小型事业单位内控建设问题研究

■金小渝

（西安市硬科技产业发展服务中心）

全面推进行政事业单位内部控制建设是规范行政事业单位内部经济和业务活动，促进单位公共服务效能和内部管理水平不断提升的重要手段。《行政事业单位内部控制规范（试行）》的出台有效地推进了行政事业单位建立健全内部控制体系，促使单位形成权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力的科学管理机制，更使单位内部治理水平得以提升，内部权力运行得以规范，更好地发挥内部控制在廉政建设中的重要作用。

1 小型事业单位内控建设现状

目前，事业单位内控建设并不理想，部分事业单位工作人员不清楚自己在内控工作中的职责，单位领导也将此项工作作为一般的财务工作安排给财务部门，并未真正起到“一把手”挂帅作用。具体操作人员只是普通工作人员，无论是自身权威还是眼界都无法从管理整个单位的角度出发，内控建设缺乏整体性。

已建成内控制度的单位在执行层面也并不理想，管理部门采用“打分制”来评价内控工作成效。在内控建设方面，评分标准细分单位层面和业务层面并设置分数，根据项目打分，例如单位层面，成立内部控制领导小组1分、单位主要负责人担任组长1分、建立合同管理制度2分（合同订立0.5分、合同履行0.5分、合同归档0.5分、合同纠纷处理0.5分），而业务层面根据各项制度的执行情况打分等。每年填报的“行政事业单位内部控制报告系统”以上传的相关佐证材料进行系统自动评分，例如，单位是否成立内部控制领导小组；是否分事行权、是否定期轮岗等；预算业务管理中，是否达到预算编制与审核分离、预算审批与执行分离等职权分离；内部控制制度和流程图本年更新情况等，系统根据是否符合内部控制规定及上传资料的完整性得出优良中差的等次。

内控应该是一个管理手段，用制度管理将人为因素带来的不确定性尽量降到最低，但在实际操作中，这样的“评分制”方法并没有达到其应有的效果。很多小型事业单位的工作人员只是照本宣科，要求什么做什么，因为职责划分所接触到的业务层面不足以统领全局等原因，并不能从管理者的角度去思考内部控制。

2 小型事业单位内控建设存在的问题

本文定义的小型事业单位为15人左右的事业单位，特点是业务公开性高，特定岗位的人员占比大。内控建设是一个单位的顶层设计，在国家推行内部控制以前，事业单位普遍是根据上级部门或其他部门颁发的文件要求办理具体事宜，而内控建设要根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》结合本单位管理特点，将所有的业务要求统合起来，在原有制度的基础上，设计出适合本单位的业务规范制度和内控管理流程，反过来再根据流程完善、修改原有制度的不足之处，形成一个良性循环。评分制的要求对内控工作提出指标性的硬性规定，在一定程度上确实起到规范单位制度建设的作用，但现实并不尽如人意，具体实施的工作人员大都没有领导经验，且业务素质不高，难以从上而下的去设计管理体系，更没有统领全局的管理思路，大部分事业单位都无法做出高质量的流程设计，在具体操作过程中还是有很多问题需要解决：

2.1 对风险认识不足，内部控制工作基础不稳

内控建设中的第一步——风险评估，单凭事业单位的工作人员便难以实施，无法达到其预期目的，尤其对于全额事业单位来说，最大的风险是廉政风险，不存在经营风险，在党和国家、各级行政区域的各项规章制度中，已经最大限度地规避了此类问题。很多事业单位自己做不了风险评估，于是委托会计师事务所来完成此项工作，做出来的风险评估报告不能完全的做到实事求是，大多千篇一律，内控工作的基础并没有打好。

2.2 部分制度建设工作流于形式

内部控制是根据单位现有制度建设的，现行评分标准要求单位在各个方面都建立相关制度，但并不是每个单位都涉及各个业务领域。其中“建立建设项目制度”占2分，根据国务院颁布的第688号令《机关团体建设楼堂馆所管理条例》，目前大部分单位没有自建项目，很多单位也不涉及建设业务，但迎检单位为了拿到分数，还是得建立相关制度。然而，对于不涉及此项业务的工作人员来说，没有相关工作经验，盲人摸象一般编写制度，与其说建立制度，不如说照抄制度，如此建立的制度不切实际，形同虚设。另外，根据每年更新制度对业务流程再造的内控要求，如果有新颁布的制度规定或是人事变动，该变当然得变，但是如果没有这些变动的话，事业单位普遍无法达到年年更新制度及流程的要求。

2.3 小型事业单位人员少，难以事事权责分离

内部控制要求不相容岗位权责分离，起到互相监督、互相制约的作用。但小型事业单位在职人数少，人员素质参差不齐，很多工作内容本就是一人多职，按照内控要求，有时为了完成一项工作大半个单位的人都动员起来了。例如，某小型单位，在职10人，一笔报销单需要经办人填单签字—验证人签字—会计审核签字—领导审批签字—出纳支付确认签字，经手5-6人，动员了大半个单位的人员。再如，采购办公用品这项工作，需要采购人员制单签字—会计审核签字—领导审批签字—采购人员实施采购—资产管理员入库登记签字—会计核对签字—保管员签字，最后领用到个人，整个过程得经过5-6人，同样动员了单位多数人员。为了这样的内勤事务动辄半个单位的人员都要参与，过程实在有些繁琐。内勤事务固然重要，但办理好内勤事务是为了更好的服务于单位的主营业务，一个单位并不是因为内勤而存在的，不能本末倒置。

2.4 定期轮岗难以实现

内控要求定期轮岗，目的是让每个人都熟悉各个岗位的工作特点，个人能力得到提升。但小型事业单位人员紧张，业务能力良莠不齐，现行的岗位设置已是根据每个人的特点作出的最优化方案，俗话说就是“一个萝卜一个坑”，实在不足以做到定期轮岗。一部分原因是有些人能力不足无法胜任新工作，另一部分原因是特定岗位的人员无人能换。例如，有的小型事业单位，在职人员人数少，部分人员年龄大、学历低，且学习动力不足，目前的工作已是尽其所能，其他工作更是无法胜任，导致其他人无法与之调换岗位，实现定期轮岗，人数少的小单位不比人数多的大单位，一两个人轮不动那整个单位就轮不起来了。

2.5 缺乏行之有效的内部审计

多数小型事业单位的财会人员人数仅有1-2人，还有很多单位都是一位专职会计，出纳由其他岗位人员兼职，这种情况很难再设置专职的审计岗位。通常，审计方面的工作都划归为财务工作，由财务人员完成，导致内审工作严重缺乏其独立性，这样难以保证内部审计的真实性和准确性。再者，对于行政事业单位来说，更加重视的是按照相关规定使用财政资金，这就形成了单位重视考核而轻视内审控制的不良局面。

3 加强小型事业单位内控建设的建议

3.1 加强全体人员对内控机制的重视

领导人员应主动参与到此项工作中，将内控建设作为一项重点工作来抓，加强主体责任意识，真抓实干，内控不是一个人或一个部门的事，需要一把手直接领导工作小组，亲自划分任务来做这件事，要支持干部学习，并将内控建设与党风廉政建设相结合，加大力度监督解决内控管理中的问题。

3.2 根据小型事业单位自身特点，对内控评分点适当简化

一是制度建设中不涉及的事项可不设相关制度，对于基层工作人员来说，大都在执行层面，建章立制并非一件容易的事，对不熟悉的业务更是难以建立制度，与其抄一些通用法则，不如将精力放在切实需求的业务上，如果真的遇到相关业务，可依据上级单位制度执行，因为二级单位的重大业务还是需要上级部门审核审批。二是如果当年无制度更新、人事变动等影响业务流程的事项，业务流程再造的相关证据资料可用业务流程梳理记录代替，表明根据规定本单位将制度及流程已进行了梳理，无需更改。三是小型事业单位常常一人身兼数职，而且业务公开性高，在职权分离、审批手续方面可适当简化，例如前文例子中报销业务省去验证人环节；日常采购业务简化为采购人制作采购审批单—领导审批签字—采购人员实施采购—资产管理员入库登记并保管领用，会计仅在报销时审核。如此流程简单，责任明确，既符合小型事业单位的实际情况，又能使关键岗位互相监督。四是不要求每个岗位都定期轮岗，要考虑每个单位的实际情况，对于小型事业单位来说，业务相对单一，本就是几人同时负责一件事，或一人负责好几件事，在能实现轮岗的岗位进行定期轮岗，实现不了的岗位应适当放宽考核标准。五是将内审岗位设置为一个单位的必备岗位，实在无法设置内审岗位的单位应定期聘请有资质的会计师事务所对单位的账务进行审计，形成审计报告，保证内审的独立性。

3.3 不能完全依赖“评分制”判定单位内控工作成效

通用标准一般适用于大部分单位，但是毕竟有一部分单位有其特殊性，财政部门检查工作的时候应该给予一定的弹性。评分结果中有很大一部分项目都打上了“不适用”的标记，这样的分数并不真实，不考虑单位具体情况给出的分数并不能良好推进部门内部控制建设工作，反而是将问题搁置。因为很多单位具体操作中遇到的原则性问题并不是简单的得分不得分的问题，而是本单位目前不具备这样的条件，应该怎么做才能既不违反规定又符合实际情况。因此，检查部门要做的是如何解决问题，而不是下一个“这是一个内控检查得分不高的单位”的结论。此外，目前使用的“行政事业单位内部控制报告系统”是一个十分机械的系统，只要上传了以规定的名称命名的素材就可以得到相应的分数，并不具备考核这个素材是否真实有效的能力。

3.4 重视内控体系人才建设，注入多元化新鲜血液

为了提升内控建设领域人员的整体执业水平，一方面要加强对现有员工的培训，邀请专业老师进行内控知识定期培训，虽然《行政事业单位内部控制规范（试行）》于2014年就开始实施了，但是对于很多人来说，内控依然是一个抽象概念，应要求相关人员对内控基础概念有所掌握，讲解培训内控发展趋势、整体框架、风险排查等知识点，以内控制度建设及流程设计为主，打好内部控制体系建设基础，并有侧重点的对员工继续教育予以补助。另一方面要注重招贤纳士，单位可采用聘用正式员工或聘用长期临时人员的方式扩充单位的内控管理人才，扩大内控体系人才队伍，提升内控工作质量。同时，可以聘请专业机构进行指导，为单位制作内控手册，以达到更好的内控管理效果。

3.5 建立内部控制管理信息系统

利用现代化信息技术和大数据理念，将各个业务流程设置于内控管理信息系统中，有效减少人为操作带来的不规范性，提高内控监督工作质量，最大化地发挥信息系统功能，使其覆盖单位的主要业务流程。例如现在常用的OA办公系统，不仅仅是收发文、请销假等办公业务，更重要的是要高效利用此系统，建立预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理等业务模块，建成能控制、易追溯的内控管理流程。使用科学完善的内部控制信息系统不仅可以明确流程设置，最重要的是留下办理痕迹，责任到人，通过内控管理系统中的内控制度及流程设置，有效约束经济行为，提高管理效能。

3.6 化零为整，在更大的框架下完成内控建设

对于小型事业单位来说，无论是建章立制还是建立内部控制管理系统，都有些力不从心，上级部门应发挥领导作用，将整个系统统合，设计一个适应全部门的内控体系。建议由上级部门制定制度并推行内控管理系统，各处室、事业单位根据上级制度要求设计适用于本单位的业务流程，由上级部门根据各下属单位上报的业务流程设计内控管理系统，将责任明确到各个岗位，这样不仅节省人力物力，更符合目前基层单位现状，将整个部门看做一个大盘子来考虑，也适当解决了小型事业单位轮岗困难等局限性问题。另外，在事业单位改革的背景下，一部分事业单位虽然成立不久，但很快就经历了政策的变更，业务范围开始设想得很宽，经过一段时间的运行及考验发现其存在的意义并不大，继续深化改革采取合并等方式化零为整是否更有利于内部控制管理，这方面还有待于探讨。

4 结 语

内部控制是一个系统且复杂的工作，涉及单位方方面面的业务，是行政事业单位合法合规、防范贪污腐败的重要抓手，内部控制的好坏直接影响着行政效能。领导干部一定要高度重视，深入参与。内部控制建设是建章立制而不是简单的制度汇编，要以顶层设计理念整体考虑，提升单位的管理理念，要形成人人参与、人人学习的良好氛围。小型事业单位在实施内控建设过程中，应按照要求结合其自身特点，建设权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系，发挥好内部控制重要作用，全面落实从严治党和党风廉政建设工作。