辽宁省小型水库运行管理现状及对策建议

庄文新

(彰武县水利事务服务中心，辽宁 彰武 123200)

调查显示，截至2018年底辽宁省已建小型水库685座，其中小(2)型412座，小(1)型273座，总库容9.2亿 m3，兴利库容5.0亿 m3，调洪库容4.1亿 m3，控制流域面积9 235 km2。在2005-2020年期间，相继完成492座小型水库的除险加固整治，其中“十一五”、“十二五”、“十三五”期间分别完成171座、192座、77座水库的加固，现有14座水库正在实施加固整治，对于城市供水、农田灌溉、防洪抗旱、水产养殖以及区域经济发展等小型水库发挥着重要作用。然而，在运行管理方面小型水库还存在诸多问题，如何提高水库的运行管理水平已成为各级水管部门亟待解决的问题[1-2]。

1 小型水库运行管理现状

1.1 建设管理方面

降等与报废工作滞后。一些小型水库因严重的泥沙淤积，其原有的作用与功能基本丧失；上游已建成的山区控制性水利工程已替代下游一些小型平原水库，发挥相应的供水、灌溉、防洪等功能；个别被鉴定为“三类坝”的小型水库大坝加固工程，在经济上不合理或经济上不可行，并且失去加固整治的必要。同时，水库管理单位、水行政主管部门和政府对水库降等与报废工作的必要性、重要性认识不足，甚至对水库降等与报废所采取的必要措施、申请、论证、验收等程序不了解，资金投入严重不足；除险加固后部分水库未及时组织竣工验收和蓄水阶段验收，以上因素都在一定程度上影响了降等报废工作的开展[3]。

安全监测设施不完善。部分水库的建设年代久远，建设初期就没有配备水雨情测报、大坝渗漏、位移等观测设施；加固整治过程中，部分水库因缺少配套资金，未能按批复要求完成监测与观测设施的同步建设；即使配备了一定的监测设施，但因缺少有效的维修养护，加之长期运行、年久失修，监测数据大多未及时整编或者可靠度较低。此外，有的水库甚至根本就未建设水情测报设施，也无法充分利用已建的气象、水文等站网，测报的水雨情信息不够准确，编制的预警方案可行性较低。按照水利部有关要求，2018-2019年部分水库虽然配备了险情预报预警联络员，但受限于人居条件差、山区通讯不畅等因素，采取直观的方式还难以掌握水库上游来水情况，观测的水雨情信息精度较低。

病险隐患多。从1995年起，对于病险水库的加固整治逐渐引起各级政府的高度重视，为了改善小型水库运行管理和基础设施条件，全面开展了水管体制改革，但依然存在泄洪通道不通畅、坝体渗水、泥沙淤积严重、水库防洪标准低等问题，对水库安全运行构成了潜在的威胁，带来了极为不利的影响[4]。

建设标准低。20世纪60～70年代属于辽宁省中小型水库兴建期，其中1955-1970年修建的水库占60%以上。受当时施工标准、管理水平、建筑材料、技术条件、资金投入等多种因素的限制，大部分小型水库存在渗漏、防洪标准低、坝体填筑不合格、坝基处理不彻底、工程质量差、建设标准低、设计深度与前期勘察不够等诸多问题。

1.2 运行管理方面

水库供水水价不合理。结合相关要求，辽宁省各地区正积极推进水价改革，但不同地区自然环境、气候条件和经济发展等存在较大差异，部分市县存在农田水利基础设施薄弱、组织管理和保障措施不到位等问题，农业用水价格仅占2015年供水成本的30%～45%。水库供水水价偏低，工程管护费用不足难以落实日常运行管理工作，这在很大程度上降低了水库工程的功能效应。

公益性维修养护经费不足。一般地，小型水库发挥着防洪排涝、农田灌溉等功能，但因地方财力有限，难以贯彻执行维修养护定额标准，无法落实公益性工程维修养护经费和各级公益性人员基本支出；工程维修费用不足、养护费用标准过低等问题普遍存在于各地区，许多地区仍然执行2008年的费用标准。调查显示，2019年辽宁省小型水库维修养护的经费需求为9 819万元，而实际到位的只有5 426万元，人员管护经费需求为16 842万元，但实际到位的仅有10 185万元，经费不足直接导致了无法及时维修水库工程，最终造成工程设施的破损。

专业管护人员少。大部分小型水库缺少专业的管理人员，水利管理单位与水库管理人员职责不清，编制混乱，缺乏管护责任意识，整体管理水平不高；现有管理人员60%～70%在50岁以上，年龄结构不合理，但受限于“只减不增”的编制条件新人难以招录，具备专业与管理能力的长期聘用人员无法入编，对技术人才的培养和管理人员的补充造成了极大的影响；小型水库管理权限下放给企业、乡镇的，专职管理人员较少且不固定；小型水库大多处于自然环境恶劣、地理位置偏远的山区，艰苦的生活与工作条件致使管理人员更换频繁，专业管理人员严重流失[5]。

管理体制不顺畅。据统计，由水利系统管理的小型水库占比达到90%以上，但运行管理机构大多数并未单独批复，通常对辖区内的水管单位和运行管理机构一起批复，与水闸、灌区等联合管控，工程管护经费不分，管理体制不畅；此外，在水利行业部门备案或者注册登记的小型水库，由企业、电力部门等单位负责管理，水行政主管部门受行业管理的限制，其监管能力明显不足；同时，个别小型水库由市、县水利局负责技术监管、由当地乡镇政府负责日常管理。总体而言，小型水库存在监督管理体制不顺、属地权责不清等问题，并导致水管部门履职不到位或责任不明确，无法充分发挥水资源优化配置和统一管理的功能，尚未形成良性运行的水库工程管理机制。

管理制度不健全。目前，对于大中型水库的运行管理，我国已基本形成比较完善的制度体系、法律法规，但尚未建立健全小型水库管理制度，对降低标准还是直接套用大中型水库制度缺乏依据。对辖区内的小型水库，水行政主管部门未及时制定管理细则，截止当前仍未出台适用于小型水库管理的指导意见或实施细则，缺乏符合小型水库事宜的指导依据和运行管理有章可循的抓手。2019年，辽宁省多次开展的水库整治“回头看”检查和拉网式安全隐患排查，均发现小型水库存在安全抢险避险方案、运行调度方案、预测预报方案审批不规范和巡查、技术、安全度汛行政等责任人履职不力的问题。

2 加强水库运行管理的对策

2.1 推进水库除险加固

小型病险水库被鉴定为“三类坝”时，应及时组织实施加固整治。水库加固前期工作应引起各级水管单位的高度重视，切实保障前期工作进度和工作质量；对于小型病险水库各级财政和中央财政要加大投资力度，小型病险水库由其他经济组织或农村集体所有时，水库所有者或乡镇政府要多渠道筹措资金，保证加固整治进度。

2.2 完善监测基础设施

从监测数据分析、运行维护、更新改造、监测设施监测等入手，水库管理单位和各级水行政主管部门要增强水库安全监测能力。对损坏的监测设施要及时给予修复，增设必要的项目和测点，对水库安全监测预警员实行培训上岗制。综合考虑各方面因素编制科学的预警方案，切实提升小型水库安全监测能力。针对重点小(2)型和小(1)型水库，加强视频监视系统建设，接入互联网，逐步建设信息化安全管理系统。

2.3 加快管理体制改革

积极探索市场化、规模化、专业化小型水库管理体制，可以采取购买服务的方式将小型水库运行管理，委托给专业化管护队伍实行物业化集中管理；因地制宜的实行以大代小管理模式，即委托大中型水利管理单位对小型水库实行专业化管理；对区域内的小型水库，可以成立县级水利服务队伍实行规范化、统一管理。积极探索社会化小型水库管理模式，可采取股份合作、承包、租赁等多种方式，吸引社会资本的参与水库管理的运行管理和经营活动。

2.4 落实水库管护经费

(1) 结合工程管护定额标准，切实保证公益性工程维修养护经费和各级公益性人员基本支出的足额到位。对准公益性的小型水库工程，在公益性和水费收入无法维持工程管养经费需求的情况下应由县级财政足额拨付。

(2) 根据辽宁省农业水价改革要求尽快完成水价成本核算，以2020年为农业水价改革基准年，使水库完全成本总体达到供水价格。加快建立用水管理、工程建设与管护、节水奖励与精准补贴、农业水价形成4项机制，充分利用水价调节机制和杠杆作用保证水利工程的良性运行。

(3) 积极推行小型水库管养分离制度，由受益者和各级财政分担水库经营服务以及公共部分，多元化水库管护经费来源，为实现水库良性运行和有效管理提供资金保障。

2.5 健全水库管理机构

单独批复小型水库管理单位，逐步转变混合批复辖区内水管单位的局面，贯彻落实定岗定员的水利工程管理标准，保证水库管理人员的配齐、配足。对于小(1)型和重点(2)型水库配备不少于3名、2名的专职管理人员，并且是从水利专业人员中抽取水库专职管理人员。

2.6 优化水库管理制度

根据2015年以来多次开展的水库运行管理调研、检查和排查工作，结合小型水库管理办法、水库大坝安全管理条例等尽快制定小型水库建设与管理工作意见，为保障小型水库的安全运行建立健全水库管理制度。

2.7 强化责任履职能力

(1) 实行地方行政领导负责制的管理办法，明确政府责任人对水库安全负总责，并协调各个部门做好相应的管理，避免由一人担任辖区所有水库主管部门责任人或由一名行政领导人担任辖区所有水库政府责任人。采取逐库、逐级签订责任书的方式夯实主体管理责任，为进一步提升管理效力，可以在政府年度目标考核中纳入水库安全管理内容。

(2) 水库的“三责任人”要通力配合、各尽其责、各司其职，切实做好防汛抗旱工作和水库安全管理，规范开展安全鉴定、人员培训、注册登记等工作，实行降等报废、除险加固、年度检查等工作，认真落实水毁工程修复、抢险救灾、实施水库调度、工程养护以及巡视检查等日常安全管理工作。

(3) 逐步推行培训上岗制，通过定期组织培训提高水库管理水平。对水库巡查管护人员和日常管理人员，各级水管部门要加强岗位技术培训，每年定期组织学习，贯彻落实先培训、后上岗制度，让所有管护人员深入理解、全面掌握水库管理办法和风险应对措施。

3 结语

在工程建设和运行管理方面辽宁省小型水库仍存在许多问题，既有堤防特殊性又有全国普遍性，针对以上问题必须给予高度重视，通过制定科学有效的解决方案，贯彻落实除险加固、安全鉴定、防汛抢险、检查监测、调度运行、注册登记等重要制度，加快推行农业水价综合改革及水利工程管理体制改革，切实完善“强监管、补短板”工作，为充分发挥小型水库的功能效应、促进区域经济发展和实现水库的长期稳定运行提供保障。