借鉴邢台模式提升河北养老服务水平*

张潇 段丹丹 刘景芝

（1.河北省委党校；2.共青团邢台市委）

为积极应对人口老龄化，近年来邢台市积极探索养老服务新路径、新模式，并取得了明显成效。2021年11月15日，国务院办公厅通报表扬了邢台市推进“医养一体、两院融合”的经验做法。河北省人口老龄化程度高于全国平均水平，养老服务面临的问题多，压力大。河北省要进一步贯彻落实总书记指示精神，压实各级政府主体责任，借鉴邢台模式，全面提升全省养老服务水平。

一、当前河北省养老服务面临的主要问题

（1）养老服务需求高。河北省老龄化程度高于全国平均水平，据《河北省2021年国民经济和社会发展统计公报》显示，2021年末，河北省60岁及以上人口为1507万人，占总人口的20.23%，其中65岁及以上人口1111万人，占总人口的14.92%。比全国的18.9%和14.2%分别高出1.33和0.72个百分点，养老服务需求高，压力大。

（2）居民收入水平低。2021年河北省居民人均可支配收入29383元，其中，城镇居民人均可支配收入为39791元，农村居民人均可支配收入18179元。比全国的35128元、47412元和18931元分别低了16.35、16.07和3.97个百分点，居民收入水平整体偏低，多数老年人尤其是失能老人无力承担高额的医疗和养老费用。

（3）养老服务护理和专业人员短缺。当前，河北省重度失能老人约有72万人，而全省养老机构护理人员不足2万人。据预测，到2035年全省失能老人将达到269万人，全省养老护理人员严重短缺。同时养老专业人才业严重不足，截至目前，河北省开设护理专业的有16所本科高校和27所高职院校，现有在校生共2万余人；开设老年服务与管理专业的有6所高职院校，现有在校生169人；开设老年保健与管理专业的有4所高职院校，现有在校生125人，专业人才培养存在后继乏力问题。

（4）缺乏便利优质的医养服务。据相关数据推算，河北省患有慢病的老年人约有1100多万，健康养老需求旺盛。但截至2020年末，全国两证齐全的医养结合机构只有5857家。河北省的1721家养老机构中，内设医疗机构的有779家，其中具有医保定点资质的只有453家，老年人看病仍不够便利。

（5）居家和社区养老服务短缺。河北省处于空巢或留守状态的老年人约占50%左右，选择居家和社区养老的老年人占96%，居家和社区老人急需的上门送医等养老服务严重短缺。很多社区日间照料站主要是依靠社区干部来运行，财力、人力、物力上的投入都极其有限，极大制约着社区居家养老服务持续健康发展。

（6）养老机构运营困难。养老机构前期投入大、经营成本较高、投资回报慢，仍面临社会资本关注度高，但顾虑多、落地少问题。同时，养老服务涉及的各项手续审批难。养老服务场所存在土地、规划、消防审批难，社区养老服务中心食堂等经营场所手续审批难、部分农村养老机构占用土地性质变更难等诸多问题。

二、邢台“医养一体、两院融合”模式主要做法

近年来邢台市坚持以老年人健康需求为导向，积极探索养老服务新路径。按照“资源共享、互利共赢、政府主导、市场运作”原则，以县乡村三级养老和医疗资源为基础，以长期护理险政策为支撑，推进以服务失能、半失能老人和五保老人为主的城乡养老院（农村幸福院）和医院（乡镇卫生院、农村卫生室），形成了“医养一体、两院融合”医养结合模式。

（一）探索医养结合重要支撑“一道保险”

2016年8月，为有效解决失能老人的医疗护理和生活照料问题，减轻失能家庭经济负担，邢台巨鹿县作为全省唯一一个县级试点，创新探索了“五险”之外的“第六险”—长期护理险。一是探索“多方共担”资金筹措机制。在资金筹措方面，综合分析测算了财政、医保基金和个人承受能力等因素，建立了“福彩公益金补助+医保统筹基金+全民缴费+财政补贴+社会捐助”的多方共担资金筹措机制。政府资助特殊人员，如城乡低保、五保、重度残疾、重点优抚对象等的个人缴费部分。二是试行“分类分级”的报销机制。为满足群众差异化的养老护理需求，设定了医疗专护、机构护理、居家护理三类服务模式，并建立分级定额报销机制。建档立卡贫困群众，个人承担部分由县财政全额资助。三是创建“分步扩面”推进机制。为确保长期护理保险运行安全，明确了分步实施、逐步完善的推进原则。在确保基金安全的情况下，相继试点启动重度失能人员长期护理保险业务、中度失能人员护理保险和居家护理长期护理保险服务。长期护理险有效解决了一人失能全家致贫的问题，优化了社保基金使用效率，节省了医保基金。

（二）打通医养资源跨界融合的“三大阻碍”

在充分调研论证的基础上，搞好顶层设计，找准了阻碍医养资源跨界融合的政策、设施、人员三大制约，打通了壁垒梗阻。一是打通政策阻碍。坚持政府主导、多方参与、部门协同，成立医养结合工作领导小组，以市政府主要领导为组长，市民政、医保、卫健、人社等部门主要负责人为成员，每年将医养结合工作列入邢台市重点改革事项和民生实事，实行清单化管理、项目化推进。二是打通设施阻碍。推进县、乡、村三级医疗和养老资源设施互通互联、共用共享。通过采取创建“医养综合体”或托管、协议合作等方式，盘活闲置的医养资源，推动城乡医养资源融合发展。三是打通人才阻碍，实现人员联通。邢台巨鹿县成立了国内首家医养结合协会，对全县医养中心管理人员每月进行一期培训，同时，利用远程协同服务试点机构、中日友好医院定期培训等机会，不间断地组织培训学习，大力培育“一专多能、一岗多责”的医养领域复合人才。

（三）创建医养结合建设“四种路径”

邢台巨鹿县立足于县、乡、村三级养老和医疗资源体系，探索创建医养结合建设“四种路径”。一是整合项目联体建设。统筹民政、住建、发改、卫健等相关单位资源，引导养老机构与医疗机构一体立项一体建设，创建集医疗、养老、医药、康复为一体的“医养综合体”，县中医院医养综合体和神堂坡、西大韩寨、纪家寨等一批医养机构。二是挖掘优势扩容建设。明确了“村卫生室办养老达到30%、乡镇卫生院办养老全覆盖”的目标，鼓励医疗机构依托自身专业人员、专业设施，以及资金、管理等方面的优势，由单一的医疗功能向“医养综合体”功能拓展。三是“龙头”先行带动建设。以县医院为“龙头”，兴办了堤村卫生院、小吕寨两个分中心，新建了滏阳新区医养中心，改建了万达医养中心新区，联建了祥和园医养中心， 医养结合，辐射了全县多层次养老需求。四是机构合作协议建设。对不具备新建、改建条件的养老和医疗机构，引导双方签订《医养合作协议》，按照“自由合作、互利共赢”原则，医疗机构在养老院设立就医绿色通道，组建老年科、急诊室、药房等，安排专业医师值班会诊，实现健康养老服务能力和质量“双提升”。

（四）构建形成医养结合的“四种模式”

邢台通过整合县、乡、村医疗和养老资源，构建形成了医养结合“四种模式”。一是医中有养模式。通过政府引导鼓励医疗机构增加养老服务功能。通过二级以上医疗机构侧重老年健康服务、二级及以下医疗卫生机构转型医养服务、乡级医疗卫生机构拓展医养服务、村级卫生室兜底医养服务，切实为老年人就医提供更优质的便利服务。二是养中有医模式。在养老机构中设置医疗机构并派驻医护人员，提高养老机构的医疗服务能力，暂时不具备内设医疗机构条件的养老机构，与就近的医疗卫生机构签约，建立长期协议服务关系。三是居家有约模式。对居家养老且有医疗护理需求的对象，推行家庭医生与居家老人签约服务，签约医生和养老服务中心人员定期上门进行送医送药、康复指导、保健咨询等服务，有效提升了老年人健康服务保障水平。四是失能有保模式。医养结合领导小组综合发力，出台有关文件，建立健全失能保障制度，明确失能人员鉴定、长期护理险定点机构纳入、居家护理服务要求等内容，形成了保障有力、科学健全的政策体系。增进长期护理保险业务承保公司、医保经办机构和居家护理机构三方协同程度，引导失能护理服务规模化、标准化、专业化发展，使失能老年人得到及时、专业的照护，减轻失能老人家庭经济和人员负担的压力。

（五）支撑医养结合工作提升“康养产业”

邢台市通过做大做优康养产业，助推医养结合工作深入开展，制定了《邢台市康养产业发展规划（2020-2025)》，通过推进康养产业项目“双进双产”，大力发展健康养生、医疗服务、文化旅游等健康服务功能产业发展，积极培育发展新动能。以邢台市主城区为核心，搭建智慧服务、科技创新、资源配置、医疗保障、人才输送的中心智慧康养平台。同时，秉承大健康、大养老、大旅游理念，加快整合提升各类康养产业资源，进一步拉动消费，增加就业。

三、全面提升河北养老服务水平的建议

（一）科学测算，逐步稳妥探索扩大“长期护理保险”范围

积极稳妥探索和推行被称为社保“第六险”的长期护理险，对承德、邢台、唐山、石家庄等已启动试点地区，总结试点运行情况，探索多元筹资结构，保障资金的可持续性。未启动试点地区，根据本地经济发展水平、资金筹集能力计划启动时间及方案。具备启动条件的，列入“我为群众办实事”清单启动实施。建立以医保、卫健、民政、财政等部门为成员单位的“长期护理保险”试点工作领导机构，加强政策研究、综合协调、督查指导。建立通畅的“长期护理保险”试点问题反馈渠道。让各市县，尤其是基层单位试点中出现的问题能及时得到反馈。

（二）加大对养老服务人才的培养支持力度

研究出台与养老有关的专业学生减免学费等支持政策；有关部门积极发动慈善基金和企业等社会力量支持医养专业人才队伍建设。“因企施策”帮助养老机构降低运营成本，为提高护理人员工资腾出空间。政府给予养老服务人员更多社会认可，通过开展“最美养老护理员评选”等活动，提高护理人员荣誉感、使命感，按护理人员任职时间长短给予奖励。加大对养老服务人员专业技能培训力度，培训居家养老服务从业人员，为行动不便、生活困难的老人提供家政、陪护等服务。设置更多的教育培训模式，培训更多具备专业技术的人员进入这个工作领域，并为领域内的从业人员发展规划晋升路径。

（三）广泛动员社会力量参与养老服务

推广新型互助养老模式，例如，志愿者可将自己提供的养老服务时间存进“时间银行”，在自己需要时用存储的“时间”兑换“服务”。各市在市域范围统一社区自发建立的“时间银行”运营模式，统一时间储蓄和兑换服务标准。在此基础上实现“时间银行”全省统一管理，通存通兑。搭建“时间银行”平台，将所有资源综合入库，形成志愿服务闭环。定期为志愿者培训，提升“时间银行”模式的整体服务水平。加强对志愿者服务的保障，由保险公司设计出台志愿服务保险，可对低龄帮高龄服务中的风险问题，政府拿出专项资金为志愿者上保险。

（四）着力推进医养深度融合

加大对基层医养结合机构建设、运营的政策、信贷等支持力度，加快医养机构发展。出台支持性政策措施，引导社会资本进入医养结合领域，提高社会力量参与医养结合的积极性。加强基层卫生机构养老设施、敬老院、老年公寓、老年大学等老年设施的建设，简化建设医养结合机构办理手续，在确保安全的前提下适当降低准入门槛，减少建设投资成本，确保机构正常运营。完善医养结合机构功能，推进医养结合机构科室设置，人员、设施、设备、药品配备以及信息化等方面的建设，建立质量标准和评价体系，提高服务能力。加强基层医养机构管理人员、医疗专业技术人员、护理员等人员队伍能力建设，提高服务质量。

（五）提高社区居家养老服务水平

引进“第三方”机构，推动养老机构进社区、进家庭，探索专业化服务、市场化运作的社区居家养老新模式，为社区居家老人提供助医、助餐等多样化服务。盘活存量，充分利用各社区居委会的活动用房、各小区物业用房，采取公办民营、民办民营的方式开展居家养老服务。积极推进“智慧助老”。通过老年教育精准帮助老年人积极融入智慧社会。利用家签平台，实施老年人医养结合服务全流程智能化、便捷化。构建老年人预警呼叫系统，使老人可以在需要时第一时间得到专业的紧急救助。

（六）加大对养老服务机构的扶持力度

对于运营初期的养老机构给予一定的运营补贴，支持其发展壮大。根据养老机构提供的养老服务，如服务的老人数量、看护老人的身体情况以及对从业人员的持续培训等方面制定标准，确定资金补助、政策扶持力度，扶持形成养老服务领域代表性企业，搭建产业链条。开展养老机构提质增能工程，进行软硬件设施改造，提升养老机构的综合服务能力，提升其竞争力。鼓励养老企业积极申报国家的“城企联动普惠养老项目”，争取中央预算内投资的建设补贴。加强对医疗养老机构监督检查，制定出台监督管理办法，对服务质量、护理水平进行监管。对达到规范运行标准的医养机构，享受企业所得税、城建税等配套税费减免等优惠政策。

（七）京津冀协同发展康养产业

贯彻落实国家和河北省加快发展康养产业的要求，推动康养产业与经济社会协调发展。加强顶层设计，根据本地发展优势制定相应的发展规划，各地分析本地康养产业发展基础，明确产业发展总体思路，规划产业空间布局、产业发展重点领域，完善康养产业政策体系，明确保障措施。充分挖掘现有康养特色产业的发展潜力，提高相关产业市场高度，形成一批具有影响力的康养品牌。京津冀协同建设一批康养基地，推动养老、医疗、旅游、体育、食品等健康产业融合发展。搭建京津冀康养产业人才平台，促进京津冀康养人才合作。

河北可有效结合京津需求，重点推动康养产业与旅游产业的深度融合，充分开发当地所具有的生态环境资源，打造康养度假区、康养酒店等多元化的康养产品，促进康养产业与旅游产业的协同发展。京津冀有关部门联合推动康养产业与文化产业深度融合。应用创意化的手段，依托当地的历史文化、民族文化等，打造具有深厚文化内涵的康养体验项目，推进地区传统文化传承发展。挖掘康养产业与休闲农业之间的关联，探索产业融合发展路径，形成完整的产业链，增强康养产业竞争力。