白水县水权试点探索及实践

高 磊，李 楠，刘永刚，李世平，张艳平

(1. 中国水权交易所，北京 100053；2. 陕西省水资源与河库调度中心，陕西 西安 710000；3. 白水县水务局，陕西 渭南 715600)

白水县地处渭北黄河台塬和陕北黄土高原过度的丘陵沟壑地带，自产水资源量少，降雨年际变化大，年内分配不均，水资源严重短缺，全县用水总量已逼近红线控制指标，未来用水空间有限，水资源供需矛盾突出是制约全县经济社会可持续发展的主要瓶颈。为贯彻落实党中央、国务院关于建立完善水权制度、明确水权归属、推行水权交易的决策部署，有序推进陕西省水权改革工作，2017年1月，陕西省水利厅印发了《陕西省水权改革试点方案》，综合考虑水权试点的代表性、地方积极性和工作基础等因素，确定白水县等4县(区)作为省级水权试点，通过试点工作开展，旨在推动建立归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的水权制度，促进水资源的节约保护、优化配置和高效利用。

1 试点目标任务

1.1 试点目标

利用3年左右时间，完成全县分类确权登记，建立相关制度办法，健全相关程序和规则，探索开展多种形式的水权交易流转，基本形成可推广、可复制的经验，为全市、全省其他地区进行水权改革提供示范和借鉴。

1.2 主要任务

明确区域取用水权益，将区域用水总量控制指标明确到具体水源，制定分行业水资源配置方案；开展生活、工业、农业水资源使用权确权登记；建立水权确权数据库，搭建水权交易平台，探索水资源使用权在转让方和受让方之间流转；开展水权制度建设，出台水资源使用权确权登记和水权交易等方面的制度办法；严格水资源用途管制。

2 试点工作完成情况

2.1 明确区域取用水权益

白水县以2020年用水总量控制指标为刚性约束，按照优先利用地表水、充分利用非常规水、减少地下水开采的原则，将非常规水源纳入可分配水量，煤矿疏干水计入用水总量控制指标，考虑50%、75%、95%不同保证率将县域用水总量控制指标细化到河流、水库和地下水等各种水源。以县域可分配水总量为依据，综合考虑用水现状、用水水平提高、未来发展用水需求等因素，按照“生活优先、注重生态，可以持续、有偿使用”的原则，将地表水、地下水各水源的水量分配到生活、工业、农业、生态等各用水行业，以此作为水权确权的基本依据。

2.2 开展水资源使用权确权登记

试点期间，白水县核发(换发)取水许可证313本，发放水权证12本，确权水量3 403.3万 m3。生活用水以取水许可的形式确权到陕西水务集团白水水务公司、白水县水管中心、石堡川水库白水管理处，以水权证的形式确权到乡镇供水站，确权水量1 295.94万 m3。工业用水向4个独立取水企业重新核发了取水许可证，确权水量162万 m3。农业用水针对灌区管理单位、农业取水户及小型泵站逐个登记、逐个确权，确权水量1 945.36万 m3，确权面积19.45万亩。

2.3 开发水权确权登记数据库

开发了白水县水权确权登记数据库，具备水权证登记、取水权登记、实际用水等功能模块，根据水资源确权对象、确权范围，分类设定，逐步完善。水权证模块包括取水权人名称、权证亩数、灌溉总面积、年水权分配额、水源类型等信息；取水权模块包括取水权人名称、年取水总量、审批机关、水源类型、取水用途等信息；实际用水模块能够实现生活、工业、农业、生态、灌区等不同行业用水信息的即时录入。数据库具备水资源综合平衡和统计分析功能，能够为水权交易流转提供服务。

2.4 搭建水权交易平台

依托国家水权交易系统搭建了白水县水权交易平台，能够满足区域水权交易、取水权交易、灌溉用水户水权交易、政府回购等不同类型水权交易的需要，可以实现公开交易、协议转让两种交易形式。试点期间，积极探索农业用水户与工业企业间、灌区与种植大户间水权交易、政回购农业水权，促成白水县水管中心与白水牧原农牧有限公司取水权交易，交易水量16.43万 m3。

2.5 开展水权制度建设

围绕水权确权、交易、水资源管理等方面，制定出台了《白水县水权确权登记办法》、《白水县水权交易管理办法》、《白水县水资源用途管制制度》、《白水县水资源论证与取水许可监管制度》等一系列政策文件，使水权试点工作目标更具体、任务更明确、保障更有力，形成了一整套充满活力、富有效率的体制机制，为水权试点工作开展提供了有力的制度保障。

3 试点工作主要做法和经验

3.1 严格权属管理，大幅提升取用水规范化管理水平

针对纳入取水许可的取用水户，从严核定许可水量，重新核发取水许可证，对多点取水多个取水许可证的工业用户合并为一个取水许可证，对持有一个或多个取水许可证的农户，按照“一个用户持有一个取水许可证”的原则，换发取水许可证，极大提高了取用水规范化管理水平。以水权试点为契机，白水县水务局督促企业重新开展水资源论证，核定许可水量并核发取水许可证，及时足额缴纳水资源税，2018年按照实际供水数量缴纳水资源税80多万元，比2017年之前增长100%。蒲白矿业有限公司注册地在白水县，5个取水井在蒲城县，2个取水井在白水县，分别在蒲城县和白水县办有取水许可证，同时接受两县水行政主管部门的管理，在水资源费缴纳、日常业务办理等方面均给企业带了麻烦和不便，试点期间，在渭南市水务局的支持下，强化属地管理，将取水许可证和二为一，统一纳入白水县管理，给企业提供了便利，提升了管理效率。

3.2 采取灌溉面积和灌溉定额“双控制”合理确定农业水权额度

白水县是水资源极度匮乏地区，存在较大的用水缺口，只有确定合理的确权水量，才能发挥好可利用水资源的最大效益。农业作为用水大户，在开展确权时采取灌溉面积和灌溉定额“双控制”的原则，从严核定确权水量。在确定灌溉面积方面，通过摸底调查，以法定承包灌溉面积和用水源可以灌溉的面积作为开展水权确权的灌溉面积，对计划外发展的灌溉面积、年久失修报废的老井和无人经营的集体井覆盖的灌溉面积，暂不配置水权，经过反复核实，确定农业用水确权面积19.45万亩。在确定灌溉定额方面，白水县苹果种植面积占耕地面积的72%，以苹果为主，综合考虑其他灌溉作物类别、节水水平等因素，区分苹果种植区和其他作物种植区，考虑高效节水等措施，分类核定相应的灌溉定额，合理确定农业水权额度。

3.3 将水权改革与节水型社会建设、最严格水资源管理制度落实紧密结合，发挥组合拳作用

白水县在推进水权改革过程中，与节水型社会建设、最严格水资源管理制度落实紧密结合，相互促进，相得益彰。一是通过节水型社会建设显著提高用水效率。通过水权试点改革，实施节水“三同时”工作成为工农业生产、各行各业的共同职责，县发改局、住建局、水务局联合印发《关于进一步落实建设项目节水“三同时”制度的实施意见》，全县建设节水型社会工作取得了显著成绩，大幅提高农业灌溉率，灌溉节约的水量可以作为水权交易给工业企业，为水权改革准备了物质基础。二是促进了最严格水资源管制度的落实。经过水权试点，取水户密切配合，各种取水都安装了计量设施，水务干部精诚合作，其他部门密切配合，经济发展局配合制定阶梯水价制度，工信局配合管理工业企业水权核定、节水企业建设，住房及城乡建设局配合小区用水、城市排水管理，各部门积极参与、积极配合，连续三年市对县考核最严格水资源管理制度白水县都是优秀格次。

4 试点工作取得的成效

4.1 大幅提升了水资源管理效能

在推进不同行业水权确权过程中，针对纳入取水许可的取用水户，按照《取水许可和水资源费征收管理条例》《取水许可管理办法》的有关要求，从严核定许可水量，重新核发取水许可证，提高了取用水规范化管理水平。积极推进农业节水，农田有效灌溉面积21.37万亩，累计建成高效节水灌溉面积13.5万亩，高效灌溉率达到63.26%；提升计量设施安装率，工业取水计量率达到100%，农业取水计量率达到91%。

4.2 推动产业布局优化和经济结构调整

通过确权明晰了用水户权益，农业种植大户节水措施节约下来的水量可以“托管”更多农户的土地，全县实施一二三产业融合发展，托管果园3万亩，在全省率先实施规模化经营，实现苹果产业经济效益可持续增长，相应减少低附加值农作物种植比例，促进经济结构调整，在用水总量的刚性约束下，形成水资源要素对转变经济发展方式的倒逼机制，以有效的水资源支撑白水县工业化、城镇化和农业现代化建设。

4.3 探索了水权交易的关键环节和实施步骤

从试点实践来看，水权交易的顺利实施着重把握了四个要点：(1)开展水权确权。科学合理的开展水资源使用权确权是推进水权交易的前提和基础。(2)搭建水权交易平台。水权交易平台是运用市场配置水资源的有效载体，是水权交易活动的中介组织，对于积极培育水市场、推动水权交易具有重要作用。(3)确定合理的交易价格。合理确定水权交易价格是买卖双方得以顺利达成交易协议的关键，通过委托第三方合理测算，确定了白水县水管中心与白水牧原农牧有限公司水权交易价格。(4)制度建设和交易监管。健全的水权交易制度是水权交易公开、公正和规范有序进行的重要保障。出台了《白水县水权交易管理办法》，履行了水权交易行政审批程序，保障水权交易的真实有效。

5 试点工作中存在问题

5.1 社会认知度不高，工作开展存在阻力

水权制度建设是一项新生事物，社会公众对推进水权试点持观望态度。部分取用水单位，甚至有关部门工作人员仍停留在过去管水经验上，认为水是大自然赋予的，谁能取用就是谁的，缺乏节水意识，不愿意用水交税；开展农业确权工作时，难以确权到户，担心存在权责纠纷；城市污水处理厂建设速度缓慢，加之水价机制问题，应该使用中水的单位也不愿使用中水。

5.2 交易市场不活跃，潜在交易难以落地

水权试点一系列的宣传、改革，明确了各取用户的权益，制定了水权确权办法和水权交易办法，也搭建了水权交易平台，但是却无主动交易的企业用户，水资源管理仍然是供水企业一家独大，是买方市场，用水户尚未达到与供水企业议价的地步。取水单位自身的农业灌溉尚不能满足，没有多余的水量进行转让。建设的高效滴水灌溉工程一定程度上只是做为一种灌溉方式去使用，节约水量并未投放市场满足新增用水需求，一些招商引资企业受用水指标限制难以上马。

5.3 水权权益保障不够，给水权管理带来实际困难

试点期间，对水管站等管理单位发放了水权证，但由于《物权法》、《水法》等现行法律尚未对水资源使用权益做出明确规定，权利人持有水权证后可以享受什么权利、需要承担什么义务和责任尚无法律界定，权益受损后如何得到赔偿或补偿无法可依。水行政主管部门在推进水权改革工作中无法有效回答用水户的质询，造成了工作的被动局面；也担心一旦用水户水权意识被唤醒，现有法律无法满足用水户将水权作为生产要素，像土地一样进行抵(质)押等需求。

6 结语

白水县已完成水权试点各项任务，并于2020年通过陕西省水利厅技术评估及验收。建议深入贯彻落实用水权市场化交易决策部署，深挖节水潜力，进一步核定农业节水量，完善水权交易机制，开展不同类型的水权交易，通过市场化方式实现水资源优化配置和高效利用，以有限的水资源支撑经济社会可持续发展。