一时期的社区基金具有小额信贷和农户互助性质。[3]近年来，社区基金的概念不断进入公众视野，当前的社区基金含义更为丰富，机制更为健全，在基层社会治理特别是城市社区治理中发挥着更为重要的作用。社区基金具有以下四个定位属性。

（一）社区发展微资金

在我国，社区居委会 （以下简称 “社区”） 是基层群众自治性组织，其本质上不属于政府部门，但在具体工作中，社区却承担了政府的部分职能，如治安、调解、卫生防疫等。此外，社区的岗位设置体现出向政府职能部门靠近的倾向，如社区设置民政专干对接民政部门的工作、设置禁毒专干对接公安部门的社区戒毒 （康复） 的工作，因此实际工作中社区在 “事责”上代表了我国最低一级的政府部门，然而在 “财权”上却难以拥有政府部门的待遇，社区的活动经费不能享受财政预算拨款。在我国基层社区治理中，缺乏有效的资金渠道及资金支持是社区面临的最大问题。

社区基金的首要性质是在一定地域范围内长期造福社区及居民的社区发展专项资金，这笔专项资金因其来源于居民，因此主要用于社区的民生发展，在一定程度上能够解决社区 “有居民服务指标考核却无资金支持”的压力。具体而言，社区基金既可以着眼于提供社区敬老、社区儿童关怀、社区特殊人群关怀等服务，也可以用于老旧小区公共空间微改造等公共服务领域。

（二）本地资源蓄水池

在以往的基层社会治理模式下，政府、街道、社区是治理体系的主体，拥有包括资金、制度、人员等在内的大部分资源，而社区居民在整个治理体系中仅是被动承受者。居民缺乏社区治理意识是制约社区居民主动参与社区治理的因素之一，但更主要的制约因素是社区居民缺乏参与社区治理的资源。

社区基金的建立可以有效解决这一问题。社区基金最重要的属性就是社区资源蓄水池，社区基金在建设之初就将街道、社区、居民、公共单位、企业商铺连接起来，进行资金、物料的筹集。社区基金通过吸纳本地慈善资源，实现企业公益资金—社区公益项目的供需对接，增加资金来源，缓解财政支出压力，提升社区服务质量，满足多元化现实需求，通过社区基金使社区资源 “来源于社会，用之于社区”，实现社区资源从 “少”“散”“乱”到 “多”“齐”“顺”的转变。

（三）居民自治低平台

在传统的社区治理中，由于参与社区治理 “门槛高”、资金申请难，导致社区居民被排除在基层治理体系之外。尽管一些社区想要引导居民参与治理，但因难以获得资源支持，所计划的服务只能无疾而终。

社区基金来源于居民，因此居民对社区基金有充分的监督权和灵活的申请权，无须经过 “社区审核—社区上报—街道审批”的复杂程序，居民可以通过申报项目的方式参与社区治理，降低了居民参与的门槛。此外，社区基金以项目资助的方式直接帮助有困难的个人和家庭，或者向有社区服务意愿的社区自组织提供活动资金、能力建设、方案辅导等方面支持，可以使许多社会问题在社区层面以自治、互助的方式解决，社区基金成为社区居民自治的有效引擎。

（四）社区治理新法宝

社区基金扎根社区，是基层慈善事业发展的重要平台，通过在社区成立社区基金，倒逼社区工作人员实现从 “等靠上级部门划拨资源”到 “依靠自我积极动员资源”的工作理念转变。社区及工作人员能够利用社区基金这一治理工具，通过调查发现本地区的需求，及时因地制宜制订服务方案。

二、K街道社区基金建设概况

（一）K街道社区基金建设背景

昆明市K街道 “蒲公英·社区专项基金”由K街道办事处及辖区爱心企业联合上海浦东新区恩派公益基金会于2022年1月共同设立，该专项基金的宗旨为 “通过支持昆明市K街道辖区内社區居民、社区社会组织、企业等开展社区公益活动，推动多元主体参与社区治理，营造平安、信任、共治的社区”。其资助领域包括但不限于社区济困、扶老、助残、综治维稳、舆情管理等方面。首期发起单位有昆明市盘龙区农村信用合作联社、云南华夏蓝厦房地产有限公司、云南森景滇源农业发展有限公司，累计捐赠共计82万元注入 “蒲公英·社区专项基金”账户。

（二）K街道社区基金运行情况

K街道在了解到社区基金的优势后，开始了社区基金的筹备工作。基于 《中华人民共和国慈善法》的相关要求及专业化的相关考量，K街道与上海浦东新区恩派基金会共同筹建了社区基金，具体的运维和技术支持工作则选择由昆明市一家具有社区基金建设及运维经验的社会组织负责，随后K街道针对下辖的各个社区、企业、居民等各社会治理主体进行充分宣传动员，经过民主投票后选举产生K街道社区基金管理委员会。

专项基金自成立以来共开展两批项目提案资助行动，第一批资助行动共收到21个项目提案，最终立项执行14个项目；第二批立项执行7个项目。专项基金第一批资助的14个项目已执行完成。经过近5个月的项目执行，14个项目开展各类公益文化排演活动近百余场，组织为民服务活动30余次，活动期内累计服务3 000余人次，服务范围覆盖K街道7个社区，服务人群涵盖老年人、儿童、妇女、特殊困难群众等。第二批7个提案项目正在执行阶段，充分调动辖区新业态力量，将外卖小哥、快递小哥、物管等人群纳入流动网格员队伍，参与社区志愿服务，并在新冠疫情期间发挥了物资转运、核酸点秩序维持等作用。

K街道社区基金自设立以来，成功开展了两批项目提案资助行动，在社区公益方面带来了显著成效，有效调动居民参与社区公益活动，达到了专项基金设立和资助的目的。在资源动员和筹措方面，第一批项目提案通过 “自筹+资助”的方式，充分调动了辖区资源，居民自筹近10 000元。同时，各社区积极链接辖区慈善资源，通过爱心商家链接，以空间换服务、社区爱心义卖等形式向专项基金注入资金。

“蒲公英·社区专项基金”开展社区公益提案大赛，作为聚焦社区需求、探索精细化服务的新路径，为居民搭建了自我服务、自我管理的新平台，将金点子变为可操作的项目，在满足需求的同时，也增加了他们对于社区基层治理的热情。不仅创新和拓展了多方主体参与社区治理的新渠道，为居民群众提供了施展才能的舞台，也吸引了一批公益伙伴、志愿者、社会组织、驻区企事业单位投身社区建设。

三、社区基金的建设路径

（一）完善社区基金发展多元制度保障

1.制度支持

对应的政策支持、完善的社区基金管理制度设计和有效的社区基金管理人员培训是社区基金长远发展、有效运行的生命所在。就政策支持而言，虽然我国部分地区推行的社区基金已经取得了一定的成效，地方层面也出台了一些支持性和引导性的政策，但更高层面的国家相关政策目前尚未出台，对于大部分的社区而言，没有更明确的政策支持，社区出于风险规避心理往往难以接受。目前，社区基金仅在部分地区进行了试点，尚未形成一套可推广、可复制、可移植的管理模式，社区基金的各方面管理工作目前处于不规范的状态。

2.社区接纳

社区基金已取得的一些成效难以打破社区对其的怀疑和抵触。社区基金管理框架建立起来后，还需要有专人进行资金筹集、物资登记、动员社区居民设置提案、进行提案辅导等工作，而这些基础性的工作毫无疑问都会分工到最基层的社区。对于社区而言，已有的行政性工作不仅量大而且带有指标考核要求，应该优先完成，而社区基金不在考核任务行列，自然被视为次要工作，甚至被视为 “额外工作”，在实际工作中可能会出现敷衍了事甚至拒绝推行的情况。因此，在社区基金的运行过程中，需要出台激励措施、制定合理的考核机制来激发社区参与社区基金建设的积极性。

（二）增强社会工作对社区基金的支持

1.筹款赋能

社区基金具有专项资金的属性，而这笔资金是由基金的发起方向社会筹集的，在面对社区居民、个体店铺等具体的筹款对象时，社区因日常工作接触多而具有较大的优势。但社区工作人员对于筹款工作的了解不多，缺乏有效的筹款活动策划及组织能力。因此，需要由有经验的社会组织及社工对其进行培训赋能，开展对 《中华人民共和國慈善法》 《中华人民共和国公益事业捐赠法》等法律法规、筹款项目报告撰写以及各项工作流程和财务知识的培训。

2.运维支持

社区基金既是一笔专项资金，同时也是一个社区治理新工具，通过这一工具开展服务、提升社区幸福感是关键。就目前而言，较为可行的做法是通过社区基金划拨资金支持社区居民、自组织申报服务项目，以项目资助的形式动员社区居民参与到社区治理中。因社区居民所具备的能力参差不齐，在项目申报、项目执行、台账整理的过程中较为困难，因此需要有专业的社会组织或社工协助社区基金管理人员对社区基金的实施过程进行运维，以保障社区基金执行落地、成效突出。

（三）重塑社会公众对慈善文化的信任

1.服务落地

社区基金的本质是撬动社会慈善资源、动员多元社区主体开展基层社区治理。但近年来，公益慈善行业的一些负面事件如 “红十字会郭美美事件”“水滴筹高额抽成事件”引发了社会公众对于慈善事业的信任危机。因此，要想实现社区基金的常态化发展，就要消除社会公众对慈善的不信任。具体而言，就是在社会治理的末梢即社区了解居民的真实需求、回应社区居民的切身问题、落实便民为民服务，通过服务赢得社区居民的认同，将社区打造成 “需求有回应，问题有解决，服务有提升”的幸福社区。

2.及时反馈

除了要推动服务的落地，让社区居民感受到服务成效之外，还需要建立公开透明的社区基金披露反馈机制，在社区基金内部建立监委会，定期向社区基金管理人员了解项目进度进展、资金支出使用情况；在外部则定期向捐赠人进行资金使用情况反馈，精细化说明资金的支出情况和使用情况。

四、结束语

从社区基金的四个定位属性及其在实践中已取得的成效来看，社区基金作为新时代基层社会治理的重要工具，既能实现基层社会资源的撬动与盘活，又能有效运用资源，打通 “五社联动”机制四个主体性要素和一个资源性要素之间的隔阂与阻碍，促进多方主体共同参与基层社区治理，对于推动我国基层社会治理趋于完善、早日实现基层社会治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

参考文献：

[1] 徐道稳.社区基金：“五社联动”中的社会创新[J].中国社会工作，2022（10）：14.

[2] 余茂辉.社区基金：一种直接帮助贫困者的有效扶贫方式：对安徽省霍山县中荷扶贫项目社区基金的调查[J].中国改革（农村版），2004（04）：44-46.

[3] 程玲，向德平.社区发展基金的变迁、管理及绩效分析：以云南省剑川县、禄劝县社区发展基金为例[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2010，49（05）：21-26.

作者简介： 张仲涛，男，汉族，云南楚雄人，硕士研究生在读，研究方向：社区工作。