着力破解“两个薄弱”推进市县政协工作高质量发展

仰叶齐

(中共潜山市委党校，安徽 潜山 246300)

作为我国政治体制架构的四套班子之一，人民政协在乡镇一级没有设立政协组织。据中国新闻网统计数据显示，截至2021年底，国家、省、市、县四级政协组织3200多个，其中全国政协和省级政协只有30多个，绝大多数政协组织设在地市和县区这两级。本文所谓“市县政协”就是指“自治州，设区的市、县、自治县，不设区的市和市辖区政协”。习近平总书记指出，“社会主义协商民主应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。”[1]实际上越是在基层，党政工作的要事、民生改善的实事、社会治理的难事越多，群众切身利益、各种矛盾诉求也越具体，越需要发挥协商民主的作用，因此，新时代的市县政协工作更需要得到加强和改进。

一、正确认识市县政协地位作用和工作特点优势

市县政协作为人民政协的地方组织，是人民政协组织体系的基础层级和重要组成部分，可以说市县政协工作状况更真实地代表了人民政协工作的整体水平，没有市县政协有效履职就没有政协工作的高质量发展。市县政协除了履行自身协商主责主业外，又大多直接承担了中心工作、推动地方经济发展的重任；而且由于乡镇没有政协组织，市县政协某种程度上还延伸承担着基层政治协商职能，真实地处在协商民主的第一线、国家治理的第一线和防范化解矛盾风险的第一线。

人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，市县政协作为政协地方基层组织，与全国和省级政协相比，它直接面对基层群众，处在协商民主的第一线；与其它各类协商形式相比，它又具有很强的政治性、专业性，良好的规范性、实效性，因此，市县政协在我国协商民主特别是基层协商中具有非常独特的优势：

健全的组织体系优势。人民政协参与政权建构、与国家政权同构，具有完善的组织系统，不仅在市县一级建立了完整的组织体系，而且许多地方还探索在乡镇、街道、社区建立了“政协委员联络组”和“委员工作室”，形成了上下贯通、有序运行的组织系统，这种历史和体系优势，为其开展工作提供了极大便利，对于有序推进基层协商民主，避免或减少无序的、随意的、非理性的协商，也具有重要意义。

紧密联系群众的优势。市县政协委员大多来自基层的第一线，对基层的实际情况比较了解，对本地的风土人情比较熟悉，与基层群众有共同语言，在身份认同和角色定位上，与群众有自然的亲近感，可以凭借其政治身份参与到基层公共事务的协商过程中，在建言资政和凝聚共识上双向同步发力。

密集的智力资源优势。市县两级政协囊括了基层社会各个阶层、各个界别、各个领域的精英人才，具有丰富的专业背景和很强的政治影响力，能够针对基层协商中的各种问题，能从不同视角提出专业性强、有分量、可操作的意见建议，这是其它协商形式所无法比拟的。

畅通的渠道功能优势。政协组织“上连天线”“下接地气”，市县政协是上情下达和下情上达的重要渠道节点，协商成果不仅直达同级党委政府，还可以通过这个成熟的制度性、功能性“大通道”，进行系统集中表达，更容易引起上级党委、政府重视，从而推动有关问题的解决和落实。

独特的位置层级优势。市县层级特别是县域，是宏观和微观的结合部，是城市与农村的联结点，是理论和实践相结合的关键点，是区域经济社会发展的典型样本，是开展调查研究适宜理想的样本单位，这样的位置层级优势有利于政协组织和委员联系界别群众、收集社情民意，推动政协协商与基层协商有效衔接。

二、客观看待市县政协工作创新成效及其存在的问题

党的十八大以来特别是中央政协工作会议以来，广大市县政协组织认真贯彻习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想，坚持政协性质定位，坚持党建引领，坚持双向发力，坚持发挥市县政协工作特点优势，探索把协商民主贯穿履职全过程、延伸到最基层，采取了很多有特色、接地气的做法，创造积累了很多宝贵的经验，比如安庆市委召开政协工作会议，印发实施意见，明确市县党委抓政协党建工作并列入年度综合考核、纳入党委书记党建工作述职评议；明确乡镇党委副书记作为本乡镇政协工作召集人，并高配为正科级，在县(市、区)政协建立了在闭会期间委员履职联系的常态化网络。宿州市委出台的《关于新时代加强和改进人民政协工作的实施意见》中，更是明确转岗到政协机关或专委会的负责同志不占政协编制，并通过招录、遴选等方式，有效充实机关工作人员力量。河南省西平县政协建立了委员每年至少出席一次全会、提交一份提案、反映一条社情民意、参加一次视察调研等“八个一”制度，委员履职由“软任务”变为“硬指标”。镇江市政协依托“委员之家”“协商议事室”建设，推动协商民主向基层延伸、在基层扎根。“南阳市创新实施‘3+3+N’工作机制，市县政协联合视察调研、联动开展工作，形成全市‘一盘棋’格局”[2]等等。这些创新的经验和做法，为新时代市县政协有效履职奠定了坚实的基础，各地政协工作都取得了新进展、新成效，展现了新样子、新形象，但是从总体来看，“市县政协特别是一些县级政协还存在职能认识不清晰，活动开展不均衡，作用发挥不到位”，[3]较为普遍地存在“两个薄弱”的问题，成为当前我国协商民主体系最为薄弱的环节。

(一)基础工作相对薄弱

表现在协商职能落实不到位。据全国政协对26个省区市摸底调研，不少市县政协没有专题议政性常委会，政协协商履职大多是年初开会安排工作，年底开会总结工作，平时组织调研、视察，反映社情民意，开展协商活动有限，协商形式也比较单一，缺乏健全完备的制度体系，有的简单照搬上级政协做法，工作中随意性较大。

双向发力不均衡。长期以来，各地市县政协重视发挥人民政协人才荟萃、智力密集的优势，更多将工作着力点放在建言资政方面，就当地经济社会发展全局性重大问题组织开展调研协商，建言献策，而解疑释惑、宣传政策，理顺情绪、化解矛盾的工作做得较少，在广泛凝聚共识方面用力不够。

监督作用发挥不够。人民政协三项基本职能中，相对于政治协商和参政议政这两项职能，民主监督是最薄弱的一环，这在县级政协表现得尤为明显，普遍存在不敢监督、不愿监督和不会监督的情况，县级政协领导班子长期在当地工作，深处于熟人社会，顾虑更多，“开展监督多是象征性的‘看看现场、开开会议、提提建议’，意见深度不够，建议力度不足，批评辣味不浓，难以对监督对象产生实质性影响，很大程度上流于形式。”[4]

(二)人员力量比较薄弱

市县政协尤其是县级政协编制紧缺，机构建制也不规范。相当部分的县级政协编制仅有十来人，专委会主任多以兼职为主，过去萧县政协8个专委会主任全部是兼职，政协工作精力投入无法保障。中央政协工作会议后，地方党委高度重视，或为政协调增编制或是明确转岗到政协工作不占编制，专委会主任兼职情况大为减少，但毕竟受编制所限，大多没有配专职副主任或工作人员，“一人委”问题短期仍难解决。在一些地方，政协领导和党政领导一样联系县乡部门、实行包片分工，政协组织、政协干部相当多精力要投入当地中心工作中，忙于招商引资、项目建设、脱贫攻坚和文明创建，政协工作主责主业相对弱化。

造成以上问题的原因，一是思想认识有偏差，少数地方党委政府对人民政协工作的重要性认识不够，重视支持不到位，甚至把市县政协看作是为党政干部退休前安排过渡岗位的机构；有的政协领导有“船到码头车到站”的二线思想，工作活力不足，缺乏进取担当；部分市县政协委员存在“名誉委员”思想，履职意识不强。二是履职能力有短板，不少市县政协机关新进人员是其它单位切线转岗干部，整体年龄偏大，面临新老交接的关键节点；县级政协的组成单位一般都没有民主党派界别，专家型、学者型委员较少，界别基础优势难以发挥；有些委员素质能力也不够高，与“懂政协、会协商、善议政”要求相距很远。三是制度机制欠规范，2019年5月，汪洋同志在全国地方政协工作经验交流会上指出，作为专门协商机构，目前省级政协工作总体是相对规范的，而市县基层政协则不同程度存在定性模糊、职能模糊、责任模糊和工作方式模糊等问题，市县政协的自我定位、工作内容、工作方式差别很大，甚至是一个市县一个样。

三、以更高标准加强和推进市县政协工作

市县政协是人民政协组织体系的基础层级和重要组成部分，“加强和改进新时代市县政协工作，有利于更好发挥人民政协专门协商机构作用、增强人民政协制度整体效能，有利于发展全过程人民民主、彰显我国社会主义民主政治优势，有利于坚持和巩固党的领导地位和长期执政地位、凝聚实现中华民族伟大复兴的强大力量。”[5]广大市县政协组织和政协委员要学深悟透习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想，全面贯彻中央政协工作会议精神，认真落实中办《关于加强和改进新时代市县政协工作的意见》，充分利用市县政协工作的特点和独特优势，着力破解“两个薄弱”问题，切实发挥好专门协商机构作用，这既是新时代政协事业发展的必然要求，也是推进国家治理特别是基层治理的现实需要。

(一)自觉坚持和紧紧依靠党的领导

人民政协是政治组织，只有坚持和加强党的领导，才能把握“两个确立”、增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，牢牢把握政协工作正确的政治方向；才能确保市县政协主动聚焦中心工作，直面群众民生诉求，在协商民主和国家治理的第一线体现使命担当，发挥独特作用。市县政协“要把坚持党的领导贯穿到政协全部工作之中，切实落实党中央对人民政协工作的各项要求。”[6]在党委的集中统一领导下协调一致地开展工作，严格执行请示报告制度，政协党组每年至少要向同级党委作一次全面工作汇报，重要协商议题、重要监督事项，以及重要活动、重要工作都要请示党委同意、报请党委审定。要坚持党委中心工作推进到哪里，政协履职就跟进到哪里，始终与党委思想同心、目标同向、行动同步。同时，政协工作上的困难特别是“两个薄弱”的问题，也要依靠争取党委支持推动逐步加以解决。

(二)把开展协商作为主要工作

市县政协在推进协商民主广泛多层制度化发展中，是“独特的独到的独有的”重要一环，作为专门的协商机构，必须要有一定的协商活动来体现其作用，在全国地方政协工作经验交流会上，汪洋同志建议市县政协每年至少安排3—4次各种形式的专题协商活动，这是一个基本要求。与上级政协相比，市县政协往往民主党派成员不多，界别设置不甚健全，需要开展上层协商的内容不多，发挥专门协商机构作用，关键要重心下移，面向基层，聚焦当地党委和政府工作的重点、社会治理的难点开展协商，助力党委和政府科学决策、有效施策；更精准地抓住民生领域重要问题资政建言、破解难题，做到人民政协为人民。

(三)建立健全符合基层特点和地方实际的协商制度体系

协商是各级政协组织共同的工作内容，原则要求是一致的，但基层协商与高层协商所处位置不同、情况不同，因而协商对象、协商内容和形式等方面都会有一定的差别，因此，协商制度规则不能高低一个样、上下一般粗，要适应基层特点要求，比如参与人员要从社会精英拓展到基层群众，议题选择要从宏观课题到关注微观事务，协商过程要从高度程序化到有相对灵活性，协商成果要从宏观建言献策到具体问题解决。要体现地方特色，每个地方各有不同的文化历史人情，也有不尽一致的利益诉求，应该在遵循原则要求的前提下，因地制宜结合实际，探索适宜各地的协商形式，“在完善制度规定的基础上，鼓励支持市县政协在制度细化过程中加入本地元素”，[7]有针对性打造富有本土特色的协商平台。

(四)积极推进政协协商民主向基层延伸

习近平总书记要求“要大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”而现实是基层协商恰恰是协商民主的薄弱环节，因此，市县政协要利用自身优势，积极推进政协协商民主向基层延伸。首先，要解决好政协组织“头重脚轻、上粗下细”的问题，在乡镇设立“政协联络组”，在社区、街道建立“委员工作室”，密切联系基层群众，成为民主协商的前哨阵地。其次，市县政协工作要主动向基层下沉，让委员走进基层，在社区、村居委会等配合下更多参与基层协商，推动政协协商和基层协商有效衔接，推进由“精英协商”向“大众协商”转变，实现“有事好商量，众人的事由众人商量”。同时，还要按照协商于民、协商为民、协商有民的要求，创新方式方法，充分发扬民主，打通“路径”障碍，引领更多群众有序参与，打造互动开放的协商平台。

(五)充分发挥政协委员的主体作用

政协委员是政协工作的主体，特别是对于机构和人员力量普遍较弱的县级政协来说，只有把委员全面动员组织起来，把委员履职积极性充分调动起来，把委员的主体作用有效发挥出来，才能提高基层政协履职的整体效能，更好发挥专门协商机构作用。市县政协组织要积极创设委员之家、委员工作室等协商履职平台，让委员履职更加便捷。要广泛吸纳委员参与政协调研协商活动，分批次列席常委会会议，让委员建言有机会、协商有渠道、履职有平台。要建立健全政协党组成员联系党外主席及常委、党员委员联系党外委员工作制度，加强委员组织联络，形成履职合力。要强化委员的思想政治引领和教育培训，不断提高委员政治理论素养和实际履职能力，以适应新时代、新使命、新要求。要建立完善政协委员的选拔考核和保障机制，真实体现委员的履职成果，作为委员选拔激励的重要依据，进一步增强委员责任担当。

(六)加强市县政协工作联动

市县政协人手少、事务多，工作中要树立政协“共同体”“一盘棋”理念，通过“不建机构建机制”，强化上下支持配合，推动系统资源整合。要以市带县，统筹县区政协全程参与市政协重点协商、调研视察等履职活动，形成常态化的联动履职机制。县级政协要主动汇报工作并争取上级政协的具体指导支持，通过“请下来和走上去”，实现在更大的空间、更高的平台上有效整合资源，形成更大合力，借力解决问题。通过市县政协串联并联，组织联动调研协商，着力提升协商实效，积极服务地方改革发展大局。