“县管校聘”背景下乡村教师队伍建设的困境与对策——来自S市“校聘”负责人的质性研究

柳镁琴，廖 益，钟景迅

（1.深圳市龙华区教育局，广东 深圳 518110；2.韶关学院 校长办公室，广东 韶关 512005；3.华南师范大学 教育科学学院，广东 广州 510631）

深入推进义务教育均衡发展和城乡一体化，教师资源配置是关键。为全面落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》《国务院关于加强教师队伍建设的意见》，按照推进县（区）域内义务教育均衡发展的要求，2014年8月，教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合发布《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，提出“加强县（区）域内义务教育教师的统筹管理，推进‘县管校聘’管理改革，打破教师交流轮岗的管理体制障碍”［1］。2018年1月，中共中央、国务院发布《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，提出“大力提升乡村教师待遇。深入实施乡村教师支持计划，关心乡村教师生活。认真落实艰苦边远地区津贴等政策”［2］。2020年2月，中共中央、国务院发布《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》，明确提出“加强乡村教师队伍建设，全面推行义务教育阶段教师‘县管校聘’，有计划安排县城学校教师到乡村支教……教师职称评聘向乡村学校教师倾斜”［3］。2020年7月，教育部等六部门《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》明确提出“创新挖潜编制管理，提高乡村学校教师编制的使用效益”［4］。2021年3月，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中再次强调加强乡村教师队伍建设的重要性［5］。

乡村教师队伍是提高农村教育质量的主体，是我国实施乡村振兴和城乡一体化的重要智力支撑，也是我国开启全面建设高素质专业化创新型教师队伍新征程的主角。近年来，我国学者对乡村教师队伍建设的研究主要有：乡村教师生活补助政策实施困境分析［6］；我国乡村教师队伍建设的实践困境与对策研究［7］；声望危机隐忧下的乡村教师荣誉制度建设研究［8］；乡村教师生命质量的现实样态与人文关怀［9］；新中国乡村教师队伍建设政策演进的历史逻辑与优化策略［10］等等，学界从不同的视角分析了各种激励政策对乡村教师队伍建设的成效情况。可以说，近年来出台的相关政策在不断加大力度加强乡村教师队伍建设。从2014年首次提出“县管校聘”管理改革至今已有近8年的时间，在“县管校聘”实施过程中，乡村教师队伍建设在地方尤其是国家推行的试点示范区还面临哪些困境，应该如何化解，都有必要进行深入的调查研究。

一、研究设计

（一）研究对象

本研究选取S市为调查对象，主要是因为S市的情况具有典型性。S市作为第二批义务教育教师队伍“县管校聘”管理体制改革示范区，在改革中通过先行先试来纠偏勘误、查缺补漏、以点带面，为全市推广实施打下坚实基础。2018年，S市4个县（区）开始实行“县管校聘”管理改革。至2019年8月底，10个县（区）均进行了“县管校聘”管理改革。S市在国家和省的政策文件指导下出台了相应的实施细则，如表1所示。S市是经济欠发达的山区城市，地方政府财政能力有限，其10个县（区）农村学校整体上“学科结构性缺编”。以S市作为研究对象，可以为其他具有相似特征的地区在“县管校聘”管理改革中提供借鉴。

表1 S市出台的政策文件（部分）① 表1根据S市各县（区）政策文件整理而成。

（二）研究方法

对于“县管校聘”实施过程中乡村教师队伍建设的具体情况，“校聘”负责人在一线实施政策，在信息源提供上是最适合的取样对象。本研究对S市10个县（区）的10位“校聘”负责人开展了深入、细致的访谈。本研究对接受访谈的对象均采用匿名方式，对受访者的个人资料按照拼音与数字编码呈现，“XP”代表“校聘”负责人。

访谈是质性研究中最常用的搜集资料的方式。访谈提纲主要作为一种提示，访谈者在提问的同时鼓励受访者提出自己的问题，并且根据访谈的具体情况对访谈的程序和内容进行灵活的调整［11］171。本研究采用半结构性访谈，不囿于访谈提纲的问题，受访者有机会分享更多的观点和案例故事。在质性研究中，研究者本人也是一个研究工具［11］118，研究者的个人身份和倾向都会对研究结果产生影响。因此，研究者在整个研究过程中对自身的特征和思维保持足够的认知，并且服务自己的研究。

二、“县管校聘”背景下乡村教师队伍建设的困境分析

本研究所访谈的部分“校聘”负责人反映，自S市2018年实行“县管校聘”管理改革以来，该政策的实施确实在某种程度上激发了乡村教师的活力，赋予了校长管理的抓手，形成了要加强乡村教师队伍建设的政策导向。但是，更多的“校聘”负责人反映，实施了几年的“县管校聘”管理改革，在加强乡村教师队伍建设的成效上与该政策的初衷还存在差距。根据“校聘”负责人的反映，该政策在实施中所面临的困境主要体现在以下几个方面：

（一）偏低的山区补贴额度对吸引优秀教师到乡村学校任教效果有限

受访者普遍反映，S市的山区补贴政策并没有缓解该市乡村优质教师偏少的困境，导致这一现象的重要原因是S市目前的山区补贴金额较低，山区条件太艰苦。“因为我们那儿条件非常艰苦，山区补助也没有吸引力。举个例子，我们一个月1250元的补助①此处提到的1250元山区补贴是指S市对最偏远山村教师的最高补助金额，并非平均值。，但是年轻老师们不看那个钱了，实在是太艰苦了，我们是打开门请他们来，他们都不来。”（XP2） 因此，当前山区补贴很难成为良性的激励政策。愿意到偏远乡村学校任教的教师一般有如下两种情况：一是因为家庭原因，比如夫妻一方在乡村学校的——“一般来说，愿意留在乡村学校的教师是因为夫妻一方已经在乡村学校，为了家庭团聚。”（XP4） 二是部分老教师带着“养老”的心态流向乡村学校，乡村学校比城区学校工作要轻松，同时还能申请山区补贴，两全其美。这让乡村教师队伍建设身处第一重困境。“申请去偏远地区的教师一般都是年龄偏大的教师，因为乡村学校工作比较轻松，还可以申请山区补贴，很适合‘养老’。”（XP3）

从访谈结果可以看出，S市乡村教师山区津贴的政策对吸引优秀教师到乡村学校任教效果有限。正如“校聘”负责人XP2指出的：对于偏远艰苦的乡村学校，现行的山区补贴额度对年轻的优秀教师来说是没有吸引力的。不少“校聘”负责人都认为，导致这一现象的重要原因是S市目前山区补贴金额偏低，没有起到吸引优秀教师到乡村偏远艰苦地区任教的激励作用，倒是吸引了愿意去乡村学校“养老”的部分年龄偏大的教师。有实证研究显示，在不少地区发放的各种针对乡村教师的补贴，相关金额较少，大多得不到基层教师的认可［12］。

（二）乡村教师到县城“不回头”与县城教师去乡村“捞资本”的反差

在本研究中，许多“校聘”负责人都反映：在实际的教师交流轮岗中，主要是乡村优秀骨干教师交流到城区学校，很少有城区学校优秀教师流向乡村学校。一般从城区到乡村学校的教师多是如下两种情况：一是部分年轻教师到乡村学校支教1-2年，主要是出于评职称的需要——“部分城区年轻教师去乡村学校支教1-2年主要是因为评职称需要有支教经历才去的。”（XP10） 二是出现了部分职业倦怠的老教师申请山区补贴，带着“养老”的打算交流到乡村学校——“申请去偏远地区的教师一般都是年龄偏大的教师。对年轻教师而言更看重个人在城区学校的发展机会，而不是补贴。”（XP3） 这是该政策实施中面临的主要矛盾点，出现了乡村学校优秀教师到城区学校“不回头”和城区学校教师去乡村学校“捞资本”的反差现象。这让乡村教师队伍建设身处第二重困境。“我们乡村学校外出交流的机会都是给了优秀教师和年富力强的中层，因为他们个人希望去城区学校发展，我们学校一直都是以情留人，但是留不住，没办法，所以用我的话来说，我们（学校）现在就是个‘非常专业的培训机构’，优秀骨干老师全部走掉了，因此也造成中层非常不稳定。”（XP2）

其实，在本研究中，许多“校聘”负责人对S市“县管校聘”管理改革中乡村优秀教师有机会流向城区学校整体上大多持赞赏态度。如“校聘”负责人XP2所说，他们学校成了“专业培训机构”。他认为这是激发了教师活力的重要表现，但是这些乡村学校教师努力让自己变得更优秀是因为要去城区学校实现个人发展，而城区学校教师到乡村学校也是“另有目的”。有“校聘”负责人在谈及该政策实施中存在的矛盾时指出，S市推行该政策顾此失彼。教师各自满足的个体发展需求与加强乡村教师队伍建设的目标呈负相关。

（三）现行编制配置没有解决乡村小规模学校学科结构性失衡的问题

在访谈中，多数“校聘”负责人都提到了乡村学校学科结构性失衡的问题，主要有以下两种情况：一是乡村学校一般处于满编状态，没有编制名额招聘紧缺学科教师，也就没有机会为乡村学校教师队伍建设注入“新鲜血液”。“我们学校是满编的，没有机会去聘想要的学科教师，导致学科结构性失衡问题得不到解决。”（XP7）二是随着城镇化、外出务工等因素影响，乡村学校出现空心化，使得学校规模变小，尽管按照班师比与生师比相结合的方式核定教师编制，也还有一位教师担任多门学科教学的情况，学科结构性失衡仍然存在。这让乡村教师队伍建设身处第三重困境。“我们学校（学生）人数比较少，79人，其中有1人是需要送教上门的（因疾病不能来学校上课），在校（学生）就78人。我们没有六年级，只有五个年级共5个班，按照班师比配置共需要13位老师。实际上只配了12位老师，因此我既是主科老师（第13位教师）又是学校负责人。现在学校又要退休1位，调走2位，总共缺4位老师。我们学校现在的图音体（美术、音乐以及体育）老师没有一个是专业的。”（XP4）

乡村学校的“校聘”负责人认为，按照班师比与生师比相结合的方式来核定乡村小规模学校教师的编制没有解决乡村小规模学校学科结构性失衡的问题。由此可知，按照班师比与生师比相结合的方式来核定乡村小规模学校教师的编制还是很难保障有专业教师来开齐开足国家规定课程。这种忽视了偏远乡村学校的特殊情况，使偏远地区乡村学校的教师队伍建设面临巨大挑战。

三、针对乡村学校教师队伍建设困境的对策

本研究从“县管校聘”实施过程中乡村教师队伍建设存在的山区补贴成效、交流轮岗现状和现行编制配置三个方面，分析了S市在“县管校聘”管理改革中乡村教师队伍建设所面临的主要困境。目前，各地建设高素质的乡村教师队伍仍困难重重，各级教育行政部门要多措并举，在以下方面继续加大政策调整力度，着力推动义务教育均衡发展和城乡一体化进程。

（一）提高山区补贴额度

各级政府应进一步加大对乡村教师山区补贴的支持力度，提高山区补贴金额，使之成为加强乡村教师队伍建设的良性激励措施。首先，山区补贴政策要突出重点，对乡村学校尤其是农村偏远艰苦地区加大补贴额度，尽力解决偏远艰苦地区留不住优秀教师的难题。其次，实施差别化补助，调整山区和农村边远地区教师生活补助政策的实施细则：一是鼓励愿意留在乡村学校任教的教师，提高这类教师的补贴标准，并给予坚守在乡村学校的教师更多人文关怀，尽最大努力保障其安心从教；二是改善山区补贴实施的方法、细化补贴发放规则以调动从城区流向乡村学校教师的工作积极性，减少部分出现职业倦怠的教师带着“养老的心态”流向乡村学校的现象。最后，教育部门应继续对山区补贴政策的实施现状进行研究，根据政策实施的相关数据分析与效果反馈，因地制宜调整和完善山区补贴政策。提高山区补贴额度是加强乡村教师队伍建设的关键环节。

（二）完善交流轮岗制度

各级政府要高度重视当前县城学校教师到乡村学校支教与乡村优秀教师流向县城学校所存在的现实反差，要摸清乡村学校教师的处境和实际需求，调整与制定有益于乡村学校教师发展的交流轮岗制度。首先，政府部门应加大对乡村学校的资源投入，增设更多吸引优秀教师留在乡村学校的制度保障。例如，年轻教师认为只有城区学校才能实现个人发展，那么就要大力改善乡村学校教师发展的基础条件；有部分年轻教师去城区学校是为了给孩子提供更好的教育环境，那么政府就要加大投入保障乡村学校学生的学习条件，促进优质教育均衡发展和城乡一体化。其次，应明确职称评定与聘用的导向，尽量避免部分城区年轻教师为了职称的目的不得已去乡村学校支教1-2年的现象。最后，政府部门应落实其他相应的政策激励措施，建立吸引县城优秀教师到乡村学校任教的机制，鼓励优秀教师主动到乡村学校进行支教，大力夯实乡村教师队伍［13］。完善交流轮岗政策是补充和优化乡村教师队伍的关键因素。

（三）创新编制配置方式

编制配置方式需要进一步改革创新。乡村学校能否科学合理地实现学科结构性均衡，是判断编制配置方式日后能否实施的首要标准。第一，要因地制宜确定编制配置方式，人社部门、编办、财政及教育行政部门等及时调整乡村学校编制配置方式是解决乡村学校学科结构性失衡的关键。第二，政府要加大财力落实统一的义务教育学校教职工编制标准，尤其要注意向乡村地区的小规模学校倾斜相应岗位的编制比例。如参照法国政府对“优先教育区”的师资配置给予特别支持的做法，要求为其配置高质量的、合适的教师队伍，增加“优先教育区”的教师数量配置，以便加强对处境不利和学习困难的儿童进行个别辅导，同时提高“优先教育区”任教教师的工资待遇［14］。这一做法有助于解决我国乡村小规模学校学科结构性失衡的问题。创新编制配置方式是加强乡村教师队伍建设的重要保障。