粤港澳大湾区能源企业转型分析

赵家旺

（广东外语外贸大学，广州510000）

1 粤港澳大湾区能源转型的战略考虑

《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，要大力推进生态文明建设，树立绿色发展理念，实行最严格的生态环境保护制度，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。建设世界一流的湾区，必须优先考虑大湾区的绿色发展和能源环境问题，这是大湾区高质量发展的必然要求。

目前大湾区的发展面临严峻的绿色发展和能源环境问题：一方面，生态是大湾区发展的短板，资源环境压力日益加大，绿色、低碳、可持续则是大湾区今后能源发展的必然趋势；另一方面，粤港澳地区自身能源资源禀赋较差，能够实际利用的能源更是少之又少，而且远离国家能源储备丰富地区，在能源供应方面处于不利局面。因此，基于能源安全和绿色发展等多方面的考虑，粤港澳大湾区一方面要加大能源节约，提高能源利用效率，减少化石能源消费；另一方面，在能源利用方面加快能源转型进程，开发新能源、可再生能源，实现能源结构低碳化。

2 大湾区能源转型背景下煤电企业退出的相关政策及其带来的挑战

2.1 火电企业退出的相关政策背景

之所以调整淘汰老旧燃煤电厂，是因为《广东省打赢蓝天保卫战实施方案（2018-2020年）》中涉及能源环境方面具有如下指标：

第一，降低煤炭消费比重。

到2020年，全省能源消费总量控制在3.38 亿吨标准煤以内。全省一次能源消费结构中，煤炭比重调整到37%以下，非化石能源消费比重不低26%。

第二，控制煤炭消费总量。

新建耗煤项目实行煤炭减量替代。未完成年度煤炭总量控制目标的城市，任务结转累加至下一年度，并禁止新建耗煤项目。到2020年，全省县级以上城市建成区居民用散煤全部清零，全省煤炭消费总量控制在1.65 亿吨以下，实现“零增长”；珠三角地区煤炭消费总量控制在7 006 万吨以下，比2015年减少1 000 万吨左右。

第三，扩大天然气供应规模。

按照全省“一张网”的原则建设和运营省天然气主干管网，从气源供应、管输等环节降低天然气价格。2020年底前，天然气主干管网通达全省21 个地市，珠三角地区天然气管网通达全部有用气需求的工业园区及重点工业行业企业，天然气消费量达到280 亿立方米以上。加快储气设施建设，天然气供应能力增至500 亿立方米。

2.2 大湾区能源供求矛盾突出，火电厂退出需要兼顾能源禀赋等问题

粤港澳大湾区能源结构以化石能源为主，能源供给侧结构问题亟待解决。在国家政策的支持引导下，粤港澳大湾区已迈入实质性建设阶段，湾区建设中的基础设施联通、贸易投资、人才往来等方面的快速发展导致能源需求进一步扩大。而粤港澳大湾区处于东南沿海地区，资源禀赋基础较差，能源对外依存度高达80%，存在较大不确定性。在外来能源中，西电东输超过1/3，本地电力生产能力有待提高。此外，粤港澳大湾区能源结构目前仍以化石能源为主，具体来看，广东省目前煤炭占一次能源消费总量的比重高达36.9%，化石能源总占比达到70%以上。因此，在能源供求和环境保护方面的多重压力之下，优化能源结构，加快能源转型，实现清洁低碳发展，是推动粤港澳大湾区可持续发展的必然要求，也是经济社会转型的迫切要求。

从湾区整体来看，人多地少，使得陆地风电和光伏发电空间不足；由于会受台风风力过大影响，风力发电建设成本较高，因此也不利于海上风电；湾区所处的南海地区海水温度较高，对发电设施有较强的腐蚀性，海水发电也存在一定的难度。因此，在可预见的未来相当长一段时期内，以煤为基础能源的现状无法改变，而煤的清洁利用问题，如煤灰的污染及处理、运输中出现的污染等，都是当前面临的主要难题。

2.3 火电厂退出需要兼顾煤电行业的转型升级的政策配套

从用电需求来看，受益于经济的快速发展，广东省用电量增速处于全国中高水平，其中工业用电对整体用电增速贡献显著，且短期内仍将保持较快的增速。从供给方面来看，火电机组持续保持主力电源的地位，且有着较好的发电情况。然而传统的电力企业问题在国家层面是一个多目标之间的矛盾，涉及能源安全、经济效应和环境问题，国家发展战略和企业利益等众多方面。因此，对于煤电行业未来的运行，国家如何在保证用电供给的前提下实现绿色湾区的建设是值得考虑的事情。

3 粤港澳大湾区火电企业转型中面临的挑战

如何以最低的社会和经济成本向更可持续的能源系统转型，是粤港澳大湾区未来发展所要面临的重要问题之一。而通过对调研内容的梳理，理清粤港澳大湾区内煤电企业在能源转型中要面对的共同挑战尤为重要。

3.1 外部压力

第一，政府对火电厂退出的规定。

能源环境政策方面的不确定性风险，将会对企业投资预期产生巨大影响。广东省打赢蓝天保卫战实施方案（2018-2020年），该方案中提出要压减煤炭消费总量。但具体来讲，对于电厂关停的政策一直处于悬而未决的状态。先前对煤电企业进行严格的污染管控，各企业也纷纷努力改造机组，在增效减排上取得了很大进展。而后突然采取行政手段强行关停，2017年底出台关停政策，2018年开始实行退出行动。企业没有投资的稳定性预期，投资风险完全敞口，对于国有企业如此，民营企业的影响就更大，没有任何的机制保障。

第二，资金、技术的获得。

资金紧张一直是制约煤电企业发展和转型的瓶颈之一。资金是企业正常运作的基础支撑，如果企业缺乏雄厚的资金支持，那么就很难进行转型升级、增值提效。煤电企业在退出和转型升级过程中，离不开大量资金支持，而当前国家金融机构对重污染行业资金支持力度不够。目前大多数的煤电企业的资金来源主要依赖于商业银行贷款，但由于存在政府金融信贷政策导向，煤电等大型能源企业在去产能和污染防治的背景下，商业银行向煤电企业贷款的比例较低，很难支撑企业转型的顺利开展，企业急需可靠的融资途径以获得转型所需资金上的支持。

第三，市场经济环境。

能源转型最重要的是要处理好政府和市场的关系，要建立一套有效的市场机制。市场化在转型中必然是一个核心制度，也应当是未来政策的制定方向。然而现在却没有一个完备的市场机制提高供需两侧的资源利用效率。

由于电力市场改革还没有到位，经济好的时候，电价不能涨；经济不好的时候，负荷上不去，也不能电价涨。虽然大多电力企业都处于亏损状态，但都是政策性亏损，不是经营性亏损，是因为煤价在高位，电价由于电力市场化在下降，二者结合造成亏损，属于周期性的，取决于煤价的变化。

3.2 内部压力

第一，资产处理。

煤电企业拥有的资本和基础设施高度密集，电力设备涉及大笔投资金额、较长的折旧期，一般需要25年并且要几十亿元的资金，同时伴随而来的有各种风险规避行为。煤电行业随着时间的推移已经发展起来了规模优势和集群效益。同时退出的电厂的土地规划关系到企业利益和地方城市定位与发展。目前大湾区内的煤电企业规模较大，占地面积较广，且处于城市发展的核心位置，因此，如何有效利用落后企业的大量资产，逐步推进清洁产业发展所需基础设施建设是大湾区内煤电企业退出的关键。

第二，电网结构。

现有的沙角电厂位于广东省供电网络的最核心位置，对于整个广东省的供电系统来说是不可动摇的，一旦沙角电厂移动位置则要将地下现有的所有的输电线路都拆掉重建，而电力行业是现在社会正常运行的基础，一旦处理不好可能会影响整个广东省经济。

同时电网的结构涉及能源安全问题。沙角电厂所在的位置对于整个广东省的输电线路的布置都有重要的意义，更换了现有的电厂位置将会出现原有线路重新铺设造成的资源浪费以及远距离输电造成的用电安全问题。能源安全问题是不容忽略的，以德国为例，福岛核泄漏之后对金融以及社会等方面都产生了巨大的冲击，具有持续的负面效应，不仅造成了电价的持续下降，同时损害了人们的身体健康以及破坏了环境，因此，粤港澳湾区在能源建设方面应该改变原有的思维模式并提高对结构安全问题的认识。

第三，人员安置与职工就业。

企业转型意味着将有大量的人员变动，人员安置问题则是企业必须要面对的问题。职工能否妥善安置是关系企业能否稳定转型的关键，这需要企业、职工与政府共同协商，充分考虑各方需求，尊重各方意见，制定出合理的安置方案。这需要在保障社会稳定的前提下，进行有组织、有计划的转型，要让政府、企业和职工充分沟通，以成本最低、群众满意度最高的方式处理。在粤港澳大湾区内几个火电厂按计划关闭之前，就业问题将成为一个与能源转型相关的能引起社会不稳定和群众焦虑的主要因素。

第四，内部压力的总结。

通过对企业的内部压力进行比较总结发现在企业转型的过程中，人员的安置和就职问题是企业面临的最早出现也是最大的内部压力。电网的结构产生的能源安全问题也不断地增加了企业能源转型的困难和不稳定性。最后出现的便是资产的处理问题和土地利用问题，如何处理这部分资产是拆除废弃还是在原有的基础上进行改造是政府需要合理规划的事情。同时土地利用问题进一步加剧了政府的政策压力，从而产生外部压力加剧了行业的不稳定性，内部压力产生外部压力，进而增加了行业的不稳定性，进一步增加了行业的内外部压力，由此形成恶性循环，使企业转型的压力不断增加。

4 粤港澳大湾区能源转型建议

根据以上的调研内容，同时借鉴了国际的经验，我们从政府、企业和其他利益相关者的角度给出了建议，三方应该相互促进，相互合作，共同解决大湾区内的能源转型问题。

4.1 政府应该帮助相关行业重新定位，寻找转型方向

如果不存在此类政策，现任公司可能会强烈抵制逐步淘汰政策。例如，在现在大湾区的转型过程中，很多企业都表示没有明确的转型方向。借鉴英国、德国、美国以及湾区目前的做法和经验，我们可以得出以下几点关于退出企业的资产处理问题的做法：政府应积极推动资产处理，并提供相应的财政政策支持。德国政府针对煤炭关闭退出遗留下来的包括银行负债、职工退休金、环境治理费用在内的债务问题，采取了政府和煤炭企业共同承担的做法。以鲁尔集团为例，企业通过股票上市、基金信托和资产出售等多种途径筹集资金偿还债务，如若不能清偿债务，政府将通过财政补贴方式偿还剩余债务。

4.2 政府对转型企业的资金和技术支持

政府应积极帮助煤电企业的转型和清洁化发展，拓宽融资渠道，加大新兴产业的补贴以及对新技术研发的政策支持。同时国家应设立支持转型发展的专项资金，开辟更多煤电企业转型发展的融资渠道，帮助企业平稳度过转型困难期。税收减免、财政补贴等政策对风电、光电、电动汽车等新兴产业发展具有重要的引导作用。清洁能源跨越式发展最需要的是先进技术，因此，补贴资金应重点用于激励推进技术进步的企业，用于带动科研、生产示范等环节的发展。

4.3 提供公平的市场环境，完善现有的市场机制

本着能源销售价格高于平均成本这一前提，政府应该构建科学合理的能源价格机制，倒逼传统能源企业清洁化转型，打造公平竞争的市场环境。对于不同的用电地区根据需求和供给改变相应的用电价格，实行价格策略，尽量减少能源企业的政策性亏损，在能源企业进行转型升级的关键时期，尽量降低企业的资金压力，同时，更好地发挥政府的作用，加强行业监管，弥补市场失灵，使价格能够反映能源资源生产和使用对环境的影响程度，体现清洁能源的生态价值，将与环境相关的外部成本转化为能源内部价格。

4.4 绿色金融助力大湾区能源转型

绿色金融能够为企业提供转型所需资金，使得企业能够有充足的资金支持，积极应对转型中的各种问题，加快企业能源转型的进程。要发挥绿色金融的杠杆作用，支持传统能源清洁生产技术的研发和运用，鼓励能源企业升级与改造，支持可替代能源开发使用，支持天然气、风能、水能、太阳能、海洋能、生物能、地热能、氢能等清洁能源发展，支持高效率能源消费技术的开发使用。研究设立政策性绿色金融机构，加强绿色金融中介结构建设。可借鉴国际经验，创立专门的政策型绿色金融机构，如绿色发展基金等，为绿色发展和可持续发展项目提供政策性融资活动。