上海市地籍管理信息化全覆盖的探索与实践

向 鑫，高志君，范学勤

（1. 上海市自然资源确权登记事务中心，上海200003）

2018年，自然资源部的成立明确了自然资源部门“两统一”的职责使命，自然资源调查监测作为其中重要的环节，把涵盖所有规划资源信息的各类空间要素和属性要素纳入管理范围，这对于地籍调查和管理提出了更高的要求。因此，在当前新的历史时期，运用信息化手段实现地籍管理的全覆盖势在必行：一是要实现空间的全覆盖，毫无遗漏地覆盖每一块土地。二是要实现时间的全覆盖，在初始地籍和日常地籍更新之间应建立相互关联并保证其现势性。三是要实现要素的全覆盖，以信息技术为支撑，以宗地、图斑等土地要素为管理单元，以各类空间要素和属性要素为管理范围，服务于国土资源管理的批、供、用、补、查等所有环节。四是要实现流程的全覆盖，确保数据的统一性和完整性，保证调查、统计和登记等工作符合法律、规范和流程的要求。

1 上海市地籍管理信息化的发展与现状

1.1 上海市地籍管理信息化的发展历程

1993 年，上海市土地管理局开始研究如何利用GIS技术建立土地管理信息系统，1995年房地二局合并，系统又做了一定的扩充和调整。随着2003 年5 月1 日正式实施修订后的《上海市房地产登记条例》，上海市启动了新的房地产权籍管理信息系统（俗称“大机系统”），于当年建立了全市统一的初始地籍数据底板[1]。

十几年来，上海市已基本实现地籍信息数字化管理，逐步建立了现在使用的集中测绘成果管理系统，通过建立全市实时动态的房地基础空间数据库，实现由市局管理机构统一对数据库管理，即全市所有的权籍管理数据都存放在市局的基础空间数据库中，区县的所有数据变更直接在市局的基础空间数据库中进行操作，实现全市房地产权籍管理信息资源的共建共享，实现全市房地产权籍管理工作的网络化、实时化，实现房地产登记、成果管理、GIS 系统的有机结合[2]。

1.2 现有主要不足

面对当前新的形势，对照“建立自然资源统一调查、监测、评价信息化管理”和“全业务、全方位、全流程的动态、实时、长效信息化管理”的要求，现有地籍数据管理机制中存在的不足主要表现在：

1）地籍数据不能及时更新。近几年，随着第三次全国土地调查、农村集体土地所有权确权登记、农村地籍更新调查、不动产统一登记等重点工作的开展，上海市地籍基础数据得到进一步夯实[3]，但在数据现势性、更新机制等方面仍需进一步优化。现有的“依申请”更新模式已远远不能满足现代地籍管理的工作需求，寻求建立一套依靠信息化手段自动采集数据、自动触发更新机制地籍数据管理系统是必然趋势。

2）地籍数据分散亟待整合。目前，上海市地籍相关数据分散于权籍管理、土地审批、不动产登记等系统中，严重阻碍了地籍管理人员全面掌握地籍数据变化情况。因此，以信息化手段全面整合本市各类分散的地籍基础数据和各类自然资源调查监测数据，形成统一的全数据底版已迫在眉睫。

3）地籍数据无法体现历史性。地籍管理讲究历史延续性，传统管理方式下，地籍更新工作完成后，原有地籍数据信息被覆盖，历史记录无法直接通过现有地籍信息管理系统体现，也无法追溯每宗土地在各个历史时期的地籍历史数据，进而使地籍数据失去连续性和应用价值。

2 上海市全覆盖权籍数据管理系统的设计与建立

2018年，上海针对现有机制的不足，从实际出发研发了“上海市全覆盖权籍数据管理系统”，整合调取了分散于各系统的地籍相关数据[4]，建立使用权宗地数据质量评价方法，为全市地籍管理部门搭建了一套以“地籍”数据为核心的系统平台，便于各区地籍部门开展数据梳理和管理应用。2020年，系统的设计搭建已基本完成，经数据同步后的建册数据已应用于本市各区的日常管理工作与专项工作，使上海市地籍管理信息化工作进一步得到完善。

2.1 设计思想

按照“一地一档”的设计思想，将地籍册融合现有基础数据库信息平台，对地籍数据开展管理与应用，技术路线可以归纳为系统开发、初始建册、数据更新和功能应用4 个主要步骤。通过系统开发，结合不动产统一登记、土地审批、农村地籍更新工作成果等相关业务系统，提取现有数据库中各类基础数据，以宗地为单位自动生成建立全市全覆盖的初始地籍册，并形成每宗土地的宗地权属评价结果，各区用地管理部门可以通过系统平台及时掌握管辖区域内的宗地权属评价结果的总体情况及分类情况。以初始建册数据为基础，通过每宗土地的宗地现势性判定、与登记一致性、与所有权一致性等3 种情况，发现不现势、不准确、待调查的土地，及时开展权属梳理、补充调查、地籍变更等数据更新工作，进一步更新完善现有地籍数据，提升本市地籍数据的现势性[5]。地籍数据更新后，原地籍册信息（图形数据、属性数据）推入历史宗地数据库中保存，形成历史地籍册宗地数据，同时与现势地籍册数据形成关联，记录于“地籍册变更历史”中，建立宗地历史追溯信息。系统提供“查询定位、数据下载、统计查询、历史追溯、数据分析、输出打印、排序筛选、专题制图”等功能应用，不仅能为地籍管理部门提供更现势、更准确的基础数据，还能供其数据分析与拓展应用。

2.2 技术特点

1）建立了空间全覆盖的数字化地籍册。我们将土地审批、不动产统一登记、农村地籍更新调查等各类分散的地籍相关数据按便于查询使用和更新管理的方式进行整合，完善全覆盖的地籍要素（土地权属、用途、质量等）、空间类型（地表、地上空间、地下空间等）和时间特征（历史变更情况等），并记载土地权属及其演变过程，建立以“数字化地籍册”为核心的地籍数据，其主要内容由宗地基本信息、现势权属信息、权属来源、土地利用现状信息、宗地历史信息、审批关系梳理表、宗地图等构成。

2）建立了多维度的宗地评价体系。根据基础数据中的各类权源信息运用空间分析技术进行综合分析，形成每宗土地的宗地权属评价结果，包括宗地现势性、与所有权一致性、与登记一致性3 个维度。其中与所有权一致性、与登记一致性由系统自动进行判断；宗地现势性在空间分析的基础上，实现了半自动判断。

3）建立了调查梳理一体化操作平台。宗地现势性的梳理调查只需要地籍管理人员根据系统已形成的空间分析结果，判断每块使用权宗地与审批文件之间的相互关系，从“无需变更”、“已变更”、“待变更”3 个选项中判断选择即可。各类信息系统建立之前的用地批文、国有土地使用证、集体建设用地使用证等也可简单、高效地补录至系统中。同时，建立权源补录通道，可录入相关权源信息，弥补现有体系中权源资料缺失的不足，完善系统中权源信息的全覆盖。

4）建立了每宗土地的全生命周期追溯。通过图像纠正技术将早期扫描的初始地籍图影像逐图幅置于地籍数据管理系统内，实现地籍信息的追根溯源；同时，信息化系统启用后，提取所有变更的数据沉淀至历史宗地数据库中保存，形成变更历史记录，以此建立全土地、全生命、全流程的监管。

5）建立了基于地籍册的长效管理机制。系统自动推送涉及地籍数据变化的各类业务办结情况，如地籍变更、所有权地籍变更、土地登记、土地审批等，便于地籍管理人员及时掌握相关信息，常态化应用地籍册进行权属梳理工作，同时，经梳理调查后不现势、不准确的宗地数据也可推送至其他业务系统，以触发更新流程，最终形成“始于地籍，归于地籍”的信息化长效管理机制。

2.3 应用价值

上海市全覆盖权籍数据管理系统的建立，充分体现了信息化技术在新时代地籍管理中的应用价值，主要归纳在以下两个方面：

1）提升数据质量。全市各区地籍管理部门根据日常管理需要，开展实践应用，结合日常业务数据更新变化情况，针对宗地现势性评价结论发生变化的和地籍册信息发生变化的地块进行重新梳理，形成全市常态化的管理应用机制，便于地籍管理人员及时掌握全覆盖的现势性数据及其变化情况。同时，通过对地籍册数据的反复梳理、日常业务的不断更新，逐步缩减不现势、不准确的宗地数量，提升地籍数据的质量。

2）拓展数据应用。地籍数据质量的提升，也极大的提高了地籍数据应用的深度与广度。市、区地籍管理部门、规划和自然资源管理的相关部门都可以充分利用调查、梳理、更新后的成果数据在城市规划编制、城市更新、土地储备开发、建设工程、自然资源调查、不动产登记等方面开展实际工作应用，进一步满足各个领域的工作需求，提升工作效率。

3 总结与展望

我们通过探索地籍管理信息化全覆盖新模式，充分利用地理信息系统、权籍数据管理系统，进一步挖掘地籍数据资源的潜力，努力实现数据类型全覆盖、空间分布全覆盖、生命周期全覆盖、业务系统全覆盖和成果应用全覆盖，全面提升地籍管理能级和水平。2020 年，上海市全覆盖权籍数据管理系统在上海市规划和自然资源局承担的《城镇全覆盖不动产权籍调查与国家级数据库建设》、《上海市城镇全覆盖地籍调查示范》等工作中均发挥了重要作用，我们以打造“数字化地籍册”为核心，解决自然资源多头管理和数据分散的难题，夯实地籍基础数据质量，以“智慧赋能”为引领，探索建立“调查-确权-登记”三位一体化服务模式，拓展地籍数据在城市规划、自然资源、轨道交通、住房保障、生态保护等各领域的应用广度。