国家实施国际恐怖主义行为的界定

李 彧

摘要国际恐怖主义现在成为了国际社会的公害,无论是恐怖分子的袭击还是某些国家对恐怖分子的报复。都引起了国际社会的关注。在国际法层面,尽管非国家组织所实施的恐怖主义行为值得关注,但是作为国际法主体的国家所实施的国际恐怖主义行为更能引发探讨。目前还没有一个国际社会公认的恐怖主义定义,恐怖主义如何界定(包括国家是否能成为恐怖主义实施主体),国家实施恐怖主义活动的行为性质都是各国分歧所在。本文就恐怖主义的界定问题(兼论国家成为恐怖主义实施主体问题)做简要的分析和论述。

关键词国际恐怖主义 国家主体

中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-160-02

一、导言

恐怖主义的历史几乎和人类的历史一样久远,但是,它作为一大突出的全球公害则只是20世纪60年代以后的事。一直以来,在冷战的阴影下,恐怖主义活动虽然较多,但并未成为全球关注的重点。现今,特别是“911事件”以来,恐怖主义已经成为了使世界各国都感到棘手的重大问题。美国在阿富汗和伊拉克发动的以反恐为名的战争,俄罗斯政府和车臣恐怖分子之间的拉锯战等等,都是当今国际社会关注的焦点。

根据美国国务院出具的《2006年度各国反恐怖主义形势报告》显示,尽管各国在反恐怖主义上效果显著并加大了打击力度,但由于恐怖主义采取新的手法和伊拉克暴力活动加剧,2006年全球恐怖主义事件比前一年上升25%。国家反恐怖主义中心的报告还说,2006年全世界共发生14338起恐怖主义袭击事件,受袭击的平民为74543人,其中20498人被害身亡。《2005年度各国反恐怖主义形势报告》记录的全世界恐怖主义事件总数为11153起,受袭击的平民为74217人,其中14618人被害身亡。这仅仅是恐怖活动所造成的直接的人员损失,恐怖活动造成的对民众心理上的恐吓以及精神上的伤害是无法估计的,为了预防恐怖主义和打击恐怖主义所耗费的人力、财力十分巨大。巴基斯坦内政部消息人士27日说,巴前总理贝·布托当日在拉瓦尔品第市举行的竞选集会上遭炸弹袭击身亡。同样的,恐怖活动所带来的人人自危的气氛对国际社会的和平与安宁造成了巨大的威胁。可见,当今世界的恐怖主义问题是全人类共同面对的巨大毒瘤。

二、恐怖主义的界定

(一)恐怖主义产生的历史及各种不同定义

恐怖行为古以有之,比如中国古代的刺客刺杀一国政要的行为,古罗马时期暗杀君主的行为,都属于恐怖主义行为。但是,现在我们使用的恐怖主义的概念却是近代以来的一个概念。由“恐怖”(terror)而衍生的“恐怖主义”(terrorism)一词源于法语。它是18世纪90年代新创造的一个词汇,但很快就被英国借用,以说明法国大革命时期政府所采取的系统化威慑政策。这里所指的恐怖注意指的是以国家为主体对国内实施的,那么大革命以后的一些恐怖主义活动则同其当代意义更为接近,即个人、团体和组织等非国家行为体针对国家政权或社会公众进行的暴力活动。从一战结束到20世纪30年代,“恐怖主义”的含义又发生了改变。它不再指代无政府主义者和民族主义者针对政府及其领导人的暴力活动。此时的恐怖主义被用来描述专制政权及独裁者对公民滥用暴力,尤其指意大利法西斯党和纳粹德国在国内实施的大规模镇压行动。1968年,解放巴勒斯坦联合阵线劫持El-Al飞机。这一事件被看作是当代恐怖主义形式的分水岭。恐怖主义第一次将普通大众作为了直接的影响对象。这也就进入了现代恐怖主义的范围。

恐怖主义的界定问题长期以来都是政府官员和政治学者们公开争论的焦点。迄今为止,林林总总的恐怖主义定义多达一百余种,但一个比较能为国际社会普遍接受的定义尚不存在。因此,恐怖主义的定义问题也成为了反恐斗争中的重要问题。因为全世界还没有一个公认的关于恐怖主义的定义,因此,只能从各种不同的定义中理解恐怖主义。

在韦氏国际英语词典中,恐怖主义(terrorism)被认为是:(1)令人极端恐惧和害怕的行为;(2)通过恐吓或恫吓来实施统治的政府制度;(3)企图推翻政府的有组织非法暴力行动。世界知识大词典中对恐怖主义的定义是:“为了达到一定的目的,尤其是政治目的而对他人的生命、自由、财产等使用强迫手段,引起如暴力、胁迫等造成社会恐怖的犯罪行为的总称。”以上是关于恐怖主义的词典上的定义,可见,并没有明确指出国际社会一国对另外一国的恐怖主义活动是否属于恐怖主义问题,因而也不能确定国家是否能够成为恐怖主义活动的主体。而且,在实际中有指导意义的恐怖主义定义还在各国的法律文件当中。

1989年英国《预防恐怖主义法》中对恐怖主义下的定义是:为了政治目的并使公众或部分公众置于恐惧之中而使用暴力。《美国法典》认为恐怖主义是指:“经过预谋的、有政治目的的、且针对非军事目标的,由非国家的集团和秘密组织进行的暴力活动,其目的通常是影响大众。”

再看学界的定义,以色列前总理内塔尼亚胡在《Fighting Terrorism》中经1995年修改后的恐怖主义定义是:为了政治目的而旨在制造恐怖气氛的故意策划的、系统性的针对公民的(暴力)攻击活动。美国兰德公司的定义是:旨在制造恐惧或惊恐气氛,使人们夸大恐怖分子的力量和他们事业的重要性,而使用实际的或威胁性的暴力。美国的博·格罗斯卡普在《The Newest Explosion of Terrorism》中的定义是:“一种使用或威胁使用无选择性的暴力的秘密战争,旨在通过制造恐怖气氛,达到改变人们心理状态,或国家或其成员被威胁的群体的政策的目的。”王铁崖教授认为:“恐怖主义是具有国际政治目的的由私人或有组织的团体上海他人生命或损害他人的暴力行为。当这种行为受到国家支持时或者甚至是国家发动时,则被称为‘国家恐怖主义。”

从以上各种不同的定义可以看出,对恐怖主义的定义有着巨大的分歧。这样的分歧与其说来是看到了恐怖主义不同的特征,不如说是每个定义者所处的政治立场不同。恐怖主义从产生开始就带有很强的政治色彩,因而决不仅仅是个法律问题。所以,要产生世界各国公认关于恐怖主义的定义是十分困难的。因此,有学者称:“一个被普遍接受的全面的恐怖主义概念现在不存在,而且将来也不会存在。”

(二)恐怖主义的界定问题

总的来说,虽然我们不能对恐怖主义下一个明确的定义。但是我们依然可以对恐怖主义的特征进行一定的界定。当法国人反对德国人占领时,他们被赋予了“抵抗运动”这一名称,是自由战士和英雄,而当巴勒斯坦人反对以色列人的占领时,就被称之为恐怖分子。就在目前,一国视为恐怖分子的人,在另外一国就被看成是自由战士。所以,在界定恐怖主义时,不能纠缠于恐怖主义背后的政治目的。因此,对恐怖主义的界定仅仅应当从行为、主体和对象几方面进行。

首先,什么样的行为才能称之为恐怖主义行为呢?一般而言,恐怖行为首先应当具有暴力性,这是恐怖主义不可少的方式和必然内涵。从上述定义中我们也可以看到,尽管世界各国对恐怖主义的定义不同,但都蕴含了暴力性的因素。而且,恐怖主义行为所要达到的恐惧性和宣传上的效果以及政治上的目的都需要以其暴力性为基础。同时,仅有暴力性还不能构成恐怖主义行为,比如一般的刑事犯罪很多也具有暴力性,但不能称之为恐怖主义行为。

恐怖主义行为区别于一般的刑事犯罪还在于它具有恐惧性、政治目的上。

大部分的恐怖主义的真正目标不在于特定的实际打击对象,而是在于造成更大的影响和声势,对社会大众的心理带来压力,给国家政策的制定形成威胁,以达到自己的政治目的。可以说,造成公众的恐惧以达到自己的政治目的是恐怖主义的危害性的重要体现,也是区别于一般刑事犯罪的方面。

恐怖主义行为具有政治目的性,这也是恐怖主义行为区别于一般刑事犯罪的特点。恐怖主义活动一般针对的是某种政治目标或社会目标。从国际社会的现状来看,实施恐怖主义活动的主体很多都是弱小的政治实体或者有政治诉求的弱小组织。由于不能够得到其他途径来表达自身的诉求,或者其诉求不被重视,于是就借助恐怖主义的手段以达到自己的目的。可以说,恐怖主义主要弱者为了达到自己的政治目的、发出自己声音的一种手段。

可见,作为恐怖主义行为可以被认为是:实施暴力手段,使公众产生恐惧的效果,以达到自身政治目的的一种行为。

那么在界定了恐怖主义行为之后就要涉及什么样的主体才能称为恐怖活动的主体的问题。具体来说,就是国家是否能够成为国际法意义上的恐怖主义活动主体的问题。

按照西方的观点,恐怖主义的主体是不能包括主权国家的。根据前述有代表性的《美国法典》的规定,对恐怖主义的定义中明确地排除了国家称为恐怖主义的可能。但是在发展中国家的主张中,国家也是可以成为恐怖主义主体的。如 1979 年塞内加尔等国在联合国关于国际恐怖主义特设委员会上就强调恐怖主义的定义应当包括“国家恐怖主义”的概念在内 ,并明确把国家恐怖主义列为政府的行为 ,主张国家恐怖主义应分为两大类:一是帝国主义、殖民主义、种族主义或外国统治实行的反对某些基本人权的行为;另一是国家实行的反对其他国家的主权的行为 。1981 年南斯拉夫在联合国第六委员会讨论恐怖主义定义时说:国家恐怖主义应包括侵略各种形式的武力、报复、使用颠覆来反对和占领其他国家的领土在内 。国际社会对恐怖主义的定义迟迟未能达成,在这方面的分歧也是重要原因。

本文认为,国家可以成为恐怖主义活动主体。从历史上看,最早的恐怖主义就是以国家为主体展开并发展的。虽然近代以降,恐怖主义的定义有所改变,但并没有证据表明国家不能够成为恐怖主义的主体。从现实中看,世界上有许多国家用着和恐怖分子同样的手段来达到自己的政治目的。比如以色列就多次对巴勒斯坦的领导人和平民发动恐怖袭击;美国也多次对敌对国家的元首实施暗杀行动。可以说,在许多情况下,国家所采取的手法与恐怖分子的手法并没有任何不同。如果我们认为,同时暗杀、爆炸的行为,非国家组织的成员手中做出和从国家的工作人员做出在性质上有根本不同,一个是恐怖主义行为,而另一个是合法的行为,则结论未免荒谬。从理论上说,阻碍认定国家作为恐怖主义活动主体的一个法律上的障碍在于,国家之上并无主权者,也就不能判定国家的犯罪。但是,二战以来的国际法实践已经表明,国家可以作为犯罪的主体。而且,“国家之行为不应损害他国利益”这一原则已经为国际社会所承认。这是一项公认的国际法原则,破坏这一原则应当在国际法上承担责任。所以,国家能够成为恐怖主义活动的主体。

因此,总结上述论证,本文虽无意提出一种自己认可的恐怖主义观点,但从行为和主体两方面给出了自己关于恐怖主义的特征的界定。本文所要讨论的国际恐怖主义就是指在国际层面上的恐怖主义,恐怖主义的行为或者影响跨出一国国界或管辖的领域。在本质上,国际恐怖主义与一般的恐怖主义并没有很大区别,仅仅是范围的不同。

三、结语

通过以上论述,本文对恐怖主义进行了界定,特别强调了国家是可以作为国际恐怖主义主体的。排除了某些国家将自己的恐怖主义行为排除在恐怖主义的范围之外的可能。使得恐怖主义与非恐怖主义的区分是行为上的,而非行为主体上的。从行为方面进行界定,而不是从主体方面界定,是对所有类型的恐怖主义行为的“一视同仁”,是得到一个被普遍接受的恐怖主义定义的基础。

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