财政预算管理一体化对财务管理的影响探析

李颜书

（盘锦市兴隆台区财政事务服务中心，辽宁盘锦124010）

1 引言

加快推进财政预算管理一体化建设，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是有效统筹财政资金、提高对中央决策部署工作安排财政保障能力的有力抓手。以各级财政为主体加快建设本地区的预算管理一体化系统，积极与中央财政对接，将各部门预算安排和执行情况及时动态地反映出来。2022年，各预算单位将在推动和实施财政预算管理一体化改革下进行新模式会计核算，以实现各行政事业单位会计核算信息在财政部门的动态反映和集中存放，构建互联互通、共同支撑、有效制衡的完整核算管理闭环。

2 实施预算管理一体化的重要意义

财政部印发的《预算管理一体化规范》主要目的和意义是以统一预算管理规则为核心，以预算管理一体化系统为主要载体，将统一的管理规则嵌入软件信息系统中，来提升预算编审、预算调整和调剂、资金支付、会计核算、部门决算以及报告等工作的标准化和自动化水平，对预算管理实现全流程控制和掌握，保障各级预算管理规范高效。同时，推动预算管理一体化建设对现代财税体制改革有着重要意义，切实强化预算约束，能够落实政府过紧日子要求，加强财政资源统筹，集中力量保障政府确定的重大政策、重大战略和重点项目实施，进而科学、规范、精细推动预算管理工作，增强财政应对复杂经济社会形势的能力。

3 实施预算管理一体化的创新方式

预算管理一体化规范涵盖预算管理的主要环节，实现各级预算数据的集中统一管理和上下贯通，大致是以前部门预算、部门决算、国库集中支付系统、会计核算软件、资产管理系统、财务报告等系统的集中整合，覆盖预算管理每一个环节，在信息技术层面发挥财政大数据管理，解决了系统分散建设造成的预算项目库、财务管理业务不统一规范、核心要素与技术标准不兼容等问题，促进预算管理系统与省级系统的衔接，在财政管理、政策完善、决策优化、风险预警等方面都进行改进，安全保障能力有效提升，较好支撑了财政管理与改革的需要。

4 实施预算管理一体化的新增内容

一是预算管理进一步规范，细化预算编制，年初预算要精准编制到具体项目、落实到具体部门，部门项目纳入项目库管理，列入预算安排的项目须从项目库中提取，且入库项目要有充分依据、需求合理和绩效目标准确，提升年初预算到位率；二是有效盘活存量资金，优化资源配置，结转两年以上的存量资金（含基建项目、非基建项目）要全部收回，统筹管理充分发挥财政性资金作用；三是预算管理透明度更高，中央部门同步推进相关信息系统建设，财政部门将对各级次和各领域的预算管理情况进行及时了解并且全面掌握，监督指导能够更到位。

5 推动预算管理一体化工作开展的主要做法

5.1 高度重视改革工作，精心组织统筹部署

成功的改革离不开各级各部门的支持配合，各级财政部门充分认识到新形势下推进预算管理一体化系统建设的必要性，做好财政部业务规范解读，凝聚促使各预算单位达成共识，做到与中央工作部署步调一致，理解和支持改革到位。各级财政要积极成立以财政为核心的业务一体化系统建设领导小组，统筹推进建设工作，为推动预算管理一体化顺利实施提供有力保障。

5.2 预算管理一体化分工职责更加明确

各级财政部门的主要职责和工作目标是：认真落实中央统一的业务规范和技术标准，梳理研究本级基础要素和业务需求。加强与上级财政的沟通对接，做好与上级财政的联网对接，加快推进本地区系统建设和推广应用工作，在完成软件运行测试工作的基础上，开展对本级预算部门、代理银行、人民银行等的培训工作，同时，进一步修订完善现行财政管理制度和业务规范，规范做好预算编制和执行工作。

各级预算单位的主要职责和工作目标是：配合财政部门完成基础信息采集和系统测试工作，认真参与系统操作培训，在各级财政部门指导下，按照嵌入系统的控制模式，在预算管理一体化系统中完成项目储备、预算编制、预算执行以及会计核算等全流程财务工作。通过建立配合对接、协同统一的工作机制，强化预算约束，不断提升财务管理水平。

6 预算管理一体化对于行政事业单位的积极影响

6.1 按照预算指标控制资金支付

财政预算管理一体化系统主要规范政府和部门收支预算执行的管理流程和规则。2021年，各省市财政预算一体化系统陆续上线，进一步完善了国库集中支付运行机制，是财政信息系统的再次升级，根据预算指标对单位资金支付申请进行控制，建立高效率的资金支付机制。预算管理一体化系统推行了以预算指标直接控制资金支付的形式，规定预算指标下达后，各预算单位依据预算指标申请支付资金，财政部门按照预算指标严格支付控制，需要对预算指标账控制要素及支付涉及的政府采购合同等相关信息进行校验，支付直接对应明细和具体的预算指标，更加具体地将资金支付与项目预算指标连接起来。

6.2 将国库集中支付方式进行统一整合

财政预算一体化系统升级聚焦国库集中支付业务流程改造，在实施预算管理一体化后，部门预算编制能够明确到具体单位、每个项目和对应明细，用款计划不再承担预算细化和预算控制的作用，因此，项目预算指标直接控制资金支付，将财政直接支付和财政授权支付的区分取消了，统一了资金支付业务流程，资金支付则由预算单位通过预算管理一体化系统提出申请，系统按照财政部门和主管部门设定的校验规则对预算指标等校验通过后，发送代理银行办理支付。同时，在会计核算时，可以在支出同时计入收入，具体记账方式可以简化处理，例如，某单位依据业务人员差旅费报销凭证，费用支出2 万元。会计分录可以简化为，财务会计处理：借记业务活动费用或者单位管理费用2 万元，贷记财政拨款收入或者财政应返还额度2 万元。预算会计处理：借记行政支出或者事业支出2 万元，贷记财政拨款预算收入或者资金结存———财政应返还额度2 万元。一体化的改革方式加强了项目预算指标与资金支付的衔接，从而提升了国库资金支付的效率。

6.3 将预算执行中的主管部门职责进行强化

实施财政预算一体化从一定程度上加强了主管单位的管理责任：一是主管部门要发挥预算执行主体责任，对下属单位申请报送的支付有着监管义务，并以系统开放的方式通过资金支付信息统筹对下属单位预算执行情况进行实时监控；二是主管部门可以根据单位职能需要向财政部门申请增加适用本部门的特殊性校验规则；三是主管部门在操作一体化系统时可以根据实际情况将支付申请撤销、退回、修改或补充资料后再次报送财政部门。

6.4 将预算资金项目化进行细化管理

预算项目按照预算支出性质和用途，分成三类：人员类项目、运转类项目和特定目标类项目。人员类项目中的支出、运转类项目中的公用经费支出列入部门预算中的基本支出，其他运转类项目支出和特定目标类项目支出列入部门预算中的项目支出。支付类型核算维度被取消，不用区分基本支出和项目支出。例如，在资产管理相关业务的环节，将新增资产配置管理模块在预算管理全流程中进行体现，预算单位在对运转类项目和特定目标类项目基础设定时，需配置资产的，要填报资产配置的信息。待申请项目预算时，对于属于资本性支出的，形成资产的，原则上应依据项目库资产配置信息编制资产配置预算。待资金支付时，财政部门通过预算管理一体化系统整合政府采购、资产卡片以及会计核算等信息，能够对预算单位资产配置的情况实现动态反映和监督管理。资产卡片信息与资产会计核算信息同步进行更新，使资产管理与会计核算得到同步和双向控制，做到账实相符，能够准确反映各预算单位资产的价值信息。

7 预算管理一体化系统实施与应用方面的挑战

7.1 预算管理一体化系统改革在软件操作运用上具有很大挑战

预算管理一体化系统改革是全国财政系统运用信息化手段深化预算管理制度改革的重要举措，对标财政部统一的规范和标准，由于新系统将财政管理规则嵌入信息系统，该系统里面包括基础信息、项目库管理、预算编审、预算执行、绩效管理、数据查询以及会计核算等模块，而且与财政部系统对接，需要做到上下衔接，这些对各级财政部门和预算单位的系统建设、开发、应用都带来新的挑战，因此，各行政事业单位都需要在软件系统建设资金保障、人员配备以及业务学习上进行进一步的增强和改进。

7.2 预算管理一体化系统改革在业务流程改造上具有很大挑战

预算管理一体化系统操作方式和实际应用上都有新的变化，在预算调整和调剂、预算指标会计核算、以收定支等业务方面处理变化很大。例如，预算调整调剂是预算编制和预算执行之间衔接的重要业务环节，调整调剂的模块从流程、规则和衔接等方面进行明晰的设计；预算指标会计核算的记账规则也增大了理解难度，由预算批复到年终结转结余，项目组根据业务实际需求详细区分，分出大类小类等情况，针对预算管理工作进行辅助。系统里许多新增的变化和设计，需要财务人员加大时间和精力重新学习新的系统操作流程和新增加模块业务的处理应用，使之更及时、高效、准确地对接国家统一预算管理一体化系统。

8 深入推进预算管理一体化实施与应用的举措

8.1 完善工作机制，强化部门协同共进，推动预算管理一体化建设工作

为确保各级预算单位预算管理一体化工作协同推进，实现政府预算和部门预算之间以及上下级预算之间的衔接和有效管控，要建立完善长效工作机制。

一是实现层级预算之间的紧密衔接。财政部门首先建立政府预算项目框架，预算单位在框架基础下根据实际补充部分项目属性，在框架下申报、填报具体项目信息，并逐级汇总，形成部门预算和政府预算，将二者有效衔接。

二是加强运维保障机制，组建线上技术支持服务团队，建立预算管理一体化建设工作交流群，对预算一体化推广实施阶段遇到的问题及时总结，形成问题清单，大大提高推广效率，提升运维服务质量，增强一体化系统日常运维保障和技术支持能力。

三是建立全方位对账机制，认真落实财政和预算部门内部控制制度，严格执行不相容岗位相互分离、制约和监督机制，建立健全财政、人行、代理银行、本级部门、下级财政对账机制，在预算管理一体化系统推进初期，严格执行预算单位每月报送银行零余额账户支付清单，确保单位资金与财政资金支付相符，防范资金支付风险。

8.2 落实业务规范，优化业务流程，推动预算管理一体化系统升级完善

认真落实财政部的业务规范和技术标准，清晰理解预算管理业务流程和控制规则，为后续基础信息采集、业务流程梳理、管理制度修订等工作奠定基础。

一是根据《预算管理一体化规范》规定的流程和规则，全面梳理预算管理业务，完善人员类、运转类和特定目标类项目的测算、申报，支出均以预算项目的形式纳入项目库；建立政府预算和部门预算以及上下级之间衔接机制和预算指标账控制机制，将收入预算和支出预算全部纳入预算管理范围，通过预算指标账反映政府预算收支总体情况。健全总预算会计系统，以预算项目为基础反映资金的变动情况。

二是完善制度修订。对现行的项目库管理、预算编制、支出标准、预算执行等方面的管理制度做进一步修订完善。

三是规范预算管理。科学制定系统设计方案，全面梳理各环节业务需求，按照制度结合技术的管理机制，建立更加完善的一体化管理系统和更加规范的财政管理制度，加强和规范预算管理，实现“以技术控业务”，来防范财务风险，不断提升辅助决策科学化和财政信息化、集约化水平。

8.3 加强业务培训，促进财会人员业务能力适应新形势的变化

提高财务人员的业务能力水平是做好预算管理一体化工作的前提，在财政部门的财务人员完成培训的基础上，也应对各预算单位的财务人员进行集中业务和技术的培训。

一是通过面对面讲解培训的方式。各级财政部门应组织本地区预算单位参加预算管理一体化基础信息编制、项目编审及预算执行操作的各类业务培训，边讲解、边教学、边操作，现场答疑，加强对业务知识和操作技能的学习，确保各操作流程规范准确，为预算管理一体化系统平稳运行奠定基础。

二是通过视频培训的方式。下发预算管理一体化软件操作详细规程的视频，要求各预算单位财务人员对照规范实用教程的视频进行学习演练，进行模拟操作，熟练掌握系统内基础信息、项目库储备、预算执行等各项操作，使系统操作人员及时掌握系统最近状态，不断更新操作技能，全面提升财政管理规范化水平。

9 结语

财政预算管理一体化建设工作，是一项系统性强、规模经济效益高的财务升级工程，是积极适应建立现代财政制度的要求，更是对行政事业单位财务管理水平提升有着重要的影响。因而，各行政事业单位要积极运用财务共享模式，随着系统及配套措施的持续改进，完善绩效约束机制，优化财务管理结构，推动财务管理水平螺旋式跃升。