行政事业单位实施全面预算绩效管理问题研究

■张 倩

（山西省晋中生态环境监测中心）

1 引 言

行政事业单位全面实施预算绩效管理是将成本为预算绩效管理的指标，将业绩作为预算绩效管理的重点，通过实施预算绩效管理可以将行政事业单位的资源进行更加科学合理地分配，有效地使用更加优化、科学的绩效考核办法确保各项考核的合理，为行政事业单位降本增效做出了积极贡献。

2 行政事业单位展开全面预算绩效管理的重要意义

行政事业单位代表党和国家，是公众服务体系中的重要组织，主要从事教育、文化、卫生等公共服务工作，在财政体系管理的过程当中，行政事业单位应当主动作为，积极主动的遵循财政部门的要求，全面实施预算绩效管理工作。在实施预算绩效管理的过程中，需要改变以往预算的管理和绩效的管理孤立并存、相互独立的现状，从组织架构、管理体系及管理方法上加强财政预算和绩效考核两项之间综合管理的互通，搭建完善的财政预算和预算资金绩效考核的系统的管理办法，切实发挥出预算绩效管理的重要价值，对单位的所有资金来源进行更加科学、有效、合理调配，有效控制行政事业单位的各项成本，充分增强各项预算资金的有效利用，避免财政资金的浪费和沉淀，才能够进一步实现行政事业单位的降本提效，推动行政事业单位的可持续发展。

3 开展全面预算绩效管理存在的问题

3.1 对财政预算资金的绩效管理认识不充分

在我国财政改革持续开展的进程中提出了预算绩效管理的重要理念，对于很多行政事业单位而言，受传统经济管理理念的影响，不少单位的预算资金管理和绩效考核的管理都是分属于财务部门和人力资源部门进行单独管控和实施的，这就导致了大多数单位对于财政资金的预算管理和财政预算资金的绩效考核认知不够充分，在实际的预算绩效管理工作中也缺乏全面的规划、顶层的制度设计和有效的推进方法；加之行政事业单位的性质属于国家下设的非盈利性质的单位，所用资金属于政府的财政拨款，因而在实际的运营管理中缺乏成本与效益的意识，大部分单位对于预算绩效的考核和管控的重视程度不足，在实际的经营管理中存在着忽视成本管控和绩效管理的情况，无形中造成了资源的闲置和浪费，增加了行政事业单位运营管理的成本。很多行政事业单位所开展的预算绩效管理并没有结合本单位的实际情况进行系统的规划和设计，仅仅是按照财政部门的要求，为了应付上级的检查按部就班地完成一些规定动作，这也制约了预算绩效管理的有效开展，使得预算绩效管理的价值难以得到发挥。

3.2 预算指标难以进行细化和量化评估

在全面开展财政预算和绩效管控的过程当中，预算指标的设定对于整个预算绩效管理工作而言具有不可替代的关键性作用，预算指标的设定关系到了行政事业单位的预算管理、成本管控与绩效管理，与行政事业单位的效益和每个员工的切身利益息息相关。如何对预算指标进行拆分，实现细化和量化的评估和考核，是决定预算指标是否科学合理的重要方式。但是从目前的情况而言，由于预算绩效管理对于很多行政事业单位而言是一个比较新兴的管理理念，虽然很多行政事业单位已经相应政府部门的要求，积极实施了预算绩效管理，但由于缺乏经验使得实际的预算绩效管理中无法设定细化和可以量化的预算指标，这在一定程度上制约了预算绩效管理的有效性，导致了预算绩效管理与行政事业单位的实际需求存在偏差，难以发挥出预算绩效管理的重要价值。从本质上而言，预算绩效管理需要借助预算指标的设定为预算绩效管理划定标准，从而对资源的分配、绩效的考核以及成本的管控提供依据。如果预算指标无法进行细化和量化的评估，那么就无法对预算绩效管理的结果进行评价，也无法客观地评估开展财政预算管控和绩效考核的投入与产出，长远而言也会严重影响行政事业单位财政预算绩效管理的效果。

3.3 预算执行力度不足

严格按照预算编制执行预算管理规定是行政事业单位合理配置资源，控制成本支出，提高绩效管理水平的重要手段，但是从当前的行政事业预算绩效管理工作而言，部分单位对年初所编制的财政预算执行力度不足，预算编制形同虚设，无法发挥其作用，这也成为制约单位预算绩效管理的重要因素。具体而言，一方面由于行政事业单位的性质，使得过往行政事业单位的经营管理缺乏成本管控的意识，对预算编制与执行缺乏正确的认识，导致预算的编制规范性不足，与行政事业单位实际的支出呈现出不匹配的情况，导致预算编制流于形式，无法起到管控成本的作用；另一方面，受体制影响，使得行政事业单位在预算执行方面的监督与管控力度不足，缺乏健全的预算管理体系，预算管理主要以事后的管理为主，但缺乏行之有效的预算管理方法，这也造成了行政事业单位预算执行的力度不足，规范化程度较低。由于预算管控与绩效考核管理之间存在着十分紧密的关联，而在预算执行力度不足的情况下，必然会对开展预算绩效管理造成必要的影响，使得预算绩效管理难以发挥其作用。

3.4 绩效考核的约束性和激励性不足

绩效考核是行政事业单位全面实施预算绩效管理的重要步骤，设定科学合理的绩效考核指标可以为预算绩效管理工作的开展提供可量化、可评估的标准。但事实上，目前很多行政事业单位都没有将预算与绩效管理与完善的政策法规和规章制度相挂钩，这也导致了绩效考核的约束性和激励性不足，限制了财政预算管控和绩效考核工作的有效推进。首先，虽然很多地区加强了对行政事业单位财政预算及支出的监督和审查力度，从一定程度上避免了部分行政事业单位在年底“突击花钱”的现象，但由于忽视了部分预算项目在阶段性、时效性等方面的特点，影响了行政事业单位财政支出的质量，虽然行政事业单位的财政支出得到了有效监管，但却无法发挥绩效考核在约束与激励方面的价值，无法对财政支出进行科学有效的量化评估；其次，在当前的法律法规当中，并没有对行政事业单位的绩效管理和绩效考核标准进行明确的指导和要求，这就使得行政事业单位的绩效管理工作中存在着责权划分不清晰、谁来负责没有确定责任人、谁来监管也没有落实等情况，也影响了行政事业单位绩效管理工作的开展，造成了绩效考核的公平、公正及客观性不足；再次，绩效评估的指标不够全面，绩效考核的体系不健全，也是制约行政事业单位绩效管理工作的重要因素。随着时代的不断发展，行政事业单位的预算项目也呈现出了更加复杂的特征，由于财政支出比较零散，导致项目支出与产出的评价工作难以开展，无法对预算项目所产生的效益进行全面、客观和准确的评价，而现有的绩效考核机制无法满足行政事业单位全面实施预算绩效管理的要求，也影响了预算绩效管理工作的全面落地。

4 行政事业单位完善全面预算绩效管理的改进对策

4.1 提高对预算绩效管理的认识

在我国财政改革的时代背景之下，预算绩效管理是从顶层制度设计层面对行政事业单位的经营管理及财政工作进行的改革变革，是以项目为目标所开展的绩效考核管理工作。全面实施预算绩效管理可以更加深入地反映出行政事业单位的财政状况、运营质量和综合效率效益，便于行政事业单位更有针对性地进行成本管控，提高效益，达到降本增效的目标。为了达到全面实施预算绩效管理的目标，必须将预算管控和绩效考核的管理进行深度黏合融为一体，从管理层级上明确责任主体，从工作流程上明确工作程序，从管理办法上制定一整套完善的规章和制度，并从体系机制等多个维度进行转变，才能准确地体现出预算绩效管理存在的意义。针对部分有些单位对预算绩效管理片面的理解以及重视程度不足的问题，要确保预算绩效管理取得理想的效果，就首先需要从思想认知上对预算绩效管理予以高度重视，将预算绩效管理放在行政事业单位经营管理的重要位置，加强顶层设计，树立全局观，从整体层面深入分析当前行政事业单位的经营管理状况，针对性的做好预算绩效管理的规划，树立明确的管理目标，而后进行层层分解，准确地将预算绩效管理认真贯彻到每个职能部门的具体任务当中，并执行切实可行的考核与评估标准。只有这样，才能够提高行政事业单位全体员工对全面实施预算绩效管理工作的重视，自上而下形成良性的协同机制，不断完善和提升单位预算绩效管控的能力。

4.2 制定合理系统的预算绩效管理制度

要达到全面实施预算绩效管理的目标，要求行政事业单位各相关职能单位必须配合预算绩效管控管理工作的实施和展开，制定完善的管理制度，加大执行力度，提高监管水平，严格按照制度开展管理、监督与审核工作，为全面贯彻落实打好坚实的基础。一方面，要进一步扩大行政事业单位绩效考核的范围和对象，既要对一般性的公共预算项目进行绩效考核和评价，还需要扩大考核范围，对政府的基金预算、社会保险及国资经营预算等项目进行全面的绩效考核与评价，从而不断完善绩效管理的机制，确保绩效管理可以涵盖于行政事业单位的预算项目当中；另一方面，针对行政事业单位所发起和参与的合作性质的项目，必须按照各职能部门的真实执行情况制定相应的绩效考核标准，针对一些公共服务性质的垄断性项目，也同样需要进行绩效考核，只有建立完善的预算项目绩效考核指标和考核标准，才能够确保财政资金合法合规的使用，提高资源利用率，减少资金滥用、挪用、闲置等问题。例如，通过制定合理的、系统的管理制度，可以将行政事业单位的预算管理、绩效管理、内部控制、成本管控进行有效的结合，以项目预算管理为基础，对行政事业单位内部控制中的收支项目及政府采购的项目联系起来，进行系统性和全面性的绩效考核和评估，通过这样的方式既可以提高预算绩效管理的有效性，也确保了行政事业单位在预算项目制定、执行等方面的质量，建立了系统全面的管理机制。

4.3 明确预算绩效评价的指标

在全面实施预算绩效管理的进程中，必须要制定明确的预算绩效考核与评价指标，借助于细化和量化的指标对预算绩效管理工作进行客观、严谨和科学的评价，以达到管控、约束和激励的作用。一方面，行政事业单位的职能管理部门应当结合实际情况，深入分析当前本单位开展预算绩效管理的特点和需求，结合过往数据，针对性的执行预算绩效管理的指标，从而为单位开展整体的预算绩效管理提供依据；另一方面，在执行预算管控和绩效考核管理的工作中，还需要结合实际的执行情况，灵活的调整预算绩效指标，以确保预算绩效指标可以满足行政事业单位全面实施预算绩效管理的实际需求，发挥出其应有的作用。

4.4 充分发挥预算绩效管理的约束与激励作用

行政事业单位的绩效评价应当包括各个职能部门进行自评以及外部专业机构进行考核与评价两个部分，有效的绩效评价应当起到很好的约束与激励左右，配合全面实施预算绩效管理，提高行政事业单位的管理水平。一方面，针对年度预算项的执行情况，需要由行政事业单位的各职能部门进行充分的自评，总结预算项目完成的经验，吸取其中的教训，提出相应的整改与优化方案；另一方面，行政事业单位应当充分借助专业的第三方机构，结合实际情况开展绩效考核与评价工作，重点对使用财政资金完成的项目的整体情况进行评价和分析，加强内外部的协同配合，真正激发出预算绩效管理的管控和推动作用。

5 结 论

在我国全面深化改革的时代背景下，各行各业从发展理念、管理模式、运营模式、发展路径等方面都面临着前所未有的历史机遇，也面临着诸多挑战。正处于深度的改革与转型的行政事业单位当中开展预算绩效管理，是国家财政部门对行政事业单位财务管理工作提出的重要指示。行政事业单位全面实施预算绩效管理必须要树立对预算绩效管理的正确认识，制定完善的预算绩效管理制度，明确预算绩效管理的具体指标，才能够积极推动预算绩效管理的管控与促进作用，为行政事业单位的长远发展打好基础。