公益诉讼检察调查核实权的法理解析与规范路径——兼评最高人民检察院办案规则相关规定的合理性

徐本鑫

（安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241002）

2021年中共中央发布《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，明确要求“积极稳妥推进公益诉讼检察”，“全面提高法律监督质量和效果”［1］。然而，如何在民事公益诉讼中保障被告的权利不被侵犯，如何在行政公益诉讼中追诉强劲的行政权，都是公益诉讼面临的现实风险和挑战［2］。检察机关开展公益诉讼工作，以司法手段进行法律监督和公益保护，需要清晰、规范的调查核实权制度提供保障。但是，对公益诉讼检察调查核实权，理论上存在认识分歧，实践中也存在运行障碍。有观点认为，调查核实权是法律监督权的衍生性权力，是检察机关履行法律监督职能的重要手段和方法［3］92；也有观点认为，调查核实权是公益诉权的下位权力，是法律监督权与诉讼证明权相复合的新型权力形态［4］；还有观点认为，检察机关因法律监督职责而获得的“调查核实权”与“调查收集证据权”是两种不同的概念，检察机关提起公益诉讼时地位同于原告，不应享有调查核实权，更不应赋予检察机关强制性调查核实权来调查收集证据以支撑自己的诉讼请求［5］1。如何正确理解并合理规范检察调查核实权，不仅影响公益诉讼检察的办案质量和效果，而且关涉检察机关法律监督的精准性和权威性。

一、公益诉讼检察调查核实权的法理解析

检察机关“调查核实”概念，源于2012年民事诉讼法的规定①，主要服务于人民检察院履行法律监督职责。2017年公益诉讼检察制度全面实施后，《人民检察院组织法》进一步明确，人民检察院行使法律监督职权时，可以进行“调查核实”②，但仍不能平息理论争议，也未能满足实务需求［6］145。公益诉讼检察调查核实权的权力来源、性质、价值与限度等基本问题亟待进一步澄清。

（一）检察调查核实权源于法律监督权

检察调查核实权是“监督权”还是“取证权”，是认识权力来源与性质的重要分野。如果是取证权，检察调查核实权就源于公益诉权，本质上是“公益诉讼起诉人”的“调查取证权”，是诉讼当事人的权利。如果是监督权，检察调查核实权就源于法律监督权，本质上是“法律监督机关”的“法律监督权”，是国家机关的权力。二者在权利（力）性质、手段和目的等方面均存在实质性差异。

根据民事或行政诉讼主体地位平等的诉讼构造，作为公益诉讼起诉人的检察机关并不享有优越于被告的调查取证权，也就难以要求被告配合检察机关的调查取证行为，更不应具有强制性的调查取证手段。如果检察调查核实权是公益诉讼起诉人的调查取证权，那么，行使调查核实权的目标应该以“诉”为导向，落脚点就是提起诉讼并争取获得胜诉，“调查核实”“发出公告或检察建议”“提起公益诉讼”三个环节就是统合在一起的。但实际上，调查核实之后，可能有终结案件、发出公告或提出检察建议、支持起诉或提起公益诉讼等不同的发展方向。可见，将检察调查核实权看作是源于公益诉权的附带权利有不周延的地方。

调查核实权是检察机关法律监督权派生的一项手段性权力，具有独立履行法律监督的职能。公益诉讼中检察调查核实的过程，既是对案件证据材料的收集过程，也是对法律实施状态的监督过程。“调查核实”“发出公告或检察建议”“提起公益诉讼”等各个环节前后衔接、逐步推进、相互独立，都履行了各自的检察监督职能。不能因为程序的衔接性而抹杀调查核实程序的独立地位，也不能以后续可能的诉讼权利来反推前期调查核实权的性质［7］。实践中，检察调查核实权以公益诉讼当事人调查取证权为基础，着眼于公益损失大小和案件胜诉率，强调其诉讼利益保障功能，正是重复调查、过度调查和全面调查等问题产生的根源。

从调查核实权的制度发展历程上看，调查核实权自始具有法律监督属性。调查核实权在中国立法沿革中不是无源之水、无本之木，在诞生初期就蕴藏着法律监督的因子［3］89。无论2012年《民事诉讼法》中的“人民检察院因履行法律监督职责……可以向当事人或案外人调查核实有关情况”，还是2018年《人民检察院组织法》中的“人民检察院行使……法律监督职权，可以进行调查核实……”，检察调查核实权始终具有法律监督属性。2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》也明确将“积极稳妥推进公益诉讼检察”作为“全面提升法律监督质量和效果”的重要举措。公益诉讼检察调查核实权，并非诉讼当事人证明权或公益诉权的附带性权利，而是独立于公益诉权的法律监督权。若在检察公益诉讼下改变调查核实权的法律监督属性，是对调查核实权制度历史传承与发展的破坏。

（二）检察调查核实权具有组织法授权

公益诉讼检察制度实施以来，社会各界普遍认为“公益诉讼调查核实权，缺乏法律的明确规定，没有强制力保障”［8］。2015年最高人民检察院出台《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，对调查核实权的内容、方式做了较为详细的规定，但遭遇规范层级太低、检察机关自我授权等质疑。公益诉讼检察作为一项司法制度，其调查核实权的行使直接影响到当事人的权利义务，依据立法法的规定，检察调查核实权必须以法律形式加以明确。

2012年修订的《民事诉讼法》，首次在立法中使用“调查核实”一词，为检察机关在诉讼监督程序中行使调查核实权提供了法律依据，但无法为公益诉讼检察调查核实权提供法律依据。现行《民事诉讼法》第二百一十条规定的调查核实权，在该法中位于“审判程序”编，主要适用于检察机关履行审判监督职责，服务于民事审判监督程序，而且仅用于私益诉讼，并不包括公益诉讼。2012年《民事诉讼法》修订时，检察机关并未明确获得提起公益诉讼的职权。［9］151

2018年修订的《人民检察院组织法》第二十一条规定，人民检察院行使法律监督职权，可以进行“调查核实”。但学界对“提起公益诉讼”是否属于“法律监督职权”存有争议。一种观点，否认检察机关提起公益诉讼属于法律监督职责［5］3。根据《人民检察院组织法》第二十条③规定，检察机关法律监督范围仅涉及诉讼活动、执行工作和监所执法。提起公益诉讼时，诉讼活动尚未开始，不存在生效裁判执行和监所执法活动，没有监督的事由。这一观点看到了检察机关提起公益诉讼具有“诉讼活动”本质的一面，但忽视了检察机关提起公益诉讼作为一种“司法制度”，实际上包含了诉前程序和诉讼程序两个阶段的实际情况。“检察机关依照法律规定提起公益诉讼”享有调查核实权，并不代表检察机关在公益诉讼全过程、全阶段无差别地享有同类调查核实权。检察机关在诉前程序中行使的公益诉讼调查核实权，不同于诉讼活动中的调查取证权，与对诉讼活动进行法律监督所行使的调查核实权也有较大差异。

另一种观点，肯认检察机关提起公益诉讼是履行法律监督职责［10］。基于人民检察院是国家法律监督机关的宪法定位④，检察机关提起公益诉讼本质上是行使法律监督职权。宪法定位一般可当然推得与之对应的职能定性，检察权与法律监督权之间是实质上的“一体两面”关系［11］。法律监督可以通过提起公益诉讼来实现，提起公益诉讼是法律监督的手段，两者相互配合，共同维护法律统一有效实施。检察机关进行调查核实是检察机关履行法律监督职权的具体方式，具有法律监督属性。有学者提出，检察行为只要具备审查行为合法性、发现并纠正违法行为的基本功能，就具有法律监督属性［12］。从这个角度讲，公益诉讼检察调查核实权得到组织法的确认，人民检察院组织法为检察调查核实权提供了宪法性法律依据。

（三）检察调查核实权不是调查取证权

检察公益诉讼遭遇到的事实认定和证据收集难题，使得理论和实务界一致以“强化调查核实权、提供保障性措施”作为解决出路。然而，调查核实权并非调查取证权，也无法彻底解决公益诉讼的证据收集难题。事实认定和证据收集难题，在任何诉讼过程都不同程度地客观存在。检察公益诉讼作为一种诉讼制度，应遵守诉讼法的基本规则。司法实务中，人民法院审理检察公益诉讼案件，确定人民检察院行使权利及履行义务的方式和程序，均参照民事诉讼法和行政诉讼法关于原告的相关规定［13］。无论在民事诉讼中，还是在行政诉讼中，作为原告一方的当事人都无权享有优越于被告的调查取证权。

针对人民检察院办理公益诉讼案件，2015年《试点工作实施办法》规定，人民检察院可以“调查核实”相关证据及有关情况；2018年“两高”《检察公益诉讼解释》规定，人民检察院可以“调查收集”证据材料；2021年《公益诉讼办案规则》规定，人民检察院可以“调查和收集”证据⑤。上述规范性文件中的用词变化，反映出检察机关对调查核实权的认知不清晰，存在与调查取证权的混用情形，而且有逐渐淡化“核实”、强化“调查”的倾向。

严格区分调查核实与调查取证，有助于理清调查核实权的基本权能。检察机关在公益诉讼过程中，分别享有调查核实权和调查取证权，但二者具有本质区别。调查核实权源于检察机关作为法律监督机关的法律监督权，而调查取证权源于检察机关作为公益诉讼起诉人的公益诉权或当事人证明权。调查核实权中内含的调查取证行为，意在核实法律秩序被破坏的事实或证据，并对其真实性、可查性进行评价，最终服务于检察机关履行法律监督职责而实施的提出检察建议、纠正违法意见等监督手段。调查取证权来源于诉讼法规定的当事人证明权，意在获取支持检察机关诉讼请求的事实或证据，满足请求权基础和举证责任分配的要求，目标是服务于获得胜诉判决。

具体而言，检察机关在公益诉讼活动中享有的调查核实权与诉讼权利项下的调查取证权存在以下主要区别：其一，性质不同。调查核实权是检察机关基于法律监督职权而行使的一项手段性权力；调查取证权是检察机关基于公益诉讼起诉人身份而行使的一项当事人权利。其二，目的不同。调查核实权的运行目的是核实被监督行为的违法性、可查性，着眼于履行监督职责所需要的关联证据或事实，指向行为违法性的判断；调查取证权的运行目的是满足公益诉讼举证义务和证明标准的要求，着眼于根据请求权基础和举证责任分配的事实。其三，手段不同。前者在根据证据或事实评价法律行为时检察机关应具有高度中立性，不得采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制性措施；后者在调查取证过程中具有很强主动性，并往往借助法院的审判权，采取与查封、冻结、扣押、处罚、拘留等强制性保障手段相关联的证据保全、财产保全等措施。其四，适用阶段不同。调查核实权主要运行在自公益诉讼案件立案到检察机关提起公益诉讼之前这一诉前阶段，调查取证权则伴随公益诉讼全过程。

二、《办案规则》中“调查”规定的合理性分析

2021年最高人民检察院公布的《人民检察院公益诉讼办案规则》（简称《办案规则》），在第二章“一般规定”部分用专节细化了公益诉讼案件检察调查的方式和保障措施，并在第三章和第四章分别规定了行政公益诉讼和民事公益诉讼的“调查”内容和程序，为检察机关开展公益诉讼调查（核实）工作提供了规范指引，但也暴露出在认识上定位不清、指向不明、边界含混等问题，并为实践埋下了操作隐患。

（一）《办案规则》使用的“调查”概念不准确

《人民检察院组织法》使用了“侦查”“审查”和“调查核实”等字样，唯独没有使用“调查”二字⑥。《办案规则》没有沿用《人民检察院组织法》使用的“调查核实”，而是使用“调查”一词，改变了检察调查核实行为的性质，减损调查核实行为的正当性。

1.“调查”与“调查核实”具有本质区别

根据汉语词典的释义，“调查”的含义是“为了了解情况进行考察（多指到现场）”［14］301，“核实”的含义是“审核是否属实”［14］529。一般意义上，调查是对涉及案情的证据材料进行收集；核实是对证据材料的真伪和效力进行判定。检察公益诉讼中的“调查核实权”不同于“调查权”，不是“调查权”与“核实权”的简单组合，否则，就应该使用“调查权、核实权”，而不是“调查核实权”。“调查权”属典型行政权，其中的“调查”是针对未知事实收集相关证据材料，确定研究、判断的事实基础。而“调查核实权”实为一种判断权，属司法权范畴。其中的“调查”与“核实”是手段与目的的关系［15］，“调查”服务于“核实”：调查是为判断已知事实和证据材料真伪或效力而采取的手段，其目的是核实相关行为并作出真实性、合法性和可查性评价。

2.“调查”的行政倾向与法律监督属性不合

在检察公益诉讼领域，《办案规则》用“调查”取代“调查核实”，与检察权的法律监督属性不合。在我国国家权力结构中，法律监督权的含义是司法权和监督权的交互融合［16］。2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确，人民检察院是国家的“法律监督机关”，是“司法机关”⑦。通常认为，司法权具有被动性、终局性等特点，以此保持司法的中立性和公正性；监督权是一项程序性制约权，不具有终局性的实体处分意义，其本质是通过程序制约来实现监督［17］。监督对象是处分实体权利的行为，监督本身也具有客观中立的要求［18］。这意味着在检察公益诉讼中，司法权虽然可以与行政权配合以保护公益，但不能够替代行政权在公益保护领域的专业性，应当避免不当干涉行政权、破坏权力平衡［19］。调查权具有行政倾向，与法律监督性质不合；调查核实权虽有中立、被动的意味，但也避免了调查权的激进、冒动，正好契合了检察机关是司法机关和法律监督机关的定位。

3.使用“调查”概念容易诱发潜在风险

相对于调查核实权的被动、中立性，调查权具有很强的主动和进攻性。使用“调查”概念，调查不再处于辅助地位，不是服务于核实，而是重于核实。在检察公益诉讼中，检察机关重视“调查”，所持的立场具有显著的“进攻”性［9］149，充分发挥“主观能动性”去调查，甚至将调查“搞得像记者暗访”一样［20］，不仅损耗检察资源、模糊检察机关的法律监督地位，而且容易超越法律监督边界，混淆了行政职能与检察职能之间的关系，损害其他主体合法权益。具体而言，在民事公益诉讼中，检察调查权强势介入，会破坏民事诉讼结构，不利于保障被告的合法权益。在行政公益诉讼中，检察机关强势追诉手握行政权的行政机关，容易引发公权力之间的不良竞争，偏离公益保护目标。尤其是，在失去部分职务犯罪侦查权的背景下，检察机关获得具有行政权属性的“调查权”，是否会演变成新的“自侦权”，还需要保持足够的警惕和清醒认识。

（二）《办案规则》要求的“全面”调查不合理

《办案规则》要求，人民检察院办理公益诉讼案件，应当“全面调查收集证据”⑧。检察机关在《办案规则》中提出全面调查的要求，忽视了公益诉讼的阶段性，不仅给诉前调查核实工作带来压力，而且容易逾越调查核实权的运行边界、侵入其他主体职权范围。

1.忽视公益诉讼案件办理的阶段性差异

检察公益诉讼具有阶段性特征，检察机关的调查（核实）在公益诉讼不同阶段有不同要求。依据诉讼法规定，检察公益诉讼大致遵循立案前线索摸排、诉前公告或检察建议和诉讼等三个前后相连、各自独立的办案阶段，分别对应立案前线索初查、诉前调查核实和诉讼阶段调查取证等不同调查（核实）阶段。检察机关应充分考虑到每个阶段的调查内容和证明标准。具体而言，在立案前阶段，检察机关可以进行初步调查以评估公益诉讼案件线索的真实性、可查性；在诉前阶段，检察机关需要获取足以发出诉前公告或提出检察建议的证明材料，促进违法主体自行纠正违法行为；在诉讼阶段，检察机关作为事实上的原告，对主张的事实提供证据加以证明，必要时可以按照诉讼法程序要求申请法院调查取证。检察机关在《办案规则》中提出全面调查的要求，忽视了调查核实权的阶段性边界，容易误导司法实践。

慢性鼻窦炎为临床常见的耳鼻咽喉科疾病，多由于急性鼻窦炎治疗不当而反复发作或未能及时治疗演变而成。该病患者在发病时多表现出头痛、鼻塞、流涕、打喷嚏等，部分患者还同时伴随有倦怠无力、嗅觉减弱、注意力难以集中等等[3，10]。该病具有病程长、病情易反复的特点，给患者的精神生活造成了极大的困扰，甚至给患者的心理带来严重的影响。

2.直接加剧公益诉讼案件检察调查核实难度

依据《办案规则》，人民检察院办理公益诉讼案件应当“依法、客观、全面”调查收集证据。实践中，检察机关为了全面调查收集证据，普遍混淆立案前的初步调查与立案后的调查核实，也混淆了法律监督权项下的调查核实与诉讼权利项下的调查取证。在部分案件中，检察机关做出立案决定与发出检察建议几乎同时发生［6］148，说明检察机关在立案前就已进行全面调查核实。实际上，公益诉讼立案只需确认“可能存在违法行为”侵害国家利益或社会公共利益即可⑨。检察机关在提起公益诉讼前，甚至在立案前，就按照审判机关在诉讼程序中的证明标准进行全面调查核实，无疑会加剧公益诉讼案件检察调查核实难度［21］。检察机关在诉前逾越阶段性边界进行全面调查核实，无形中给自身带来繁重的调查核实压力，转而寻求调查核实权的强制力保障，又违背了诉讼结构中的主体地位平等原则。

3.超出检察机关履行法律监督的职权范围

检察机关作为法律监督机关开展公益诉讼检察工作，应着眼于监督违法行为，从而修复被破坏的法律秩序，进而保护公共利益。调查核实权旨在查明法律秩序被破坏的事实或证据，并对法律行为的违法状态进行评价，为检察机关是否实施以及如何实施监督提供指引，从而达到法律监督的目的。不超越法律监督的职权范围是检察调查核实权的运行边界。在公益诉讼中，检察机关为了全面调查收集证据，承担了现行法律规定之外的其他调查责任，超越检察机关法定职权范围，模糊不同主体之间的职权边界。例如，在一些案件中，检察机关对公益受损的具体数额和行政规范性文件的合法性进行调查核实［22］。检察公益诉讼案件中“公共利益受损事实”关注的是公益损失“存不存在”，而不是公益损失“严不严重”；“法律依据”指向的是行政机关的行为是否有法律依据，而不是该行为依据本身是否合法［23］。否则，检察调查核实权就侵入了行政调查或司法审查的权力范围。

（三）《办案规则》规定的调查内容不恰当

《办案规则》在第七十一条和第八十六条，规定了检察院在办理公益诉讼案件时应当调查的事项⑩，将调查内容集中在基于请求权基础分配的事实层面，淡化法律行为评价和法律监督功能，混淆了法律监督权项下的调查核实与诉讼权利项下的调查取证。

1.调查核实内容没有聚焦行为违法性

检察机关的核心职责就是维护国家的法律秩序。公共利益的流失由违法行为所致，检察公益诉讼就是为规制这些违法行为对法律秩序的冲击而生。公益诉讼制度的目的与功能在于对损害社会公共利益的行为进行法律监督。调查核实的内容理应着眼于进行法律监督所需要的关联证据与事实，聚焦于被监督行为违法性的判断。但是，《办案规则》将“国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实”“社会公共利益受到损害的类型、具体数额或者修复费用等”作为调查的必要内容，形成了调查核实内容繁杂的局面，不仅增加了检察调查核实的难度，而且也偏离了公益诉讼法律监督目标。假如确实存在违法行为，但是因为公益损害类型不明、具体数额不清，检察机关就因调查核实不充分而不敢进一步开展公益诉讼检察工作，这无疑减损了公益诉讼法律监督和损害预防的制度价值。

2.调查核实内容没有评估调查必要性

3.调查核实内容没有指向案件可诉性

《办案规则》第七十一条和第八十六条聚焦于利益层面的诉权运用，规定的调查核实内容贪多求全，没有指向案件可诉性，有追求胜诉和维护部门利益倾向，消减了法律监督的规范作用。检察机关通过公益诉讼实现法律监督是间接保护公共利益的有效方式，但是诉讼作为一项工具性制度有内在的运行逻辑。提起公益诉讼不是目的，法院也不能解决所有公益保护问题。案件能否进入法院司法审判的视野，关键在于案件是否有可诉性，或者案件争议能否成为法律争议。如果大量的非法律争议进入司法领域，不仅不能在司法框架内得以解决，而且还会扰乱司法机关的职责配置，浪费宝贵的司法资源［24］。检察公益诉讼中，调查核实的内容理应指向案件的可诉性，即被监督行为的违法性是否存在争议。如果调查核实的内容指向定位不清，盲目调查、过度调查等乱象自然是不可避免的。

三、公益诉讼检察调查核实权的规范路径

失去规范制约的权力容易被滥用。公益诉讼检察调查核实权良好运行的关键在于从规范层面明确其法律监督属性、运行阶段与权能划分。

（一）从法律上明确调查核实权的法律监督属性

囿于“宜粗不宜细”的立法思路，检察机关调查核实权的性质以及运行程序并没有在相关立法中作明确规定。学界对“调查核实权”的法律监督属性还存有争议，实务中已出现检察机关错误理解检察公益调查核实权属性并不当行使该权力的情况，需要通过立法明确检察公益调查核实权的法律监督属性，以夯实权力规范行使的法理基础。有学者认为，赋予检察机关一般监督权不仅可以补足检察公益诉讼制度的法律监督基础，还可以促进检察机关各项职权在制度逻辑上的耦合性［25］。但现阶段直接赋予检察机关一般监督权，与我国国家机关的职权配置不协调，既危及国家权力结构的整体平衡，亦造成检察机关履职上的力不从心与顾此失彼。比较可行的措施是及时修改人民检察院组织法和诉讼法的相关规定，对“法律监督”和“调查核实权”作出必要的概念澄清。

具体而言，一是，将《人民检察院组织法》第二十条“人民检察院行使下列职权”修改成“人民检察院履行法律监督职责，可以行使下列职权”，将“依照法律规定提起公益诉讼”明确纳入履行法律监督职责范围内，以消除检察机关提起公益诉讼是否可以进行调查核实的争论。这样既能解决检察公益调查核实权的法律依据缺失问题，加强公益诉讼检察话语权，又能明确检察公益调查核实权的法律监督性质，防止权力扩张。二是，在《民事诉讼法》第五十五条后增加一款，规定人民检察院提起公益诉讼，在诉前阶段可以向其他主体调查核实有关情况。这样既明确了诉前阶段是检察机关提起公益诉讼的必要组成部分，又为区分公益诉讼调查核实与其他检察调查行为提供了法律依据。三是，修改《办案规则》，专节规定“调查核实”，对调查核实权进行规则优化，以确保其预设功能得到充分发挥，避免因“调查”概念的误用导致权力异化和实践偏差。

（二）从程序上明确调查核实权的具体适用阶段

首先，明确公益诉讼检察调查核实权的适用阶段，这是规范适用调查核实权的前提。鉴于实践中存在不分阶段、随意启动调查核实权的问题，有必要从程序上规范调查核实权的适用阶段。具体而言，将检察调查核实权的适用限定在立案后至提起公益诉讼之前这一阶段，具有合理性和合法性。依据《人民检察院组织法》第二十一条可知，检察调查核实权应在“提起抗诉、纠正意见、检察建议”之前适用。当然，未经法定程序正式立案，也不应随便启动调查核实。将调查核实权的适用限定在诉前阶段，可以推动行为主体纠正违法行为，避免公益损害的发生或扩大，最大限度节约司法成本，真正发挥公益诉讼的制度价值。［26］

其次，区分公益诉讼不同办案阶段的检察调查（核实）行为。忽略公益诉讼不同阶段待证事实不同、证明标准不一的客观需要，一律要求全面调查核实，虽然体现了检察机关注重证据、审慎办案的态度，但却不当加大检察机关的履职压力，成为检察机关推进公益诉讼的最大障碍，影响法律监督效能。公益诉讼立案前，人民检察院对在履职过程中发现的案件线索进行初查，重点评判案件的可查性；立案后，对案涉违法行为进行调查核实，重点评估被监督行为的违法性；公告或检察建议发出后，进入跟进调查阶段，针对违法行为是否纠正、公益是否得到保护，重点判断违法行为的可诉性；提起公益诉讼后，检察机关根据诉讼法规则和实际需要进行调查取证，重点满足检察机关提供证据的充分性；诉讼程序结束后，检察机关可以依据诉讼监督规则行使调查核实权，重点监督公益诉讼活动的合法性。

最后，明确公益诉讼检察调查核实的内容和程度。公益诉讼在立案前，对证据材料的要求很低。只要案件线索具有可查性，即便没有证据材料，也能立案。公益诉讼立案后，检察机关在诉前程序阶段主要催告其他主体提起公益诉讼或者督促行政机关主动纠错。检察机关在诉前程序中行使调查核实权的范围以必要性原则为限，重点核实行为的违法性，为发出公告或提出检察建议提供事实和证据支撑。具体而言，在民事公益诉讼方面，检察机关只要调查核实到侵权者和公益受损的基本事实，即可提醒、催告有权主体提起民事公益诉讼。至于侵权主体的责任大小、公益受损的具体后果等，应当由公益诉讼起诉人按照诉讼权利的行使规则进行调查取证。即便由检察机关提起公益诉讼，也可以由法院依职权调查取证、查明事实。在行政公益诉讼方面，检察机关并非为了追究责任或者追求胜诉，对行政机关履职情况的调查核实，达到证实行政行为具有违法可能性即可，将整改空间留给行政机关，能够发挥行政机关自我纠错的积极性。［27］

（三）从权能上明确调查核实权的权力运行边界

第一，调查核实权运行的核心权能是进行法律监督，而非一般监督。我国曾于建国初期仿效苏联在宪法中做了“一般监督”的规定，又于改革开放后取消了这一规定。法律监督不等于“一般监督”，它必须以法律为重点内容，坚持法治原则。根据民事和行政诉讼法的规定，检察公益诉讼必须以“在履行职责中发现”线索为前提，以行为违法且关涉公共利益为标准，本着积极履职而又谦抑审慎的原则，同法院司法审判权、行政主体执法权等形成相得益彰的公共利益保护体系，从而限定了公益诉讼检察调查核实的运行边界。调查核实不仅需要坚守法律原则、遵守法定程序，而且需要明确调查核实的范围和方式。一旦核实被监督行为违法且关涉公共利益，需要启动追责程序，应由行政处罚权或司法审判权进行控制，而不再是调查核实权的监督范畴。

第二，调查核实权运行的直接权能是核实行为合法性，而非提起诉讼。根据公益诉讼检察的制度逻辑，检察机关在履行职责过程中发现损害公益的行为，通过调查以核实该行为是否合法，进而发出公告或检察建议，在前述监督措施无法起到预期效果的情况下，行使提起公益诉讼的职权，进而保护公共利益。检察机关为履行法律监督职责而进行调查核实，其目标指向对被监督行为的事实核实与性质判断，以明确其是否构成违法，进而选择合适的监督手段，不能一概而论地以提起公益诉讼为目标进行全面调查。如果能够通过行政管理、支持公益组织提起诉讼、提出检察建议或纠正意见等监督方式督促相关主体纠正违法行为，那么就无须为了提起公益诉讼而全面调查核实。

第三，调查核实权运行的基本权能是推进监督进程，而非追求胜诉。公益诉讼调查核实权在本质上是一项检察监督权。检察监督职权限于程序性权限，具有“程序性控制”特征，而不涉及最终决定权［28］。调查核实结束后，公益诉讼办案检察官应当决定是终结案件还是提出检察建议、发布公告。人民检察院进行调查核实是为履行“依法提出抗诉、纠正意见、检察建议”这些法律监督手段提供支撑材料。若将调查核实权视为检察公益诉讼胜诉的保障性措施，不达到胜诉目标不罢休地进行调查核实，是一种权能配置错位的体现，也是部门利益作祟的表现。在失去部分职务犯罪侦查权的背景下，检察机关有在公益诉讼领域扩张权力的冲动，应警惕调查核实权异化，防范检察权滥用。

四、结 语

公益诉讼检察是促进国家治理能力现代化的重要制度创新，在运用司法手段保护公共利益方面发挥着重要作用。公益诉讼检察遭遇到的事实认定和证据收集难题，使得“强化调查核实权、提供保障性措施”成为可依赖的路径。公益诉讼检察调查核实权不仅事关公益诉讼检察工作的推进是否顺利，而且关系到司法体制改革和国家权力配置是否成功。习近平总书记在指导中央全面深化改革时多次指出，“凡属重大改革都要于法有据”。2018年修订的《人民检察院组织法》为公益诉讼检察调查核实权提供了组织法依据，但2021年最高人民检察院公布的《办案规则》对公益诉讼调查核实权的认知还欠缺一定的合理性。

在概念用语方面，一个限定严格的专门概念是理性和清楚地思考法律问题所必不可少的。调查核实权与调查权、调查取证权具有不同的内涵。不加区分地混用这些概念，不仅造成理论研究自说自话，难以形成统一认识，而且造成权力边界不清，公益诉讼检察实践受阻。在权力来源方面，公益诉讼检察调查核实权来源于法律监督权。认识到这一点，是有效区分法律监督权项下检察调查核实权与诉讼权利项下检察调查取证权的基础，也是避免公益诉讼检察调查核实权陷入一般监督而背负过重的调查核实负担的关键。在基本权能方面，公益诉讼检察调查核实权应以核实被监督行为合法性、推进公益诉讼检察进程、有效实现法律监督为基本权能。检察机关在开展公益诉讼检察过程中，既要恪守检察调查核实权的运行边界，又要有“敢于败诉”的勇气，避免陷入为追求胜诉而进行调查核实的不断加压式循环。

公益诉讼检察调查核实权作为一项公权力，既要考虑与检察权内部刑事侦查权、公益诉权等子权力之间的边界与衔接，也要注意平衡与行政调查、司法审判以及社会监督等外部权力之间的关系。如何从具体内容、实现方式和保障手段等方面明确赋予检察机关调查核实权，提升法律监督目标与调查核实手段的匹配度以及从明确权力运行原则、运行目标、运行程序、追责机制等方面优化检察调查核实权的运行格局，增强公益保护需求与检察制度供给的平衡度，还需要继续深入地研究。

注释：

①《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十条规定，人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。

②《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条规定，人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。抗诉、纠正意见、检察建议的适用范围及其程序，依照法律有关规定。

③《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十条规定，人民检察院行使下列职权：（一）依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权；（二）对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）对刑事案件进行审查，决定是否提起公诉，对决定提起公诉的案件支持公诉；（四）依照法律规定提起公益诉讼；（五）对诉讼活动实行法律监督；（六）对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督；（七）对监狱、看守所的执法活动实行法律监督；（八）法律规定的其他职权。

④《中华人民共和国宪法》第一百三十四条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。

⑤ 2015年最高人民检察院发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第六条规定，人民检察院可以采取以下方式调查核实污染环境、侵害众多消费者合法权益等违法行为、损害后果涉及的相关证据及有关情况……；2018年，《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条规定，人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；2021年，最高人民检察院公布的《人民检察院公益诉讼办案规则》第三十五条规定，人民检察院办理公益诉讼案件，可以采取以下方式开展调查和收集证据……。

⑥《中华人民共和国人民检察院组织法》规定，人民检察院依照法律规定对有关刑事案件行使“侦查权”，对刑事案件进行“审查”以及行使法律监督职权时可以进行“调查核实”。

⑦ 2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出，“人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关”。

⑧《人民检察院公益诉讼办案规则》第三十二条规定，人民检察院办理公益诉讼案件，应当依法、客观、全面调查收集证据。

⑨《人民检察院公益诉讼办案规则》第二十八条规定，人民检察院经过评估，认为国家利益或者社会公共利益受到侵害，可能存在违法行为的，应当立案调查。

⑩《人民检察院公益诉讼办案规则》第七十一条规定，人民检察院办理行政公益诉讼案件，围绕以下事项进行调查：（一）国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实；（二）行政机关的监督管理职责；（三）行政机关不依法履行职责的行为；（四）行政机关不依法履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害的关联性；（五）其他需要查明的事项。第八十六条规定，人民检察院立案后，应当调查以下事项：（一）违法行为人的基本情况；（二）违法行为人实施的损害社会公共利益的行为；（三）社会公共利益受到损害的类型、具体数额或者修复费用等；（四）违法行为与损害后果之间的因果关系；（五）违法行为人的主观过错情况；（六）违法行为人是否存在免除或者减轻责任的相关事实；（七）其他需要查明的事项。对于污染环境、破坏生态等应当由违法行为人依法就其不承担责任或者减轻责任，及其行为与损害后果之间不存在因果关系承担举证责任的案件，可以重点调查（一）（二）（三）项以及违法行为与损害后果之间的关联性。