公租房转租合同效力及法律后果研究

文/毛斯雯

近年来，国家对于住房保障的民生问题越来越重视，为了解决城市流动人口的住房问题，各级政府都在积极推动公租房制度的建设。公租房由于得到公共政策的保障支持，其租金水平往往低于市场价，由此产生了将公租房进行转租并借此赚取差价谋取利益的空间。

一、公租房的基本概念及特征

公共租赁住房（以下简称“公租房”）是一种由政府保障和市场机制运作相结合的租赁住房模式。根据《公共租赁住房管理办法》的定义，公租房是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。公租房主要来源于出租性经济适用房、政府收购的户型小价格低的普通商品房以及与企业单位合作建设的公共租赁住房，其产权归属于政府或相关机构及企业，运营模式分为政府专门机构运营和市场化运营。在其运营过程中，借助于政府保障的力量，以高于廉租房但又低于市场商品房的租金水平出租给特定人群，因此也属于租赁性保障型住房。

基于公租房的基本概念，其主要具备以下几个特征：一是具有公共政策性，政府通过制定公共政策来保障公租房制度的建设，再由政府直接提供或政府主导的公共机构、政府合作的企业提供保障性住房；二是具有社会福利性，无论是政府直接负责建设，抑或是与政府合作的企业开发建设的公租房，其经营均不以营利为目的，出租的价格低于一般市场价，使得承租人能够以优惠的价格租赁过渡性住房；三是租赁的对象具有特定性，公租房对于承租人的资格制定了严格的准入标准和限制，不符合相应的条件则无法承租；四是退出机制灵活，当承租人的住房和收入水平发生变化时，政府可随时停止发放补贴，启动退出租赁的相关流程。

二、公租房租赁合同及转租合同的法律性质

（一）公租房租赁合同的法律性质

相较于一般的房屋租赁合同，公租房的租赁合同内容具有特殊性，在承租人的资格、租金、租赁期限等方面均需体现出公共属性及政策福利目的性。由于公租房的租赁模式具有特定的公共政策目的，其建设和管理环节众多，法律关系错综复杂，涉及的法律主体多元，包括主导建设的政府单位、与政府合作建设的国有投资企业、享有审批和管理权的公租房管理部门以及需符合特定申请条件的承租人，因此，对于公租房租赁合同是认定为民事合同还是行政合同这一基础性问题仍然存在分歧，未形成基本共识。

（二）公租房转租合同的法律性质

公租房转租合同是指符合公租房承租条件的原承租人在原租赁合同的期限内，违反公租房禁止转租的规定，与不具有公租房承租资格的第三人所签订的房屋转租合同。公租房转租合同独立于原租赁合同，系双方当事人意思表示一致所达成的协议，双方当事人为原承租人和次承租人，其法律地位是平等的民事主体，因此公租房转租合同的法律性质为民事合同。

三、公租房转租合同效力研究

由于公租房具有社会保障性质，公租房租赁模式体现了国家的公共政策性，其承租人需要具有特定的资格才能承租，因此将公租房作为租赁物的转租合同具有特殊性，对于公租房转租合同的效力问题，实务中存在不同的判决及裁判依据。

（一）实务案例

【案例一】在凌某某与张某合同纠纷案中，法院认为：“双方口头签订的《公租房转租合同》违反行政法规的相关规定，属无效合同。”此判决书援引的裁判依据为违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效，但判决书中对于《公租房转租合同》违反的是哪条法律、行政法规并没有具体说明。（如北京某房地产经纪有限公司诉李某某房屋租赁合同纠纷案，判决书中提到案涉《北京市房屋出租委托代理合同》违反了住房和城乡建设部《公共租赁住房管理办法》的规定，应属无效。）

【案例二】在许某某与曹某某租赁合同纠纷案中，法院认为：“原、被告在庭审时均同意解除双方签订的《房屋租赁合同》，本院予以支持。”合同是否有效是审理合同纠纷的前提，属于法院应当主动审查的事项。此判决中法院并没有对案涉公租房转租合同的效力进行审查，而是直接支持解除合同，解除合同的前提是合同成立并生效，由此可以推断法院认为该转公租房转租合同有效。

【案例三】在王某某与陈某某房屋租赁合同纠纷案中，法院认为：“王某某与陈某某就涉案公房签订的房屋租赁合同未征得公房管理部门的同意，故上述《房屋租借协议》应属无效。”此判决书认定转租合同无效的理由为双方当事人签订《房屋租借协议》未征得公房管理部门同意，公房管理部门是该案中直属公租房的出租人及行政管理人，由此可以推断法院认为公租房转租合同因未取得出租人及管理人的同意而导致无效。

【案例四】在贾某某与付某房屋租赁合同纠纷案中，二审法院认为：“上诉人贾某某和被上诉人付某明知不得转租公租房，双方仍然订立租赁合同，就案涉公租房转租事宜进行约定，侵犯了不特定第三人利益，损害了社会公共利益，租赁协议无效。”此判决书援引的裁判依据为损害社会公共利益的合同无效。

从上述案例中可以看出，法院对于公租房转租合同的效力问题，认定效力的理由均存在不同的判决意见，同案不同判的现象可能损害当事人的利益，对公租房制度的维护也会产生不利的影响，从而使得公租房无法发挥社会保障的政策目的。

（二）《民法典》第一百五十三条第一款规定的适用

《民法典》第一百五十三条第一款规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。对于公租房的管理问题，住房和城乡建设部制定了《公共租赁住房管理办法》，各地方政府也出台了相关的公租房管理办法或实施意见，均明确规定公租房的承租人禁止转借、转租或者擅自调换其承租的公租房。承租人擅自签订公租房转租合同的行为违反了这一规定，但《公共租赁住房管理办法》在法的效力位阶上属于部门规章，各地方政府出台的公租房管理办法或实施意见属于地方政府规章或政策性文件，并未达到“全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规”的位阶要求。但有学者认为，法律、行政法规、地方性法规、行政规章等构成了我国综合法律体系，除了法律和行政法规之外，其他规范性文件也应予以遵守，使得其他规范性文件体现出其存在价值，因此不应当完全否定其他法律规范的效力，应进行具体分析。对于体现了公序良俗的规范性文件，不能轻易否定该等规范性文件对民事法律行为效力的影响，而应进行合理适用。

（三）《民法典》第一百五十三条第二款规定的适用

《民法典》第一百五十三条第二款规定，违背公序良俗的民事法律行为无效。公序良俗条款为授权性规定，当出现损害国家利益、社会公益和社会道德秩序的行为而相应的禁止性规定又缺失时，公序良俗条款可以作为判决该行为无效的裁判依据。公租房租赁制度具有保障性和公共政策性，公租房作为面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房，涉及社会公共福利和国家住房保障政策，公租房的申请、审批、使用和退出都有严格的规定，相关政策和租赁合同也明确禁止擅自转租、转借公租房等行为。公租房转租合同中公租房的承租人擅自将其承租的公租房转租给不具有承租资格的第三人，侵害了其他公租房轮候对象的权益，妨害了公租房具有的社会保障职能，扰乱了国家对于公租房的管理秩序，损害了社会公共利益，由此可以认定公租房转租合同因违背公序良俗而无效。

（四）《民法典》第一百五十三条第一款与第二款规定的适用关系

《民法典》第一百五十三条确立了强制性规范与公序良俗条款的协调适用，在强调适用强制性规范的基础上，将公序良俗条款规定为兜底条款。在立法模式上，我国《民法典》采用二元化的立法模式，分别规定了违反强制性规定条款与违反公序良俗条款，这两个条款是并列关系，均可以作为判定民事行为无效的裁判规范。在两者的适用关系上，这两款规定为特别法与一般法的关系，第一款是第二款的具体化，强制性规范条款是公共利益保护在制定法中的具体表述。当合同违反《民法典》第一百五十三条规定时，应优先判断合同是否违反法律、行政法规的强制性规定来确定合同是否有效，没有明确强制性规范可以适用时，再适用公序良俗作为兜底性条款来判断效力。

四、公租房转租合同法律后果研究

根据上述公租房转租合同效力的研究，可以认定转租合同因违反《民法典》第一百五十三条的规定而无效，由此也会产生一系列的法律后果：承租人擅自转租其承租的公租房的行为违反了公租房合同的规定，会产生违约责任；违规转租同时还违反了部门规章的规定，还会引发罚款、退回公租房、计入管理档案的行政责任；对于合同无效而造成的损失，如承租人存在缔约过失责任，应当根据实际情况对次承租人进行赔偿。

（一）认定公租房转租合同无效的法律目的

公租房作为一种租赁性保障型住房，其目的是为城镇中低收入群体提供住房保障。政府通过价格补贴等保障力量，使公租房的租金水平普遍低于商品房的租赁市场价，由此来实现社会公共福利。公租房的承租人将自己所承租的公租房转租给不符合承租条件的第三人并从中赚取差价谋取私利的行为，损害了社会公共利益，如果认可转租合同的效力，会使得违法转租的现象更加频发，损害公租房的管理秩序。在合同无效的情况下，次承租人无法主张承租人的违约责任，只能主张其缔约过失责任。在赔偿范围上，违约责任大于缔约过失责任，前者包含履行利益，后者限于信赖利益。从不知其承租房屋的性质为公租房的善意第三人的角度来看，似乎有失公平，但从公租房租赁政策是为了实现社会住房保障的目的来看，认定合同无效可以让租房人在租房选择时增强审慎调查、明确租赁房屋性质的意识，避免占用国家社会保障资源，不致损害社会公共福利。

（二）承租人对出租人的责任

1.违约责任。根据《公共租赁住房管理办法》的规定，各地的公租房租赁合同均明确设置了不得转租的合同条款。原租赁合同不存在合同无效的事由，公租房承租人擅自转租公租房的行为违反了不得转租的约定，因此承租人应当承担租赁合同的违约责任。公租房出租人享有法定解除权，可以解除与公租房承租人的租赁合同，要求承租人退回其承租的公租房并赔偿所造成的相应损失。

2.行政责任。由于公租房租赁具有公共政策性，违反了公租房租赁规定的承租人不仅要承担所签订的租赁合同中的违约责任，还应承担《公共租赁住房管理办法》中规定的行政责任，由市、县级人民政府住房保障主管部门责令承租人按市场价格补缴其从转租所承租公租房之日起的租金，记入公共租赁住房管理档案，处以1000元以下罚款；对于其违法转租所得的租金，处以违法所得3倍以下但不超过3万元的罚款；承租人自退回公共租赁住房之日起五年内不得再次申请公共租赁住房。

（三）承租人对次承租人的责任

由于转租合同为无效合同，次承租人无法向承租人主张违约责任。根据《民法典》第一百五十七条的规定，次承租人应当退回其租赁的公租房，如未实际占有使用公租房，可以要求退还租金，如已实际占有使用公租房，因使用利益无法返还，其交纳的租金可以用于折抵其所应当负担的占有使用费。对于不知道所承租的房屋性质为公租房的善意次承租人，由于承租人明知公租房不能转租的规定并且向次承租人隐瞒租赁的房屋为公租房的重要事实，违背了诚实信用原则，属于过错方，存在缔约过失责任，应当赔偿次承租人的损失（如房屋租金及押金的利息损失、房屋装修损失等）。对于明知房屋性质为公租房仍然进行租赁的次承租人，由于双方都有过错，应当对所产生的损失按责任比例进行分摊。

五、结语

公租房作为一项落实社会住房保障的公共政策，在享受着土地、财税、金融等支持政策的同时，也应当落实严格的监督管理，使其能够发挥社会公共福利的价值。公租房转租行为不仅违反了公租房的管理规定，还损害了社会公共利益，由此签订的合同效力不应当得到认可。因此，根据《民法典》第一百五十三条来认定公租房转租合同无效，让相关违规责任人承担合同无效的法律风险和后果，可以起到警示作用，从根本上减少公租房转租行为发生的概率。