知识产权信用的法律规制——知识产权失信行为的法律规制困境及其建议

◎文/刘 瑛 胡梦婷

近期，中办、国办发布了《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》（以下简称《意见》），为新时代背景下促进社会信用体系建设高质量发展、形成新发展格局提供了重要指导思想和行动指南。该《意见》第二部分“以健全的信用机制畅通国内大循环”再次指出要“强化科研诚信建设和知识产权保护”，加大对知识产权违法失信行为的惩戒力度。然而，由于目前尚无统一的立法规范对知识产权失信行为加以规制，而大多数内容则散见于规范性文件，且各项文件所规定的内容具有局限性，造成知识产权失信标准、惩戒措施的适用模糊不清等问题，知识产权失信行为的法律规制存在困境。

一、知识产权失信行为的概念及范围

学界对于知识产权失信行为的概念界定首见于2011年，学者吴国平、唐珺提出“知识产权失信行为，是指知识产权领域内违反知识产权法律制度规定，背离知识产权立法宗旨和诚实守信原则，从而有损知识产权制度信誉的行为。”①吴国平、唐珺：《知识产权失信行为的法律规制研究》，载《知识产权》2011年第9期，第28页。该概念以知识产权法律制度为评价标准，将知识产权失信行为界定为一种违背知识产权法立法原则与宗旨的行为。然而，在社会信用体系建设语境下，知识产权失信行为应不局限于知识产权违法行为，失信的范围除包含违法行为以外，还应涵盖违约以及违背社会责任的行为。借鉴于笔者对于“知识产权信用”的界定，知识产权失信行为的概念更为宽泛，应当是一种破坏权利人及其相关行为主体之间“相互信任关系和诚信度”的行为②刘瑛：《加快构建知识产权信用法治体系》，载《中国国情国力》2019年第6期，第65页。。

关于知识产权失信行为的范围及种类，学界尚没有统一的论断。在实践中，2014年《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（以下简称《规划纲要》）仅提及要重点打击侵犯知识产权、制售假冒伪劣商品行为及知识产权中介服务机构的失信行为，2019年国家知识产权局颁布《专利领域严重失信联合惩戒对象名单管理办法（试行）》（以下简称《联合惩戒办法》），对专利领域严重失信行为进行梳理，提出应包括重复专利侵权行为、不依法执行行为、专利代理严重违法行为、专利代理师资格证书挂靠行为、非正常申请专利行为、提供虚假文件行为六种。直至2021年颁布的《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》（以下简称《严重违法失信名单管理办法》）才首次就严重违法失信行为进行梳理，其中第9条涉及知识产权领域，根据其规定，“侵犯商业秘密等严重破坏公平竞争秩序的不正当竞争行为”“故意侵犯知识产权；提交非正常专利申请、恶意商标注册申请损害社会公共利益；从事严重违法专利、商标代理行为”且受到该办法第2条所述之“较重行政处罚”的，应被列入严重违法失信名单。但遗憾的是，上述法律文件所括定的知识产权失信行为范围各有侧重，并未从知识产权失信行为的标准出发，因此仍不足以概括知识产权领域失信行为的全部种类。笔者认为，知识产权失信行为系以法律或契约为评价标准，因此在行为种类上不仅包括知识产权侵权行为、滥用知识产权行为、涉及知识产权的不正当竞争行为，还应包括涉知识产权的违约行为、拒不执行知识产权裁判和处罚决定行为、不诚信的知识产权代理行为如代理人资格证书挂靠行为、非正常申请专利行为、提供虚假文件行为等。

二、知识产权失信行为的法律规制困境

（一）缺乏统一的知识产权失信判断标准

从当前信用领域的法律法规来看，尚未有一部系统性法律法规对知识产权失信行为加以规制。2014年《规划纲要》抽象地将“制售假冒伪劣产品和故意侵犯知识产权”归入知识产权失信行为的范畴，但对知识产权失信的标准并未做出解释。而此后颁布的《联合惩戒办法》也仅是作为一部效力有限的部门规章，且所定义的知识产权失信行为范围过于偏狭，仅局限于专利领域的部分严重失信行为，如商标、著作权、商业秘密等领域亦是失信行为的高发地，且滥用知识产权、涉知识产权不正当竞争行为亦构成失信，却没有被囊括进去。即便是《严重违法失信名单管理办法》也只是从市场监督管理角度，概括性地将“当事人违反法律、行政法规，性质恶劣、情节严重、社会危害较大，受到市场监督管理部门较重行政处罚的”的行为列入严重违法失信名单，其所规定的严重失信标准实际上依托于行政违法标准，且知识产权违法失信行为仅限于破坏公平竞争秩序和扰乱市场秩序层面。

由于知识产权失信行为实质上是将原本属于信用领域的事项纳入法律的调整范围之内，并利用法律规定加以监管，因此这相当于扩大了法律规制的范围，其背后必然需要法律通过严密论证去界定知识产权的失信标准，明晰知识产权失信行为与知识产权侵权行为、知识产权违法行为之间的关系，否则易引起人们关于信用体系建设之合法性及合理性的质疑，亦有碍司法、行政机关对知识产权失信行为的统一认识。

（二）缺乏规范的知识产权失信惩戒措施

2016年国务院颁布《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，其中将失信惩戒措施划分为联合惩戒措施和单一惩戒措施两类，而单一惩戒措施又包含行政性、市场性、行业性、社会性约束惩戒以及完善个人信用记录措施。2018年国家发展改革委联合人民银行、国家知识产权局等多个部门签署的《关于对知识产权(专利)领域严重失信主体开展联合惩戒的合作备忘录》对联合惩戒措施和国家知识产权局采取的单一惩戒措施进一步细化，前者包含的惩戒措施类型罗列了33种，后者包含的惩戒措施则有5种，至此惩戒措施的类型逐渐详实。而2021年《严重违法失信名单管理办法》第15条则就被列入严重违法失信名单内的当事人实行的管理措施进行规定，其中包括严格监管、不适用告知承诺制、不予表彰奖励等。

可见，上述法律规范的法律位阶较低，且从内容上看，存在惩戒措施适用标准模糊的问题。其一表现在相应类别的惩戒措施难以与失信行为的严重性一一对应，应采取的手段、时限和力度不清晰等；其二则表现在相关规范性文件并未对行政主体之权力作出规范和限制，尤其是在严重失信需要实施联合惩戒措施的情况下，各行政机关的公职人员具有不同大小的裁量权，很可能导致法律适用的混乱。

三、知识产权失信行为的法律规制建议

（一）完善知识产权失信行为判断及惩戒标准

知识产权信用立法属于社会信用立法更为微观的重要组成部分。当前，我国知识产权信用立法的关键之处在于如何形成全国统一标准，以宣示法律需要规制的知识产权失信行为表现应为何种程度，一旦违反就会相应受到何种法律制裁。

首先，需明确知识产权失信行为的判断标准。《联合惩戒办法》罗列了六类严重失信行为，其提出“严重失信”这一概念，这亦为知识产权失信行为的判断标准提供了一个思路，即以违反法律和契约为基础，界定是否构成失信行为。而在对知识产权失信行为的严重程度进行划分时，可以借助于《严重违法失信名单管理办法》第12条所提出的“综合考虑主观恶意、违法频次、持续时间、处罚类型、罚没款数额、产品货值金额、对人民群众生命健康的危害、财产损失和社会影响”等因素，设立一般、较重、严重这三个等级，从而对失信行为作出程度区分。

其次，需明确失信惩戒措施的适用标准。从目前来看，知识产权领域失信惩戒手段主要有加重处罚、重点监管、影响声誉、限制或剥夺资格、自由限制等，但惩戒手段多样背后是惩戒措施适用的灵活性。如果不对适用标准加以明确，一方面将导致行政机关具有过大的裁量空间，为其滥用权力埋下隐患；另一方面，公民无法从成文法中预知失信所面临的惩罚措施，也将导致法律失去引导性及威慑性。为此，必须明确失信惩戒措施的适用标准，对每一惩戒措施种类按照惩罚之严重性划定等级，以对应失信行为评价时所设置的梯度，从而降低对失信行为实施惩戒措施的任意性及模糊性。与此同时，则需参照“比例原则”之精神，规定行政主体在对失信主体进行惩戒时结合案件具体情形，在保证达成目标程度相同的前提下，在惩戒期限等方面尽可能降低对失信主体的损害。

（二）加强知识产权失信惩戒的救济与监督

失信惩戒对被惩戒对象的权利及声誉均会带来负面影响，为避免知识产权信用惩戒在实施过程中存在不当情形，最大程度上减轻对被惩戒对象的利益损害，应当同时注重对失信惩戒的救济与监督。

首先，应当保障被惩戒方的救济权。其一，给予被惩戒对象充分的程序参与权，在惩戒决定颁布前，可通过设立听证程序的形式，给予其陈述、申辩的权利以确保充分参与，进而提升知识产权失信惩戒措施的公信力。其二，明确失信主体的申诉、行政复议、行政诉讼的提出途径，以确保在行政主体对失信行为认定、失信主体认定、失信惩戒措施作出等过程中存在违法违规行为时，被惩戒对象具有便捷的投诉救济渠道。

其次，应加强行政主体内部及外部监督。对于内部监督，行政机关作为实施知识产权惩戒措施的主体，应由其定期开展内部督察，审核相应失信惩戒措施在实体上及程序上的合法性。行政部门行为存在违法违规情形的，应当及时更正执法行为并消除措施影响。对于外部监督，则应综合运用新闻媒体监督、群众监督、专门机构监督、司法机关监督以及社会团体监督等方式监督行政机关的权力运行。

（三）完善知识产权失信惩戒的程序

失信惩戒措施的适用固然是失信惩戒程序的核心内容，但从系统性来看，完整的知识产权失信惩戒程序还应当包括事前的预警程序及事后的信用修复程序。前者旨在通过失信预警措施，减少潜在的失信行为发生概率；后者则引导市场主体纠正失信动机，使其回到守信的原始状态，进而实现失信惩戒的教育功能。

对于事前的失信预警程序，我国目前正在建立市场主体信用分类监管机制，通过实时收集和整合市场主体的信用信息，进而对各主体的信用状况作出动态的分级评价，为此，可依托于知识产权信用评级制度，重点对信用等级处于平均水平以下的主体进行预警干预。在具体措施中，一方面可以定期对知识产权失信频率较高的行业开展法律法规宣讲、典型案例分析等警示教育活动，提升其从业人员的失信警戒意识；另一方面可以健全信用报告和信用承诺制度，当如相关行为性质需要参考相对人的信用时，则可考察其信用报告并要求其作出信用承诺③刘筱童、李永明：《知识产权领域失信主体行政性惩戒制度问题研究》，载《知识产权》2021年第5期，第39页。。

对于事后的信用修复机制，我国知识产权领域相关法律规范多为政策性文件，《联合惩戒办法》第21条、第23条虽然对专利领域的严重失信主体信用修复机制作出规定，但也限制了信用修复主体范围和不予信用修复主体的时间期限，且诸如信用修复申请程序仅为概括性规定而缺乏实践操作意义。为此，完善事后信用修复机制，既应进一步合法合理设定信用修复主体及其信用修复期限，又要在程序上保障失信主体对于信用修复机制的知情权，畅通其在信用修复机制上的启动、申诉和控告渠道。

结论

知识产权失信行为的法律规制是知识产权信用体系建设的核心组成部分，其通过对失信行为施以惩戒措施，提升失信行为成本，进而降低失信行为的发生频率。然而，当前用于规制知识产权失信行为的规定散见于各类规范性文件中，在内容上还存在失信行为判断标准不明、失信惩戒范围局限、惩戒措施适用不完善等问题。因此，本文建议在制订具体规范层面，其一，应界定知识产权领域失信行为的判断标准和失信惩戒措施的适用标准，在将失信行为设定一般、较重、严重三个等级的基础上，令惩戒措施与失信行为的严重梯度相匹配，并结合比例原则加以适用。其二，要加强对失信惩戒措施的救济和监督，一方面充分保障被惩戒方的权利救济，另一方面通过内部监督和外部监督，保障行政主体之权力合法运行。其三，应完善知识产权失信的事前预防机制和事后信用修复机制建设，促进知识产权失信惩戒的实施程序更为系统化。