我国行政裁决救济途径探析

戴永志

（潍坊学院 政法学院，山东 潍坊261061）

行政裁决作为社会多元化解决纠纷的手段之一，近年来日益受到理论与实务界的关注。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。中共中央印发的《法治政府建设实施纲要2015-2020）》中明确提到“健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能”。2019年6月，中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于健全行政裁决制度 加强行政裁决工作的意见》（以下简称《意见》），明确指出要逐步形成完备的行政裁决工作体制。《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》强调：“有序推进行政裁决工作，探索扩大行政裁决适用范围。”当今具体理论与实务中对于行政裁决也多有研究或创新，使得行政裁决工作形成了一个新的研究热点领域。但是鉴于目前行政裁决工作缺乏统一的立法及相应规范，国内理论与实务界对其认识不够统一，在其性质、特征、范围、程序、救济途径等领域还有较大分歧。限于篇幅，本文仅就行政裁决的救济途径做简要分析，不涉其他。

一、行政裁决的性质及其对救济途径的影响

（一）行政裁决的基本内涵及分类

《意见》指出，行政裁决是行政机关根据法律法规授权，居间解决与行政管理密切相关的民事纠纷的活动。该定义目前已成为通说。至于针对哪些行政管理领域的何种类型的“民事纠纷”，目前散见于相关部门法，尚无统一的法律规范予以界定。《意见》指出，行政裁决主要适用于对以下特定民事纠纷的处理：侵权纠纷、补偿纠纷、损害赔偿纠纷、权属纠纷、政府采购纠纷等。概括而言，以行政裁决所涉民事纠纷的性质及法律关系为依据，行政裁决可分为三种类型：

1.权属类的行政裁决。其为基于自然资源的所有权或使用权、国有资产使用权引发的民事纠纷，主要包括自然资源、知识产权、国有资产等权属争议。此类民事纠纷因为涉及较为专业的权属认定问题，通常应先申请政府主管部门作出行政裁决，对行政裁决不服的可以提起行政诉讼，即行政救济中的行政裁决前置。如《土地管理法》《森林法》《草原法》《水法》《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》及《事业单位国有资产管理暂行办法》《国有资产产权界定和产权处理暂行办法》等法律法规规章规定的土地、森林、草原、水资源、矿产及国有资产等权属争议引发的行政裁决。

2.侵权赔偿类的行政裁决。针对侵权赔偿的民事纠纷，行政机关可依法作出责令侵权方停止侵权、赔偿损失的行政裁决决定。民事纠纷一方当事人可直接向法院提起民事诉讼，也可先向主管行政机关申请裁决，如对行政裁决决定不服时，再向法院提起行政诉讼。关于侵权赔偿类的行政裁决，单行法律法规中涉及的领域主要是专利、商标、植物新品种等侵权争议，劳动损害、河道损害及产品质量损害赔偿争议纠纷等。

3.补偿类的行政裁决。此类行政裁决主要是因土地、房屋迁拆或专利使用等合法行为引发民事补偿纠纷而产生。我国现行法律法规所涉补偿类行政裁决及其实务，一般都规定了救济途径的行政裁决前置程序。如《土地管理法实施条例》第25条第3款规定在征地补偿中有争议的，由县级以上地方人民政府协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《专利法》《植物新品种保护条例》《中药品种保护条例》《集成电路布图设计保护条例》等法律法规涉及的专利、植物、中药保护品种、集成电路布局等强制许可使用费等均作了行政裁决前置的救济途径安排。

（二）行政裁决的性质及其对救济途径的影响

行政裁决做出后，民事纠纷的当事人如何申请救济保护自己的权益？是按照民事纠纷的途径提起民事诉讼，还是从行政行为角度提起行政诉讼？此时行政裁决性质的认定显得尤为重要，涉及到其做出后行政救济途径的适用。

关于行政裁决的性质，综合学者的论述如下：行政机关作出的行政裁决是一种行政行为而非司法行为，[1]因其具备居间裁断的司法特性，故兼具“准司法性质”；行政裁决虽针对民事纠纷裁断，但并非民事行为，依然是行政行为。笔者认为，行政裁决是行政机关依法行使行政管理职权的活动，具有明显的行政性、职能性，是一种典型的行政行为。其作为行政行为是为了解决与自身行政管理职权有关的民事争议，具有类似司法机关的裁量性或称准司法性，有类似行政复议的特性。因此，行政裁决的性质是具有准司法特征的行政行为，其救济途径应该按照行政行为的救济途径予以安排。

行政裁决的救济涉及行政行为和民事纠纷的相互交织，具有不确定性。如果单从行政裁决所具有的行政行为属性这单一视角出发，难以解决上述不确定性。其必须从行政行为和民事纠纷两个视角综合考虑，方能找到解决问题的切入点：既能实现《行政诉讼法》“监督行政机关依法行使行政职权”的目的，又能有效解决相关民事纠纷。[2]

二、我国行政裁决救济的适用现状

结合前述行政裁决的类型，我国现阶段行政裁决救济的适用可作如下归纳：

（一）权属类裁决纠纷采用行政诉讼

对于权属类的民事纠纷，通常情况下当事人需先申请行政裁决。如对行政裁决决定不满意、不认可，即可诉诸法院。国内诸多单行法对此均有相应规定，如《土地管理法》第14条第3款①《土地管理法》第14条第3款规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”规定当事人对人民政府的处理决定不服的，可以向法院起诉，《森林法》第22条第3款②《森林法》第22条第3款规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”、《草原法》第16条第3款③《草原法》第16条第3款规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”等也作了类似规定。此处的诉讼是何种诉讼？民事诉讼还是行政诉讼？相关单行法并无明确规定。笔者通过无讼网检索2016-2020年间案例，发现该种诉讼只能是行政诉讼，否则法院不予受理或驳回起诉。如（2020）辽1081民初71号，李福学与上缸窑村村民委员会农村土地承包合同纠纷一案，法院认为我国现行法律已经就行政处理前置程序作出了规定，当发生权属纠纷时，通常需先经过政府处理并作出行政裁决，不能直接进行诉讼。对行政裁决不服的可以提起行政诉讼。

（二）侵权赔偿类裁决纠纷采用民事诉讼与行政诉讼“双轨制”[3]

我国侵权赔偿类行政裁决纠纷在知识产权领域体现较多。对于侵权赔偿纠纷，当事人既可以直接向法院提起民事诉讼，又可以先申请行政裁决，对行政裁决不服的再提起行政诉讼。如《专利法》第65条④《专利法》第65条规定：“未经专利权人许可，实施其专利，即侵犯其专利权，引起纠纷的，由当事人协商解决；不愿协商或者协商不成的，专利权人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求管理专利工作的部门处理。管理专利工作的部门处理时，认定侵权行为成立的，可以责令侵权人立即停止侵权行为，当事人不服的，可以自收到处理通知之日起十五日内依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院起诉”。就作出了类似规定。法律实务中也较为常见，如苹果公司与佰利公司专利侵权纠纷案⑤（2017）京2606行终苹果公司与佰利公司专利侵权纠纷一案行政判决书。中，苹果公司因对北京市知识产权局作出的行政裁决不服而提起行政诉讼，同时又向上海知识产权局提起民事诉讼，形成了行政诉讼与民事诉讼并存的“或裁或诉”的“双轨制”纠纷解决机制。

（三）补偿类裁决纠纷采用行政诉讼或一并审理

补偿类裁决纠纷案件，通常情况下也是行政裁决前置，民事纠纷当事人对行政裁决不服的，可依法提起诉讼。如《专利法》第62、63条规定，当发生补偿纠纷案件时，当事人需先经过政府处理并作出行政裁决，对行政裁决决定不服的，可依法提起诉讼。这里的诉讼应理解为行政诉讼。根据《行政诉讼法》第61条的规定，提起行政诉讼时可一并申请法院解决民事争议。①《行政诉讼法》第61条第1款规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”鉴于补偿纠纷案件中贯穿着较为明显的行政管理职权的行使，故实务中法院对单独的民事诉讼一般不予受理。实务案例也体现了上述原则，如通过无讼网查询的（2019）浙0103民初300号王彩珍、王雪英等与杭州市房地产开发实业有限公司房屋拆迁安置补偿合同纠纷案、（2019）吉02行初59号于忠庆与吉林市人民政府、吉林市丰满区人民政府、吉林市泓乐房地产开发有限公司不履行征收补偿职责案等案例中，法院认为当事人应先申请行政裁决，对行政裁决不服的，方可向法院起诉。民事纠纷双方直接就补偿协议提起民事诉讼的，法院认为不属于民事诉讼的受案范围。（2020）吉7102行初51号周金华诉吉林市住房和城乡建设局及吉林市城市建设控股集团有限公司、吉林市朝阳房屋拆迁安置有限责任公司房屋行政裁决案中，法院认为当事人通过行政诉讼追求实现民事权利的目的，属于行政附带民事一并审理的救济模式。

三、行政裁决救济存在的问题及原因分析

行政裁决没有全国统一的立法规范，散见于不同的部门法中。且相关法律规定也只有授权性规范，对于行政裁决的救济没有统一规定，在实务中引发了诸多问题。

（一）行政裁决救济存在的两个问题

1.现有法律规范散乱。我国目前关于行政裁决及其救济的法律规范并不统一，散见于单行法律法规规章中，这使得对于“行政裁决”的表述难以统一。如有的称为“决定”“裁定”“处理”，其实质上属于行政裁决范畴。如《土地管理法》第14条第1款②《土地管理法》第14条第1款规定：“土地所有权和使用权争议当事人协商不成的，由人民政府处理。”规定的由人民政府“处理”，就是指“行政裁决”行为。有的形式上称为“裁决”，其实质并不是对民事纠纷的裁决，从而不属于行政裁决的范畴，如《行政复议法》第14条③《行政复议法》第14条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”。规定的可以向国务院申请“裁决”，就不属于“行政裁决”，而是一种针对行政复议的最终裁决。可见现行法关于行政裁决的内涵、外延、程序、救济途径等均无明确界定，导致理论纷争不断，实务应用混乱。在行政裁决救济方面，虽然《行政诉讼法》第61条规定了“行政附带民事”诉讼渠道，但并未明确不同纠纷类型行政裁决行为所对应的救济方式，并未解决行政裁决救济途径的全部问题。

2.实务操作规范不统一。（1）行政复议救济的适用存在争议。行政裁决作为行政行为，其救济渠道是否适用行政复议尚存在争议。在行政复议实务中，有的地方行政复议机关认为应将行政裁决行为作为一类具体行政行为对待，则可以根据《行政复议法》第2条④《行政复议法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”的规定通过行政复议申请救济。过去只有个别法律规范曾规定行政裁决的行政复议救济，但也对申请复议的范围作了严格的限制，如《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第16条曾规定当事人对行政裁决不服的可以申请行政复议。但该部门规章已于2011年1月21日因《国有土地上房屋与征收补偿条例》的公布实施而废止。而《行政复议法》第8条第2款⑤《行政复议法》第8条第2款规定：“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。则作了相反的规定：“申请仲裁”或者“提起诉讼”。（2）诉讼救济选择上的混乱。在诉讼选择上，现行有关行政裁决的法律规范对于相关民事纠纷设置了“或裁或诉”以及“先裁后诉”的解决模式。在规定“或裁或诉”的知识产权侵权纠纷领域，由于行政裁决和诉讼是同时并列供当事人选择的纠纷解决机制，提起民事诉讼本无争议。而自然资源权属争议领域，行政裁决成为诉讼的前置程序。如对行政裁决决定不服，又应提起何种诉讼呢？行政诉讼侧重对行政裁决行为的合法性审查，民事诉讼重在民事纠纷的实质性解决。而问题恰恰在于现行立法并未对行政裁决转诉讼的途径作出明确规定。[4]我国对行政裁决法律适用通过单行法列举式规定，使得行政诉讼救济的覆盖面狭窄，导致“我国的行政法目前只是从‘个别’的角度而不是从‘一般’的角度解决了行政裁决的性质及其法律适用”，[5]影响了行政裁决后救济功能的发挥。（3）行政、民事案件一并审理立法的实施效果欠佳。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（1999）第61条①《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（1999）第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”该司法解释已废止，上述法条内涵已被《行政诉讼法》61条所吸收。和《行政诉讼法》第61条都规定，对于行政裁决涉及的民事纠纷，行政诉讼中法院可以根据当事人的申请对行政、民事案件一并审理。从笔者了解的情况看，行政、民事案件一并审理的设计在实务中实施情况并不理想。笔者通过调查某设区的市的5个县市区法院行政审判庭立案、审理情况发现，各法院关于行政裁决方面的行政、民事案件一并审理的案例为零，甚至单纯关于行政裁决的行政诉讼案件也非常罕见。

（二）行政裁决救济存在问题的原因分析

1.立法对行政裁决制度的重视不够。上世纪80年代开始到90年代，我国行政裁决制度建设经过了一个长足发展的阶段，其在行政管理中大量存在。此后一直到新世纪初的多年间，很多涉及不同行政管理领域的单行法律法规经历了较大规模修订，很多涉及行政裁决的法律规范作了删除或变更，总的趋势是减少了法律对行政机关行政裁决的授权。行政机关行政裁决权的减少或萎缩，带来的是法院行政裁决案件的大幅缩减。理论与实务界的共识是，各级政府涉及行政裁决的行政主管部门因过去行政裁决权的行使带来较多行政诉讼案件，以致影响了行政机关通过行政裁决解决民事纠纷的积极性。为避免成为行政诉讼的被告，相关行政管理领域在修订部门法的过程中删除或缩减了行政裁决的相关内容，行政裁决工作陷入低谷。过去各行政管理领域对行政裁决工作的消极应对，在立法上的体现就是进展缓慢，立法不统一，内容散乱缺乏规范性，制度设计不完善、不规范等。同时，立法的迟缓也影响到行政裁决与行政复议关系的厘清，使得行政复议是否适用行政裁决救济的问题引发了争议。

2.行政、民事法律关系的交叉影响了当事人的诉讼选择。从当事人的视角看，其并不了解行政、民事一并审理的程序更谈不上实务中的应用。民事纠纷当事人追求的是民事纠纷的实质解决，在对行政裁决行为失望之余，也对行政机关望而生畏，不想与之产生过多纠葛，“惹不起躲得起”。因此，在面对行政、民事诉讼同时提起和单纯通过民事诉讼解决纠纷的选择上，当事人一般倾向于直接提起民事诉讼。对此，当事人甚至包括很多代理人等对行政诉讼业务的不熟悉也是行政一并审理民事案件不多见的原因之一。从法院的视角来看，行政庭的法官认为行政诉讼一并审理民事纠纷的立法本意是积极有益的，但实施起来效果会大打折扣。主要是民事诉讼和行政诉讼从实质内容到程序规范上均差异较大，专业思维、法律原则、诉讼目的等明显不同；目前民事法官和行政案件法官相互之间很少有跨领域的专业培训，这就加剧了本就十分明显的专业知识差异[6]，导致法官在短时间内难以适应行政、民事案件一并审理的专业要求。这对于积极追求实质效果的民事纠纷当事人来讲不是最好的选择。

3.行政裁决救济理论研究不足。2019年《意见》的出台带来了行政裁决理论研究新热潮，但其目前还难以满足行政裁决工作实务的需要，如对于行政裁决诉讼选择的理论研究还有待完善。对该问题的分歧集中在是否采取一刀切的单一诉讼模式，即通过一种诉讼途径就能够解决不同的行政裁决纠纷类型案件，尤其是行政、民事法律关系并存情况下问题的解决。有的学者主张只采用民事诉讼途径解决民事纠纷，不必理会行政裁决这一行政行为，追求的是实质问题的解决。[7]有的学者主张只采用行政诉讼途径解决纠纷，认为行政裁决作为一种行政行为，必然通过行政救济途径保障当事人的合法权益。针对行政裁决所涉民事纠纷的复杂性，行政诉讼救济也应该分类进行，不同的诉讼模式解决不同的行政裁决纠纷，提高救济的针对性。[8]

四、完善我国行政裁决救济途径的建议

行政裁决救济途径的选择涉及民事纠纷当事人的合法权益，以往大部分学者的研究聚焦于单一的诉讼解决机制，从行政裁决的性质出发进行考量，侧重于对行政行为或民事行为引发诉讼的研究，而不对行政裁决纠纷的类型设计针对性行政救济途径。笔者赞同从行政裁决的性质出发，结合行政裁决的分类，对行政裁决救济途径作出类型化设计，构建自成体系的行政裁决纠纷解决机制。

（一）加大实践创新力度，推进行政裁决的统一立法

《意见》要求对行政裁决统一立法，但立法需要以相关行政裁决工作实践为基础和参考。近年来，全国各地在行政裁决实务工作中进行了诸多探索和创新，推动了行政裁决工作的发展和完善。实务中，《山东省行政程序规定》（2011）将行政裁决与行政调解、行政指导、行政给付等行为程序作为特别行政程序单独一章进行了专门规定；《江苏省行政程序规定》（2022）将行政调解、行政裁决、行政复议和投诉举报处理并列置于“矛盾纠纷解决”一章中统一规定；山东某设区的市成立了“行政复议与裁决办公室”等等。这些都从实务中体现了行政复议与行政裁决的并列关系。同时，作为全国典型经验的《汕头市行政裁决规定》（2021）的出台以及国家财政部、知识产权局等在政府采购、专利侵权纠纷等领域工作经验的积累和推广，都对行政裁决工作机制的发展发挥了积极作用，对统一立法提供了借鉴。

行政裁决的统一立法，一方面是相关内容的统一，如单行法中“行政裁决”名称的统一、诉讼解决途径的统一等。另一方面是制定统一的《行政裁决法》，以助推行政裁决相关法律规范位阶的提升，形成内外逻辑一致，制度衔接紧密的法律规范体系。《行政裁决法》的立法体例设计，可参考《行政复议法》《行政诉讼法》的安排或类似《汕头市行政裁决规定》等地方性立法规定，从行政裁决整体上作出规范和设计。其中行政裁决救济部分，要单设一章，就行政裁决的模式和救济路径作出明确的规定，应实现不同情形下申请救济的途径有所区别。建议结合现有法律实务，仍然分为权属类、侵权类、补偿类等行政裁决类型，据此规定有针对性的救济方式和途径，并通过统一立法的形式将该类型化固定下来。

（二）完善行政裁决纠纷案件诉讼解决机制的构想

1.确立运用行政诉讼制度解决的裁决纠纷类型。权属类纠纷和补偿类纠纷的行政裁决诉讼的“行政裁决前置”已形成较规范的模型，可继续适用行政诉讼的解决机制并补充完善。在权属类纠纷行政裁决案件中，可能存在当事人反复起诉而法院无法变更只能被动不停撤销行政裁决并责令重做的问题，对此可在立法中扩大司法变更权予以完善；在补偿纠纷案件中可能存在的审查标准不充分问题，对事实标准的审查应秉持“排除合理怀疑”“实质性证据”等标准；对法律标准应灵活运用法律适用与最终解释权，在技术性、专业性问题上注意参考行政机关的专业意见，结合实际案情实现最优适用。

2.侵权赔偿类纠纷行政裁决救济采用“行政附带民事”诉讼。笔者认为，侵权赔偿类纠纷行政裁决救济的解决途径应采用行政附带民事诉讼。这是《行政诉讼法》第61条规定的行政裁决救济模式。该条并未明确“行政附带民事诉讼”的说法，行政诉讼实务中，法官一般称其为行政、民事一并审理。所谓行政附带民事诉讼应该是一个案件解决行政和民事两个问题，而行政、民事案件一并审理其实是行政诉讼和民事诉讼两个案件：二者分别立案，当然地使用两个案号；审理程序分别使用行政诉讼和民事诉讼程序。“一并审理”的内涵是由行政审判庭一并审理民事纠纷案件。该法条立法目的在于提高审判效率，最终解决民事纠纷。所以，这种诉讼模式较适合侵权赔偿类纠纷行政裁决。前文提到行政、民事案件的交叉影响到当事人的诉讼选择，但从我国目前行政裁决的相关立法来看，“一并审理”模式更符合当前实际，毕竟《行政诉讼法》已经作出了制度设计，在没有更合适的诉讼模式代替它之前，坚持适用该法律规范是符合现实国情的。理论界有很多学者提到借鉴日本的当事人诉讼制度：即当事人可以无视已有行政裁决决定，直接提起民事诉讼；法院适用民事诉讼程序并可参照适用行政诉讼中的相关审理程序；法庭在查清民事法律事实后，可对行政裁决进行书面审查。当事人诉讼制度可以在同一案件中解决民事甚至行政问题，看上去更有效率，但其开创了一种以民事为主，视情况审查行政行为的新模式。其不符合我国现有立法体系和立法模式，打破了原有设计，牵一发而动全身，不符合现实。笔者认为，对侵权赔偿类纠纷行政裁决救济在现有行政、民事一并审理模式基础上予以改进，逐渐提高法官跨专业审理的质量和效率，没必要引进当事人诉讼等其他模式。

行政裁决救济途径的设计与选择是行政裁决制度的一个不可或缺的环节，其涉及到公民、法人和其他组织合法权益的保护，是行政裁决制度推行和发展的基本保障。本文立足现行法规定的行政裁决类型，从解决实践工作中的问题入手，本着实事求是的原则分析问题、解决问题。在不打破现有立法体系和立法模式的基础上，类型化救济途径和模式，为下一步统一解决现有行政裁决救济认识不清、适用模糊、法律依据分散的境况提供初步的参考意见。行政裁决虽非新生事务，但顺应时代发展，特色鲜明，具有专业性强、内容宽泛、立法分散不统一等特点。本文仅就行政裁决救济的浅层次问题做了简要探析，对于涉及行政裁决救济的受案范围及内容、不同行政管理领域间行政裁决的标准，以及行政、民事一并审理过程中法官及其“跨界”等问题，并未深入涉及，有待将来继续研究与探索。总之，行政裁决虽为具体而微的实务问题，但其作为我国多元化纠纷解决机制的一部分，涉及内容丰富，问题点多，期待下一步能结合更多实务深入研究。