“一带一路”背景下我国应对恐怖融资的对策

刘泰骐

中国人民公安大学 国家安全学院，北京 100038

美国马里兰大学建立的GTD(Global Terrorism Datebase)数据显示，2000—2014年，全球恐怖袭击数量上升了10倍，恐怖主义已成为威胁人类生命财产安全的头号元凶，各国打击恐怖主义义不容辞。打击恐怖活动组织资金链，消灭其经济基础，截断其资金转移通道，采取有力对策打击恐怖融资，对于打击恐怖主义至关重要[1]。研究“一带一路”背景下我国应对恐怖融资的对策对打击恐怖融资行为有重要意义。

一、 “一带一路”背景下打击恐怖融资的意义

“一带一路”沿线国家众多，情况错综复杂，沿线各国利益诉求多元化，再加上大国政治力量的影响，地缘政治环境复杂多变，国家分歧、民族冲突、宗教矛盾、恐怖主义等严重影响沿线地区的安宁与稳定，“一带一路”建设面临着众多安全挑战，而恐怖主义是威胁“一带一路”建设的头号因素。恐怖融资是恐怖主义赖以生存的土壤，打击恐怖融资对维护“一带一路”和谐稳定具有重要意义[2]。

(一)“一带一路”面临的安全挑战

当前，“一带一路”面临的安全挑战主要有能源竞争、恐怖主义及跨国犯罪等。沿线国家政治动荡、民族宗教冲突、恐怖主义威胁不断，利益争夺激烈。此局势为“一带一路”建设和国家利益以及人身安全造成巨大威胁，成为“一带一路”发展中的巨大挑战。沿线某些国家经济发展缓慢，贫富差距大，成为恐怖主义滋长和发展的温床，受民族情绪影响易攻击我国在海外的投资项目，绑架中方工作人员，严重威胁我国海外利益。海盗、贩毒等跨国犯罪活动也层出不穷[3]。

(二)恐怖融资在恐怖活动组织中的地位

资金是恐怖活动组织最根本生命线，没有资金的支持，恐怖活动组织不仅无法发动恐怖袭击实现其政治目标，而且根本无法维持其正常运转。“一带一路”沿线恐怖主义势力盘根错节，以“基地”组织为例，其每年用于维持运转的经费高达3 000万美元[4]。实际上，资金一直是“基地”组织恐怖网络发展的核心，“9·11”恐怖袭击后，“基地”组织扩张类似于跨国企业组织模式。“基地”组织利用其庞大的资金实力建立和维持着全球超过20个激进“圣战”组织对其忠诚。可见，恐怖融资是支撑恐怖主义运转的关键，而恐怖主义则是“一带一路”稳定的巨大威胁[5]。

(三)打击恐怖融资对于“一带一路”的意涵

恐怖主义是当前“一带一路”稳定发展的最大威胁，而恐怖融资是恐怖主义赖以生存的条件和前提。因此，打击恐怖融资对于“一带一路”的稳定与持续发展具有重要意义。2020年6月24日，美国发布了《2019年反恐形势国别报告》[6]，其中支恐国家和恐怖分子避风港部分包括了许多“一带一路”沿线国家(1)美国对全球恐怖主义形势的判断只具有参考价值，并不具有普遍意义。。“一带一路”业务范围包括国际结算、项目贷款、贸易投资、海外上市、资本运作等，这些业务推进过程中，容易被恐怖活动组织利用，成为恐怖融资的工具[7]。我们应认识到反恐怖融资是打击恐怖主义的利器，只有切实把反恐怖融资提到战略高度，切断恐怖主义的生命线，才能有效打击恐怖主义[6]。

二、 “一带一路”面临的恐怖融资形势

(一)能源合作方面的恐怖融资

中亚、中东以及北非地区原油及天然气储备丰富，与这些地区的国家开展能源合作，不仅可以应对我国贫油、少气的能源问题，并且可以推动能源技术交流与提升，为绿色能源革命、世界环境保护贡献力量。纵然合作前景一片美好，但我们也应该认识到在“一带一路”沿线地区，恐怖主义势力盘根错节，能源合作过程中很大程度上会受到恐怖融资活动的干扰。根据美国《2019年反恐形势国别报告》，恐怖活动组织近年来已经通过开采石油、天然气和煤炭等自然资源进行恐怖融资[6]。根据FATF发布的统计报告显示，2014年以来，“ISIS”在伊拉克、叙利亚和科威特等地控制了大量油田，通过开展石油交易以及强制收取管理费等方式获取资金；“基地”组织也控制了阿富汗的部分油田，作为其组织运转和开展恐怖活动的基础[8]。由此可见，恐怖活动组织已经意识到能源资产的重要性，很有可能参与到“一带一路”能源合作中去，利用各国开展能源合作带来的便利开展恐怖融资活动[9]。“一带一路”沿线国家能源合作的一条重要途径就是开展能源方面的技术交流，包括交流能源开采技术、资金等。恐怖活动组织虽然控制了大量能源设施，但其技术有限，不能充分开发能源。就此而言，恐怖活动组织极有可能混在合作伙伴中，窃取“合作果实”并用于其恐怖融资活动。因此，我们要高度重视能源合作方面的恐怖融资，加强监管，不给恐怖活动组织可乘之机。

(二)新型支付手段发展方面的恐怖融资

根据全球移动通信系统协会(GSMA)发布的《2020年全球移动经济报告》可知，2020年全球移动支付行业为世界贡献了4.1万亿美元的经济价值，2019年底全球移动注册用户数量达52亿[10]。移动支付等新型支付手段，具有时空限制小、隐私度高、便利性强以及用途多样化等特点。跨境支付需求在人民币国际化影响力不断提升的背景下，在“一带一路”倡议的红利下，在沿线国家贸易来往中，持续保持着高速增长。与此同时，恐怖活动组织也盯上了新型支付方式发展的“机遇”，利用移动支付、预付卡和虚拟货币支付等手段开展恐怖融资活动[11]。例如，“ISIS”“基地”组织等恐怖主义势力时常利用互联网等科技手段在互联网等社交平台众筹资金、募集资金，并且在涉恐资金转移和掩护过程中大量使用新型支付手段[12]。在新型支付手段发展方面，目前面临的恐怖融资风险如下。

1.移动支付

移动支付在为“一带一路”沿线国家带来便利的同时，其缺点也显而易见。首先，移动支付平台属于第三方，这给监管工作带来一定难度，而且由于沿线国家技术发展程度和监管工作进程不一致等原因，导致监管工作无法跟上其发展速度，经常出现监管缺位问题。其次，移动支付匿名性较高，虚拟交易、交易信息伪造的可能性较大。而这些正是恐怖融资活动所必备的条件，恐怖活动组织已经开始应用移动支付手段进行资金转移、非法资金清洗等活动。

2.预付卡

预付卡是在卡中直接编码或远程储存的数据卡，里边预存有固定数量的电子货币或价值。尤其是开放回路(或称多用途)预付卡，可以在世界各地ATM机上取现、购买物品，有些预付卡还可以进行网上在线交易。预付卡作为可将资金转移到海外的方式正在逐步取代旅行支票，其便捷性使其获得广泛使用。由于存有资金的预付卡在资金离岸后，被再次检查的概率很小，并且一些系统允许多张卡共用资金，资金的存取可以利用多张关联卡完成，这就给恐怖活动组织提供了机会，成为其跨境转移资金的手段。近年来，金融机构提交的与预付卡相关的交易报告越来越多，对预付卡的资金查控需要特殊权限，并且预付卡大多未实行实名制，使其成为恐怖组织及其成员滥用的融资手段[13]。“一带一路”沿线国家针对预付卡的法律法规及政策的完善程度不一致，监管机构缺乏合作，监管缺失，导致预付卡在“一带一路”沿线国家被恐怖活动组织用来跨境转移资金，进行恐怖融资活动的可能性很大[14]。

3.虚拟货币支付

恐怖活动组织利用虚拟货币开展恐怖融资活动有两种方式。一是恐怖活动组织利用公众对虚拟货币相关知识的缺乏，打着发行加密货币的旗号，诱骗公众对其进行投资，并承诺给予高回报，最终将非法所得转入恐怖活动组织，完成融资行为。其非法所得的来源过程与传销、集资诈骗行为无异。二是恐怖活动组织通常利用加密货币进行资金转移、募捐以及诈骗[15]。如2015年，美国人Amin就曾经使用比特币等加密货币为“ISIS”提供资金支持，并且在社交媒体上向“ISIS”传授虚拟货币相关技术和知识，试图为“ISIS”建立一个稳定的通过加密货币来募捐的平台[16]。同时，恐怖活动组织亦可以通过首次代币发行(ICO)来发行去中心化的加密货币或加密资产，在运营过程中进行暗箱操作、监守自盗等行为，盗窃客户的加密货币、资产钱包，进行融资[17]。甚至部分恐怖活动组织利用黑客技术攻击虚拟货币投资平台，窃取平台中投资者的加密货币，利用加密货币完成其恐怖融资行为[18]。

(三)对外投资方面的恐怖融资

自2013年习近平主席提出“一带一路”倡议以来，我国对外投资份额不断增长，特别是针对“一带一路”沿线国家的投资占比更是持续上升。2017年我国企业对“一带一路”沿线国家近3 000家境外企业实现投资，涉及17个行业大类，投资总额达201.8亿美元，较上年增长31.5%。截至2018年末，我国对“一带一路”沿线国家投资存量达到1 727.7亿美元(2)数据来源于中华人民共和国商务部发布的《中国对外投资合作发展报告》。。在“一带一路”倡议下我国逐步扩大对外投资的同时，挑战和风险随时出现，特别是在投资区域、投资方式以及投资主体等方面将面临恐怖融资风险。如投资区域方面，恐怖活动组织盘根错节的中东、中亚地区是我国投资重点区域，这些区域的投资活动很容易受到恐怖融资活动的干扰和威胁。再如投资主体方面，恐怖活动组织很可能利用虚假注册公司、空壳公司或伪造交易信息等方式骗取投资款。因此，我国企业应加强在对外投资活动中的识别能力，防范恐怖融资活动。

三、“一带一路”背景下我国应对恐怖融资的现实困难

(一)反恐怖融资法律法规欠完善

从我国现有反恐怖融资的法律法规来看，仍然存在条款不够具体，操作流程不够清晰等不足。特别是特定非金融行业的反恐怖融资监管法律法规还不够完善，如《中华人民共和国反恐怖主义法》对反恐及反恐怖融资的条文表述不够具体，也未规定反恐怖主义、反恐怖融资的义务[19]。此外，利用非金融机构转移资金的方式已成为当前恐怖融资的主流方式，但是当今我国在法律层面特别是反恐怖主义立法方面对非金融机构的范围界定不清晰，这就导致监管缺位、监管空白问题，不利于反恐怖融资工作的开展。同时，有些金融机构尚未建立反恐怖融资的专门机构和制定相关规章制度与业务操作规程，甚至存在客户尽职调查和可疑交易报告义务履行不到位的情况。

(二)反恐怖融资体制机制不成熟

首先，当下开展反恐怖融资工作的机构或部门数量少，只有中国人民银行、银监会、公安部等部门。反恐怖融资是一项综合性工作，需要各部门、各机构通力合作，形成打击合力。其次，反洗钱职能部门开展工作力度不够，没有对金融机构与非金融机构形成有效监管。再次，反洗钱、反恐怖融资机构之间信息沟通不畅、情报资源共享不足，没有形成有效沟通机制，导致监管力度、打击力度不大。此外，各部门实际工作中没有构建畅通、协调的双向沟通机制。比如海关、商务、税务与中国人民银行等分别掌握相关领域的涉恐融资信息和资源，但由于缺乏信息共享平台和沟通协调机制，导致信息分散，难以形成整体优势，容易造成监管真空，从而影响反恐怖融资工作效率[20]。

(三)反恐怖融资国际合作较薄弱

在反恐怖融资国际合作方面，我国和其他国家以及国际组织的交互较少，合作基础较为薄弱。首先，由于我国没有明确规定国际条约纳入国内法的问题，导致国际条约不能在国内直接适用，且在履行国际条约义务时显得力不从心。其次，在涉恐定向金融制裁方面，《中华人民共和国反恐怖主义法》为建立健全涉恐定向金融制裁体系奠定了法律基础。但我国涉恐资金冻结的义务主体仅限于金融机构和特定非金融机构，并未扩展到所有法人和自然人，没有明令禁止境内实体和自然人与制裁对象进行交易，对联合国安理会定向金融制裁的时效性不高。再次，我国金融系统并未建立实时跟踪联合国制裁名单的系统与机制，部分银行也未建立电子化的名单筛查系统，而只能依靠外交部、反洗钱行政部门等渠道来传递，容易出现遗漏与延误，影响打击效率。最后，由于体制机制的差异，我国与国际反恐怖融资机构之间的交流较少，衔接也不流畅。

四、 “一带一路”背景下提升我国应对恐怖融资能力的对策

当前，国际反恐工作形势越来越严峻，我国反恐工作还面临社会转型、体制转轨、国民经济快速发展、科学技术日新月异、国际资本频繁流动、金融业务不断创新的挑战。我们必须将反恐怖融资工作放在中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局这两个大局之下加以谋划，才能真正实现“在危机中育先机，于变局中开新局”。

(一)不断完善反恐怖融资法律法规

首先，我们要适时修订《中华人民共和国反洗钱法》，完善对反恐怖融资的界定，突出反洗钱反恐怖融资义务机构特别是法人总部的反恐怖融资义务，提高监管工作有效性，调整优化有关反恐怖融资工作流程。其次，高度重视特定非金融行业的恐怖融资风险，研究制定房地产中介机构、典当行业、拍卖行业、珠宝和贵金属经销商等特定非金融行业的反恐怖融资制度规范。一方面要建立并逐步完善房地产等特定非金融行业的反恐怖融资风险管控框架，另一方面要重视非金融行业交易主体的受益所有权透明度。最后，虽然我国已正式颁布实施《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》，但是该法律文件未曾述及包括房地产在内的特定非金融行业有关大额可疑交易报告的履职要求。因此，我们应当加强监管，采取有效措施，督促特定非金融机构建立完善客户身份识别、交易记录保存、大额交易和可疑交易报告等制度，按照相关规定自觉履行报告义务。

(二)建立健全反恐怖融资体制机制

一是要与“一带一路”沿线国家健全监管合作机制，加强反洗钱行政主管部门、侦查机关、税务机关、执法机关等之间的交流与协作。各国监管机构应共同建设商讨融资机构监管方法的会议制度以及监管标准。我国与“一带一路”沿线国家监管部门或机构应充分利用大数据、人工智能等技术建立监管平台或风险监测系统，从而提升预警能力。

二是要充分发挥金融情报机构的枢纽作用，建立情报信息分级处理机制。在重点地域建立金融情报信息分中心，由其处理与分析当地金融情报信息。同时“一带一路”沿线各国打击洗钱和恐怖融资的主管部门、税务机关以及侦查机关应密切合作并共同建立情报信息共享机制，确保及时准确地切断恐怖融资活动。

三是要为金融机构遵守反恐怖融资措施提供信息和激励，发挥金融机构在反恐怖融资工作中的主导作用，要求金融机构及其工作人员充分认识反恐怖融资的必要性和重要性。金融机构要设立反恐怖融资职能部门，严格履行反恐怖融资法定义务，并结合自身业务实际，采取更有针对性、更有效措施打击恐怖融资活动[21]。

(三)逐步扩大反恐怖融资国际合作

一是要大力开展与“一带一路”沿线国家、政府部门等多层面的国际合作，积极探索并促使有关国家就反恐怖融资签订双边或多边协定。积极加入反恐怖融资国际公约、协定和国际组织，以有利于提高我国反恐怖融资工作效率为落脚点，既要考虑我国反恐怖融资工作需要，也要结合“一带一路”沿线反恐怖融资形势，考虑规则的国际适用性，参与相关反恐怖融资规则与标准的制定。

二是要在信息交流、情报共享和人员培训等方面采取多种方式开展反恐怖融资国际合作。通过与国际组织及“一带一路”沿线国家开展反洗钱反恐怖融资合作培训，使我国相关人员和机构及时了解国际新形势，更新监管理念，创新监管方法。

三是要建立与完善我国反恐怖融资工作体系，尽快实现与国际接轨，进一步深入参与反恐怖融资国际标准研究并逐渐将中国标准升级为国际标准，逐步提升我国在反洗钱、反恐怖融资、打击恐怖主义等方面的话语权。同时，依托国外优质资源，不断提升我国反恐怖融资技术水平以及甄别能力，并加强与“一带一路”沿线国家的合作，加强与这些国家在反洗钱、反恐怖融资方面的交流，依托国际庞大的金融情报平台，不断拓宽我国恐怖融资信息以及违法违规金融信息的来源渠道。