俄罗斯跨境反恐实践评述及启示

刘志勇，范耘铭

中国人民警察大学 警务指挥学院，河北 廊坊 065000

恐怖主义是世界性政治与安全难题，反恐也是世界的共识。俄罗斯作为世界大国，一直饱受恐怖主义的威胁与危害，其反恐历程之久，打击恐怖主义决心之坚，取得实效之明显，在世界范围内备受瞩目。特别是在20世纪90年代末的第二次车臣战争中，车臣的恐怖分子被赶到了格鲁吉亚的潘集西峡谷，并依托此地对俄罗斯采取了大量恐怖行动，为此，俄罗斯采取跨境反恐打击，掀开了俄罗斯跨境反恐的序幕。经过20多年反恐的研究、探索与实践，俄罗斯的反恐政策取得丰硕成果，积累了丰富经验，形成了独具特色的方法策略体系，可谓跨境反恐的一面旗帜。对之进行研究，可为我国维护国家利益，履行国际责任，有效地跨境反恐提供借鉴。

一、俄罗斯跨境反恐的战略考量

(一)恐怖势力影响俄罗斯国家安全

受“伊斯兰国(ISIS)”恐怖组织迅速扩张的影响，俄罗斯境内恐怖势力大有抬头的趋势，俄南部出现了大量支持伊斯兰极端势力的民众，部分民众已经发展为伊斯兰极端分子。这一趋势不仅增加了其在国内恐怖活动的概率，更使高加索地区的民族冲突进一步恶化。据GTD的数据统计，在1992年至2018年的26年间，俄罗斯境内共发生2 214起恐怖事件，呈现出波动式“先升后降”趋势，说明在其国内恐怖活动已经得到有效控制。但是，不可否认的是，境外恐怖组织对其境内的渗透依然存在，而这些恐怖组织的背景中，除俄罗斯本土极端势力外，多数与中亚“基地”组织、“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”等有关。“伊斯兰国”成立后，这些恐怖组织纷纷加入“伊斯兰国”，成为中亚极端恐怖势力的活动中心。而随着“伊斯兰国”被打散，其众多成员向外流窜，并有向俄罗斯不断渗透的趋势。2018年4月17日，俄罗斯执法人员发现并捣毁一个针对俄南部罗斯托夫州实施恐怖袭击的极端组织“伊斯兰国”的团伙，这也说明“伊斯兰国”与其境内的恐怖组织活动之密切。

俄罗斯是一个多民族多宗教国家，经过历史变迁，形成了以东正教为主要教派，以俄罗斯族为主体民族的联邦国家。但不可否认的是，长期以来，俄罗斯也饱受因民族分裂、宗教极端而带来的恐怖主义影响，特别是“在穆斯林人口最多的北高加索地区——车臣、达吉斯坦、印古什、卡巴尔达—巴尔卡尔共和国和卡拉恰伊—切尔克斯共和国，宗教极端组织仍是极大隐患”[1]，而这些地区的分裂势力，与境外国际恐怖势力存在密切联系。随着俄罗斯对境内恐怖势力的高压打击，其活动空间逐渐缩小，人员外溢现象不断出现。据统计，到2016年，“已有1 500多名高加索人加入ISIS”[2]。这些人员不仅对俄罗斯实施恐怖活动，也对世界其他国家实施恐怖活动。

(二)俄罗斯海外利益受到恐怖势力危害

俄罗斯作为世界大国之一，其海外利益遍布全球，而随着恐怖主义的猖獗，俄罗斯海外利益受到了极大挑战。一是俄罗斯外交机构与人员不断受到恐怖袭击，影响俄罗斯国际形象。二是俄罗斯国家利益遭到恐怖势力威胁。2003年10月，普京提出，俄罗斯所面临的跨境恐怖主义威胁主要包括：“国际恐怖主义组织在俄及其盟国境内的活动，在其他国家境内组织和训练针对俄或其盟国的武装分子，对俄及其盟国进行敌视性的信息活动，走私和其他跨境违法犯罪活动等。”[3]俄罗斯对待反恐一直保持着“铁腕”与“硬汉”的形象，正如普京所说：“我们将到处追击恐怖分子，原谅他们是上帝的事，我们的任务就是送他们见上帝，在机场抓到就在机场击毙，在厕所抓到就溺死在马桶里！”其决心与态度可见一斑。然而，恐怖分子并未就此停手，相反，一再通过恐怖活动威胁俄罗斯的利益。2016年10月31日，一架从埃及起飞的俄罗斯航空客机在西奈半岛坠毁，已确定这是一起针对俄罗斯的恐怖袭击。在此之后，“伊斯兰国”在网络上发布了一段视频，声称“要让俄罗斯血流成河”。“在2018年俄罗斯世界杯举办之前，‘伊斯兰国(ISIS)’就通过宣传海报威胁杀死俄罗斯总统普京、阿根廷球员梅西等。”[4]赤裸裸的挑衅更激起了俄罗斯打击境外恐怖活动的决心。三是俄罗斯海外利益遭受恐怖活动袭扰。从数量上来看，1992—2018年，在俄罗斯境外发生的针对俄罗斯海外利益侵害的恐怖事件分布于42个国家总数约为199起，其中，最主要的国家为塔吉克斯坦、叙利亚、格鲁吉亚、乌克兰、土耳其与阿尔及利亚。从时间上来看，1992—2018年虽然总体上俄罗斯海外利益受损情况呈现出波动并下降趋势，但俄罗斯海外利益受恐怖主义的威胁从来没有间断过，而这也同样极大地影响了俄罗斯海外利益的安全与国际形象。

(三)俄罗斯跨境反恐是提升国际影响力的战略举措

从国际战略角度来看，俄罗斯的跨境反恐具有一举多得的战略效果。首先，从其国内需求来看，无论是潜逃出境藏匿于潘集西峡谷的恐怖分子，还是在叙利亚的“伊斯兰国”恐怖分子，其与俄罗斯国内分裂势力联系密切，跨境反恐并对之进行打击，无疑可打击俄罗斯境内恐怖分子的“后援力量”，这对其国家安全是有益的。其次，从国际需求来看，“伊斯兰国”是国际公认的恐怖组织，联合国会员国在合法条件下对之打击，既是维护国际和平与发展的有益之举，又是履行会员国国际责任的体现，有益于俄罗斯国际影响力的提升。再次，从俄罗斯的处境来看，欧盟的战略逐步东移，“颜色革命”、俄格战争以及乌克兰危机使得俄罗斯的战略空间一再被挤压；再加上美国对俄罗斯的制裁以及对中东控制的企图，更使俄罗斯意识到战略威胁。叙利亚作为俄罗斯的盟友及海外利益存在国，在其与“伊斯兰国”斗争处于岌岌可危之际邀请俄罗斯出兵进行跨境反恐，对俄罗斯而言，既巩固了与盟友叙利亚的关系，同时也是对西方战略挤压的有力突围，保护了俄罗斯在叙利亚的利益。因此，俄罗斯跨境叙利亚反恐，可谓一举三得。

二、俄罗斯跨境反恐实践

(一)法律实践

俄罗斯跨境反恐与美国跨境反恐不同，无论是在国内法层面，还是在国际法适用上，都体现出很强的合法性。

1.国内法适用

俄罗斯在其20多年的反恐实践与斗争中，形成了独特的“先发制恐、快速反应、强力打击”的反恐模式，而这些反恐实体的跨境反恐与其相对较为充分的法律政策支持密不可分。

首先，通过专门立法支持跨境反恐。通过专门立法打击恐怖主义是世界各国反恐的通行做法之一。俄罗斯于2006年3月6日出台了《俄罗斯联邦反恐怖主义法》(下文简称《俄反恐法》)，对俄罗斯武装力量在境外行动的相关事宜作了规定，即“打击在俄联邦境外发生的国际恐怖主义活动”[5]可动用俄罗斯联邦武装力量。为确保《俄反恐法》的可行性，还在其第十条中规定了俄联邦在国际公约、联邦法和其他联邦法规定的范围内动用武装力量打击境外国际恐怖主义活动(1)《俄反恐法》第十条规定“俄联邦武装力量在俄联邦境外制止国际恐怖主义活动的任务：1.俄联邦武装力量根据俄联邦缔结的国际公约、本联邦法和其他联邦法的规定，采取下列方式在俄联邦境外制止国际恐怖主义活动：(1)动用武力从俄联邦境内打击境外的恐怖分子及(或)其基地；(2)动用俄联邦武装力量，在俄联邦境外执行制止国际恐怖主义活动的任务”。。2015年9月30日，俄罗斯联邦委员会通过决议，授权俄罗斯联邦总统普京动用武装力量打击叙利亚境内的极端组织，该法便成为俄在叙的空袭行动中国内法的合法性支持。

其次，修订与完善现有法律支持跨境反恐。除了专门的立法外，俄罗斯还对《俄罗斯联邦刑法典》《俄罗斯联邦安全法》等相关法律进行了修订，完善了反恐的其他法律工作，实现了除军事打击外的对其境外恐怖分子的刑事及国家安全领域内多维度的跨境反恐。一是对《刑法》进行了修订，增加了跨境追究责任的力度。增补了“为使恐怖犯罪嫌疑人无论身在何处，都会被追责，规定对恐怖犯罪嫌疑人采取缺席审判制度，如对在英国获得难民身份的艾哈迈德·扎卡耶夫(A.X.Зakaeв)的缺席判决”[6]。二是对《联邦安全法》进行了修订，扩大了安全会议的职能，增加了“为联邦总统行使国家安全保障方面的权力提供一切保障”[7]的规定。

再次，完善跨境反恐的配套政策。为扎实有效地推进跨境反恐工作，俄罗斯在政策方面也进行了配套与完善。一是出台赔偿政策。《俄反恐法》修订后，为保障反恐工作，2008年3月，俄联邦通过《关于对参加反恐的人员遭受的财产与物资损失进行赔偿》的第167号政府令，对《俄反恐法》关于赔偿相关内容进行补充。二是签署军事战略文件。为有效应对威胁，2012年12月，俄罗斯总统普京签署了新版《俄罗斯军事学说》，将“保卫俄联邦安全及其盟友利益的国家行为”列为“军事政策”，将“在国际反恐合作行为有效的条件下，极端主义(恐怖主义)及其新的形态的全球性威胁不断增长”作为其“外部军事危险”。因此，为消除这些危险，依据《俄反恐法》跨境对作为盟友的叙利亚境内的“伊斯兰国”进行打击。

2.国际法的适用

俄罗斯的跨境反恐，同样也充分考虑了国际法的适用。一是符合《联合国宪章》行使“集体自卫权”的规定。《联合国宪章》第五十一条规定“联合国任何会员国受武力攻击时，在安全理事会采取必要办法，以维持国际和平及安全以前，本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利”。而苏联与叙利亚于1980年便签订了“友好合作条约”，苏联解体后，该条约则由俄罗斯与叙利亚继续履行。也正是由于该条约的规定，作为叙利亚的盟友，在其遭受恐怖主义威胁后，俄罗斯出兵叙利亚以履行“集体自卫权”。二是符合联合国安全理事会的决议。2015年，联合国安全理事会通过“第2249(2015)号决议”，认定“伊拉克和黎凡特‘伊斯兰国’(‘伊黎伊斯兰国’，亦称为‘达伊沙’)是国际和平与安全面临的前所未有的全球性威胁”，为国际范围内的恐怖组织；同时，该决议也“促请有能力的会员国根据国际法，特别是《联合国宪章》、国际人权法、难民法和人道主义法，在叙利亚和伊拉克境内受亦称为‘达伊沙’的‘伊黎伊斯兰国’控制的领土上，采取一切必要措施，加倍做出努力并进行协调，特别是防止和打击亦称为‘达伊沙’的‘伊黎伊斯兰国’和‘胜利阵线’的恐怖主义行为”。俄罗斯跨境打击“伊斯兰国”恐怖组织显然符合该决议。三是符合《国家对国际不法行为的责任条款草案》免责的规定。2015年9月30日，俄军应叙利亚总统巴沙尔·阿萨德的邀请，开始对叙境内恐怖分子目标实施空袭。而该草案第二十条“同意”之规定，即“一国以有效方式表示同意另一国实施某项特定行为时，该特定行为的不法性在与该国家的关系上即告解除。但以该行为不逾越该项同意的范围为限”。显然，叙利亚总统巴沙尔·阿萨德是叙利亚政府的合法代表，可视之为“国家代表”，而其“邀请”显然是主动作为下的“同意”。也就是说，俄罗斯赴叙利亚的跨境反恐符合“同意”的规定，应当“免责”，是国际法中的一种合法行为。

(二)跨境反恐行动

1.军事行动

运用武装力量进行军事性跨境反恐是一项非常敏感的行动，虽然俄罗斯运用军事力量反恐的实例并不多，但效果却非常明显。一是运用小规模武装力量对恐怖分子藏匿区域进行武力打击。车臣战争后大批残余车臣恐怖分子藏身于潘集西峡谷，威胁俄南部高加索地区的安全。为了打击该势力，俄罗斯派出小规模战机越境轰炸潘集西峡谷中的车臣恐怖分子。二是运用大规模武装力量对恐怖分子进行武力打击。2015年8月，应叙利亚政府邀请，俄罗斯以援助反恐之名向叙利亚派遣2 000余名武装力量、30余架战机及大量装备，组建了一支规模庞大的航空集群，还有俄罗斯黑海舰队陆战队、俄罗斯第七空降师以及部分特种部队，约4 000多人，主要担任保护拉塔基亚空军基地的任务[8]，其规模之大可见一斑。三是反恐军事援助。在跨境援助叙利亚反恐方面，俄罗斯主要是对叙利亚提供军事装备、物资及人员培训。2015年以来，叙利亚面临的反恐形势非常严峻，为此，俄罗斯总统普京于2015年9月4日表示：“我们确实为叙利亚军队提供了大量的帮助，从设备到训练再到武器。”[9]

2.特种行动

特种行动也是俄罗斯有效实施对境外恐怖组织头目实施“斩首”的重要跨境反恐措施，其主要执行主体为俄罗斯的特工人员。2002年3月20日，俄联邦安全局特工在沙特用沾染了神经性毒气的信件暗杀了车臣三号头目哈塔卜[10]；2004年2月13日，藏匿在卡塔尔首都多哈的俄罗斯车臣前“总统”泽利姆汗·扬达尔比耶夫(被俄罗斯认定为恐怖分子)被炸身亡，而实施爆炸者正是俄罗斯的特工[11]。

(三)外交行动

为取得国际的广泛认可与支持，俄罗斯在跨境反恐中还积极开展外交活动，为俄罗斯在叙利亚的行动赢得良好的国际环境，树立合法、友好合作的典范。首先，在跨境反恐出兵叙利亚的敏感问题上树立合法典范。在外交活动的多种场合，俄罗斯极力正面阐述跨境反恐的客观动因是应叙利亚总统阿萨德合法政府的书面邀请[12]，法律前提是符合国际法基本准则，针对的目标是世界公敌“伊斯兰国”恐怖组织，军事打击的时间与叙利亚政府军协商，理念上体现打击恐怖主义是以联合国主导的、有叙利亚政府参与的最广泛国际阵线等内容，以树立合法典范。其次，在全球反恐事业上树立友好合作的典范。就中东来看，俄罗斯加强了与中东其他国家的协调，得到了地区国家的支持。2015年，俄罗斯与伊朗、伊拉克、叙利亚建立了反恐情报合作中心，各方共享有关极端组织的情报，从而更加有效地打击恐怖组织。就世界范围来看，俄罗斯广泛参与地区反恐国际合作，扩大外交影响力。在反恐国际合作的区域组织中，俄罗斯主动积极，在独联体、上合组织、“金砖”国家等框架下积极推动国际与地区反恐合作，为其反恐争取更大范围的外交支持。

(四)舆论行动

俄罗斯动用武装力量实施跨境反恐，引起国际广泛关注。同时，也遭受到来自部分西方媒体信息海啸的攻击。面对极为不利的舆论环境，如何在舆论上取得主动，也是俄罗斯跨境反恐行动的重要内容之一。

为此，俄罗斯在采取军事行动进行跨境反恐的同时，还注重战略宣传的“软杀伤”。首先，建立信息公开机制以消除信息真空，占据战略宣传主动权。依据G.W.奥尔波特流言传播理论(2)美国心理学家G.W.奥尔波特于1947年提出流言(Rumour)之所以能够传播，取决于两个因素，即信息的重要性(Importance)与透明度(Ambiguous)，并提出流言流通公式：R=I×A。，流言产生的要素为信息重要性与信息透明度。为防止部分西方媒体对行动的歪曲，抵制谣言，俄罗斯通过主流媒体公开信息，每日进行新闻发布，三天、周、半月与月均对跨境反恐的战况、视频等向外界进行通报，形成了及时向世界通报战况战果信息公开机制，以消除信息真空，主动引导舆论，占据战略宣传的话语权。其次，通过震慑辅助反恐行动，提高反恐效果。为提高打击恐怖组织的效果，俄罗斯武装力量在武力打击的同时，辅之以舆论行动，“派战机在恐怖团伙占领区、阵地上空抛撒大批传单，宣称俄还会出动地面特种部队，警告恐怖极端分子‘要活命，滚开!’的漫画暗示‘胜利阵线’是由美国和以色列暗中操纵”[13]。再次，借媒体平台对西方信息海啸予以强力回击。俄罗斯在跨境反恐行动中，面对部分西方媒体的不实言论，由主流媒体、国防部、外交部以及总统办公厅针对歪曲进行证据展示和驳斥，给其以强有力的回击。2015年10月20日，美国媒体宣称俄罗斯对叙利亚空袭造成平民死亡，随后，俄罗斯国防部对之进行了强有力的反驳。最后，利用当事国现身说法，以正视听。叙利亚在多国力量介入反恐的同时，由于战争，形成了大规模的难民，对此，美国《纽约时报》称：“俄罗斯轰炸了难民营。”[14]而叙利亚阿拉伯新闻通讯社(Syria Arab News Agency,SANA)则称：“通过叙利亚与俄罗斯的共同努力，流离失所的叙利亚人(难民)返回率正在上升，但与此同时，这些努力也遭到了美国及其地区盟友的阻挠，其中单边武力措施使得连医疗药品都无法送达。”[15]当事国的说法更明确地证实俄罗斯行动的正义性，当然，这种“现身说法”的方法，也是对美国舆论海啸的强有力回击。可见，俄罗斯在跨境反恐行动当中，既注重了军事行动的“硬实力”，也非常注重战略宣传的“软实力”。

三、俄罗斯跨境反恐评述

(一)完善反恐法律政策制度，但重打轻防依然突出

1.完善法律、政策与制度

俄罗斯为了有效打击恐怖主义，有策略地开展跨境反恐，且取得了较为明显的成就。一是从法律上构建了以宪法、反恐法为主的反恐法律体系，赋予了武装力量跨境反恐的权力，同时也表明了其强力反恐的立场与决心。二是先后发布总统令、安全构想等政策文件，对反恐制度进行进一步完善。三是构建了以总统为首的反恐力量指挥体系与相关制度，最大限度地保障了反恐力量的快速反应与有效应对。

2.重打轻防突出

总体来看，在跨境反恐的实战行动中，得到鲜明体现的依然是其强力反恐，重打轻防。从反恐力量的主体来看，主要是武装力量与特种力量，其他力量均作为配属而存在；从投入的装备来看，主要是进攻性的装备，如战机、军舰、坦克等；从战术行动来看，主要采取的是武装空袭。可见，其行动上还是以进攻为主，重在打击。

(二)统筹全局，抓住战略机遇，实现利益最大化

“不谋全局者，不足谋一域。”俄罗斯在反恐上体现出强势的一面，但并非穷兵黩武，在统筹全局，抓住战略机遇，实现利益最大化的战略意图上始终保持着冷静与敏锐。2015年出兵叙利亚实施跨境反恐就是典型的战略突围。首先，盘踞于叙利亚的“伊斯兰国”与俄境内的恐怖组织相互渗透，已经严重威胁到了俄罗斯的国家安全，跨境反恐则为打击和清除俄罗斯的境外威胁实现“釜底抽薪”。其次，反恐是世界的共识，打击“伊斯兰国”既是联合国安全理事会决议的要求，也得到了叙利亚的许可，符合国际法。同时，通过打击“伊斯兰国”也表现出了俄罗斯的大国存在与在世界上反恐责任的担当。再次，美国以“跨境反恐”为突破点，在全球展开战略布局，并积极扩大其“全球反恐联盟”。但由于其并未专心反恐，导致叙利亚反恐进展缓慢，甚至“越反越恐”。俄罗斯深谙美国的意图，此时出兵跨境反恐，无论对国际舆论还是树立其大国形象，均大有禆益。事实证明，俄罗斯从2015年9月30日介入至2017年3月15日撤军，将原本叙利亚政府军控制的不到25%的区域扩大到90%，对打散盘踞于叙利亚的“伊斯兰国”起到了至关重要的作用，与美国形成了鲜明对比。因此，原本与美国关系密切的欧盟也出现了立场的变化，“欧盟国家在反恐问题上开始更多与俄罗斯协调立场，俨然成为俄罗斯的反恐盟友，与美国则开始相对疏远”[16]。上述事实，足以证明俄罗斯跨境反恐的成功。

(三)多维度施策，进退有度，占据国际舆论的优势

在跨境反恐方面，俄罗斯可谓是多维度施策，进退有度。首先，多维度施策，效果明显。一方面，俄罗斯虽然重武力打击，但在跨境反恐问题上，表现得十分谨慎，充分考虑了运用武装力量的合法性与合理性，也考虑了以军事打击为主的直接行动与多方位援助为主的间接行动的衔接性。另一方面，俄罗斯也非常注重外交与舆论的影响。出境前与入境国有着充分的沟通与联系，夺取了道义与法律上的“高地”。同时，建立起对外的战报机制，及时将实战行动向外播报，防止外部媒体的虚假报道或谣言的产生。其次，跨境反恐进退有度。俄罗斯的跨境反恐行动与美国的跨境反恐行动形成了鲜明的对比，“展示了军事实力，改变了冲突态势，却没有陷入泥潭”[17]。而这一结果的取得，无疑与其进退有度有着直接的关系。自“9·11”事件以来，美国在阿富汗出兵时间长达19年，而且均为“不请自来”，在全球打击恐怖主义的过程中，“至少造成8 709人死亡，其中平民751人，儿童252人，其他人员7 706人”[18]。其借助反恐持续干涉别国内政、侵犯人权的行为引发了国际范围内对美国的诸多抗议。2020年2月12日，由于美军打死14岁叙利亚少年而遭到村民的围攻[19]。与之相反，俄罗斯自2015年介入至2017年撤军，在基本打散“伊斯兰国”所占据的叙利亚城镇，帮助叙利亚掌握反恐大局后，主动移交相应的军事管辖权，果断撤军，显示了俄罗斯在跨境反恐中对东道国的充分尊重，也赢得国际舆论的良好声誉。

四、俄罗斯跨境反恐对我国的启示

随着“一带一路”建设的深入推进，我国的海外利益遍布全球，而海外的我国公民、机构等遭受恐怖袭击的事件越来越多，恐怖袭击风险也越来越高，跨境反恐作为打击恐怖主义、维护国家海外权益的一项重要措施，需要深入研究。俄罗斯虽然跨境反恐的实践并不算多，但其为跨境反恐所作的统筹以及实践，为我国跨境反恐有效保护海外利益提供了有益参考。

(一)跨境反恐需要战略统筹与创造性介入

从俄罗斯跨境反恐的大量准备与实践，我们可以看到，跨境反恐不是想当然的跨境行动，更不是盛怒之下的冲动之举，而是战略统筹与创造性介入的结合。

首先，从全局来看，需要战略统筹。俄罗斯的跨境反恐，总体上体现出了法律准备的体系化、外交与舆论应对的多元化以及跨境反恐行动的可控化。基于此，我国跨境反恐的统筹应从以下方面实现：一是基于国家安全与发展进行未来总体统筹。主要依托“一带一路”建设与我国海外利益保护的现实需求与未来发展，构建我国的海外利益保护战略，将跨境反恐作为该战略的手段之一进行规划，以实现资源配置与使用的优化，满足不断变化的形势。二是依托现有条件进行国内国外的统筹。目前，我国在海外利益保护方面的顶层设计有了规划，针对海外恐怖袭击的问题，虽然《中华人民共和国反恐怖主义法》(下文简称《中国反恐法》)规定了武装力量与国家安全力量经批准，可以赴境外执行反恐任务，但是离实践还有一段距离，需要全面统筹。就国内统筹而言，应不断完善跨境反恐体系化准备，包括国内法律制度的支撑、与国际法的对接、行动体系的多元化、保障体系的完整化；就国际方面而言，国际平台的话语权及国际平台的创设至关重要。俄罗斯跨境反恐前，多次就美干预叙利亚的建议行使否决权，并努力促成了出兵叙利亚实施跨境反恐的“第2249(2015)号决议”，足见其在联合国的话语权。因此，我国在提高联合国的话语权、参与国际规则的制定、国际舆论的引导以及国际反恐建议权等方面均需要争取与努力。

其次，跨境反恐需要创造性介入。创造性介入并不是“事不关己，高高挂起”的“利己主义”，也不是到处插手、橫加干涉的“强权主义”，而是基于“互利共赢”与“命运共同体”基础上大国主权维护与责任发挥的最大化。就我国而言，“创造性介入特别强调中国外交的引导性、主动性和建设性，把塑造于我有利、多数认可的国际规则和话语观念，力争在和平、合作、共赢的方式下解决纠纷，视为夯实‘有所作为’方针的中心点”[20]。具体而言，主要表现在三个层面：一是恰当选择介入时机。对我国跨境反恐而言，介入的时机可选择我国海外利益遭受恐怖袭击，境外国家无法提供有效处置时机；或是恐怖组织在我国境内实施了恐怖活动，潜逃到境外国家，境外国家无法有效处置的时机；抑或出于国际责任与人道主义援助，应相关国家合法政府邀请的时机。二是恰当选择介入方式。我国跨境反恐的介入方式应体现充分尊重国际法准则和充分尊重入境国的国家主权与人民的自主选择的方式介入。三是恰当把握介入程度。介入程度体现着行动的宗旨与国际道义，介入过深则有干涉主权的嫌疑，介入过少则无法取得实效。我国在跨境反恐的介入程度上，应以有效打击恐怖活动、入境国可对恐怖活动有效控制为度，防止介入过度。

(二)跨境反恐需要完善的法律政策体系

跨境反恐作为反恐的一种手段，不适合单独立法，但作为保护国内利益及海外利益、履行国际反恐责任不可或缺的方式，需要有法律的充分支撑。而目前虽然我国已经初步构建起了反恐的法律体系，但尚不完善，因此，可借鉴俄罗斯反恐的法律体系，在以下方面进一步完善。

首先，完善以反恐为主体的跨境反恐法律体系。一是完善专门法。目前，我国反恐的专门法为《中国反恐法》，其中赋予了外交、公安、国家安全部门以及武装力量赴境外执行反恐任务的权力，但对于如何去执行任务尚未有与之对应的法律延伸。因此，可以在反恐法中单独设立跨境反恐章节，将跨境反恐的类型、条件与情形、力量构成、指挥与协调、批准程序、保障等分别成条，形成具有海外利益保护与国际责任履行的可操作的反恐法。二是进一步完善行业法。由于跨境反恐是一项系统工程，并非单一部门能够完成，因此，需要针对不同部门的主管业务进一步完善行业法规，以进一步形成以《中国反恐法》为主体，以保护海外利益与履行国际职责为目标的跨境反恐法律体系。如在《中华人民共和国人民警察法》中增加警务人员跨境反恐的法律条件、基本方式、指挥协调、主要职责、情报与保障等内容。三是进一步完善国际对接法。国际法平台是跨境反恐，争取国际舆论主动权的重要平台。虽然我国已经加入了联合国13个反恐公约中的12个反恐国际公约，但与这些公约的对接法，尚不完善。因此，需要进一步发挥好国际平台的作用，制定《中国反恐法》与国际法、区域反恐组织公约之间的对接法，在反恐标准不完全一致的条件下，取得对接上的最大公约数，维护我国海外利益，更好履行国际责任，扩大国际影响力。

其次，进一步完善战略与政策体系。俄罗斯跨境反恐的实践中，充分应用了战略宏观性与政策灵活性的特点，与法律的稳定性形成有效互补。因此，我国在不断完善法律体系的同时，还应进一步完善战略与政策体系。一是制定我国的反恐战略。反恐是一项长期的斗争，需要用有效的战略来指导，而跨境反恐既涉及到国家的海外利益，又涉及到国家的国际形象，更需要有效的战略指导。因此，可专门制定国家反恐战略，依据国内外反恐形势将反恐的战略目标、战略手段、战略指挥、战略实施、战略宣传以及战略保障等进行细化，形成适合国内反恐与跨境反恐，维护海外利益与展现负责任大国形象的反恐战略。二是拟定跨境反恐政策。跨境反恐政策分为长期政策与短期政策。从长期来看，主要是针对跨境反恐人员的调配政策、激励政策等，以满足跨境反恐的总体需要。短期政策主要是针对不同的反恐情况或出现的问题，采取临时调整的政策，在未有跨境反恐实践时，通常不制定，在此不赘述。

(三)跨境反恐需要多元的力量体系

从俄罗斯跨境反恐的力量来看，主要为武装力量与特工，相对而言，比较单一。而针对当前恐怖活动多元化、我国海外利益分布广泛的基本形势，在力量体系方面仅仅依靠俄罗斯式的“军事及特工”实施跨境反恐、维护海外利益还远远不够。因此，构建多样化的跨境反恐力量也是必然选择。

首先，构建专业化的跨境反恐武装力量。恐怖组织最为活跃的地区其武装程度非常高，运用武装力量反恐是必然手段。因此，在我国跨境反恐的武装力量构建中：一是依托现有的武装力量构建特种打击力量，进行专业的反恐训练，形成具备远距离机动与协同作战的能力，为履行国际责任做好准备。二是依托我国在海外执行任务的护航力量、维和力量以及常驻力量展开专业的重要目标护卫、人员撤离、定点打击、综合增援等训练，为维护海外利益做好准备。三是依托高技术装备力量，开展跨境武器远距离定点清剿训练，为人员不跨境而打击效能跨境的跨境反恐做准备。

其次，构建专业化的跨境反恐执法力量。尽管部分地区恐怖势力汇聚成势，但毕竟是少数，因此，仅靠武装力量跨境反恐显然不能满足打击多样化恐怖活动形态的需要，执法力量作为反恐的主力军之一，跨境反恐同样必不可少。一是构建专业化跨境追捕恐怖分子的执法力量。即对在我国实施了恐怖犯罪逃向境外，或恐怖分子在境外实施破坏国家安全与利益的行为，或依据国际法，海外的恐怖活动行为我国有管辖权时，根据两国的协商，我国可派遣执法力量赴境外对其实施侦查与追捕。因此，可以刑警、特警以及国际维和警察为主体，通过专项的训练提高执行海外跨境追捕恐怖分子行动的能力，在与相关国家警务部门联合的条件下，共同打击恐怖活动。二是构建海外反恐解救行动力量。即我国海外公民遭遇恐怖劫持、绑架等侵害后，相关国家因谈判、解救等行动能力不足，需要我国执法力量赴相关国家执行解救行动时，我国可根据执法、司法协作条例执行解救任务，以保障我国公民在海外的人身与财产安全。三是构建专业化的警务协调力量。主要针对海外发生针对我国国家安全恐怖活动，有效协同境外警务机构进行处置的力量。因此，可在现有机构与力量的基础上，采取如下措施：(1)拓展公安部国际合作局的职能，增加跨境反恐的警务合作职能。(2)拓展当前我国的驻外警务联络官制度以及海外执法巡逻制度。一方面，争取在相关国家法律法规的基础上，进一步协调，扩大警务执法活动的范围，从协调联络到间接性实地参与反恐处置，以便有效应对针对我国的恐怖活动；另一方面，适当扩大驻外警务联络官的规模，增加适当的处置人员，以便应对可能发生的针对我国的恐怖活动事件。

再次，构建专业化的情报力量。专业化的情报力量对于现代反恐行动，特别是跨境反恐而言至关重要。俄罗斯在叙利亚的跨境反恐中，与伊朗、伊拉克、叙利亚等国家组成情报分享中心，对于后续行动起到了非常重要的作用。因此，在构建专业化情报力量上：一是加强国家间情报体系建设，即加强反恐合作国家间情报合作能力建设，构建反恐安全大数据情报中心，与合作国家间形成安全与情报共享机制，提高反恐情报机构发现、识别恐怖活动的能力，以实现精准打击。二是强化与国际组织间的情报对接，即强化与区域反恐组织、国际刑警组织以及联合国反恐委员会等国际组织间的信息交流与共享，为反恐行动提供强有力的情报支撑。三是强化情报力量能力建设，即提升情报力量的分析、研判与应用能力，将核心情报快速精准地传递到行动力量，引导反恐实战行动。

(四)跨境反恐需要构建全面的舆论体系

首先，构建战略宣传机构，形成专门力量。在国际舆论的引导方面，西方国家普遍都制定有宣传战略，并有专门的机构在运作。如美国于2003年1月在白宫设立了全球传播办公室(Office of Global Communications，OGC)，用以协调全球范围内的战略传播工作。北约建立了以拉脱维亚为创始国，德国、英国等11个国家加盟的“里加战略传播卓越中心(NATO STRATCOM CoE)”[21]。俄罗斯虽然并未专门建立战略宣传机构，但是在跨境反恐的舆论引导中，也取得了很好的效果。基于舆论引导的需要，特别是跨境反恐涉及敏感问题多，极易引起舆论争议的特点，需要在现有宣传机构的框架下，构建我国的宣传战略、机构与工具，形成专门的舆论力量，制定宣传计划，正确引导跨境反恐的合法性特征与行动认知，树立良好信誉，以客观事实取信于受众。

其次，制定体系化的宣传策略，占据话语主动权。一是创新理念宣传，提升“解释权”。主要针对跨境反恐在合法与正义的前提下提出创新性的理念，以国家政要为主体，以参与重要国际反恐活动为契机，在国际场合主动向外界宣传我国跨境反恐的态度、立场、宗旨、国际合法性、道德正义性及理念的先进性，取得对理念的“解释权”。二是制定信息公开策略，提升“控制权”。信息的公开可有效遏制谣言的产生，俄罗斯跨境反恐的实践证明了这一点。基于俄罗斯的经验和谣言的传播机制，在实施跨境反恐时，可以新闻发言人制度以及国家权威媒体为基础，全方位、全时段收集跨境反恐的信息，掌握行动发展的进程与关键细节，对取得的实战信息在战略宣传机构的统一协调下，通过建立信息公开机制，有策略地主动公开相应信息事实以填充信息真空，避免出现谣言，争取信息的“控制权”。三是制定舆论反击策略，提升“反制权”。面对部分西方媒体罔顾事实的舆论攻击，仅靠解释与信息投放不足以占据话语的主动权，有理、有力、有节的反击更具有现实性。因此，还应制定舆论反击策略，通过专家、智库以及实战经验丰富的媒体人参与分析舆论的攻击点，有针对性地制定反击策略，或是对已经出现的不实舆论进行多角度分析，确定反击策略，而后再通过我国对外机构与媒体对外进行舆论反击，戳破恶意歪曲事实、抹黑与中伤的舆论阴谋，确保响应及时，反制有力。

五、结语

跨境反恐极具争议，但不可否认，它是实现国家海外利益保护与履行国际反恐责任的重要措施。俄罗斯跨境反恐的实践虽不多，却有可圈可点之处。随着我国海外利益的进一步扩大以及国际影响力的提升，跨境反恐也不失为一种保护海外利益与履行国际责任的方法。充分研究国外跨境反恐在理论、法律、行动、外交与舆论方面的实践，结合我国基本国情，探索一条适合我国国情的跨境反恐路径，既是保护我国不断遭受恐怖活动侵害的海外利益的需要，也是履行大国国际责任的需要。然而，跨境反恐是一项系统工程，需要统筹国内与国外的诸多因素，此方面研究尚不多，还有相当长的路要走。