跨部门协同视野下的运动式治理——一个研究述评

□ 汤利华

一、引言

在学者们努力进入中国政府运作的真实世界，希望能“牵一发而策动全身，发现社会总体运行的内在规律”(1)渠敬东.项目制:一种新的国家治理体制[J].中国社会科学,2012(05):113—130+207.的学术进程中，“运动式治理”已与“单位制”“项目制”等概念一样被抽象出来，并成为类型学受到学界持续的关注与探讨。早期研究多来自英文文献，如一些学者的相关研究聚焦于诸如文化大革命、大跃进、上山下乡等国家运动(2)Rosen S , Bennett G , Cell C P.Yundong: Mass Campaigns in Chinese Communist Leadership; Revolution at Work: Mobilization Campaigns in China[J].American Political Science Review, Vol. 73,1979：616.，“国家与社会”分析是这些研究的解释框架，而作为名词在国内较早见诸报端的，则是刘效仁(3)刘效仁.淮河治污：运动式治理的败笔[J].生态经济，2004(08)：25.的文章。随着国内学者冯志峰(4)冯志峰.中国运动式治理的成因及改革[J].唯实，2007(10)：56—57.、唐皇凤(5)唐皇凤.常态社会与运动式治理——中国社会治安治理中的“严打”政策研究[J].开放时代，2007(03)：115—129.、唐贤兴(6)唐贤兴.中国治理困境下政策工具的选择——对“运动式执法”的一种解释[J].探索与争鸣，2009(02)：31—35.、李里峰(7)李里峰.运动式治理：一项关于土改的政治学分析[J].福建论坛(人文社会科学版)，2010(04)：71—77.、冯仕政(8)冯仕政.中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释[J].开放时代，2011(01)：73—97.、周雪光(9)周雪光.运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考[J].开放时代，2012(09)：105—125.等学者对该领域的持续关注，相关文献产出呈爆发式增长。历经了描述型的经验研究到理论探讨的跟进，近年来其热度依然不减，研究者们进一步丰富着该领域的认知。同时，该词因为逐渐成为观察和评价治理现实的用语，而被大众所熟知，在公共部门的行政语言中也不时出现。

作为与本土治理实践密切相关的治理类型，李里峰等认为其可追溯到解放前中共土地改革、整风运动的实践；有学者以“叫魂”事件(10)[美]孔飞力.叫魂[M].上海：上海三联书店，1999.为例，表明该治理机制其实在国内治理长河中由来已久。这种国家或地方治理实践中惯常使用的治理工具，多被认为是理性化、制度化、专业化的常规治理机制在科层组织治理失效后的补充工具和纠偏机制。此外，学者们还认为，超大国家资源约束、管理资源与政策工具有限性、重塑合法性、路径依赖(11)曹龙虎.国家治理中的“路径依赖”与“范式转换”：运动式治理再认识[J].学海，2014(03)：81—87.等因素，是其在治理实践中被大规模使用的重要原因。而伴随着该领域研究的逐渐精细化，对其评价所持态度也经历了从完全否定(12)翟秀艳.公共治理应告别运动式执法[N].珠江晚报，2005-06-10(003).到有限承认(13)杨志军，彭勃.有限否定与类型化承认：评判运动式治理的价值取向[J].社会科学，2013(03)：15—24.再到进一步的理性认知，向更深入的实然层面的解释性研究或实证研究(14)张振波.政企合谋、动员式治理与环境质量的阶段性改善——基于中央环保约谈的实证分析[J].公共管理评论，2021，3(03)：33—52.转变。

随着研究的深入，一些共识在增进的同时，认知分歧似乎也在增加：如黄科曾回顾已有文献发现，运动式治理概念从宏观、中观和微观三个层面展开，而这三个层面的治理主体与治理客体，治理生发逻辑并未有内在的统一性；即使在同一层面(如宏观国家治理层面)，国内外不同学者对该独特现象的理论预设及解释框架也有较大区别。又如，作为一种治理机制，其是临时性的还是常规的？作为一种治理工具，其到底是源于科层失败还是科层协作，以及其效能是正向的还是负向的？对于这些问题，学界也一直存在认知冲突之处；而作为一种本土特征明显的治理模式，曾几成共识但目前看也面临挑战，如有研究者以香港交通集中执法为例提出质疑(15)郝诗楠.理解运动式与常规化治理间的张力：对上海与香港道路交通执法案例的比较[J].经济社会体制比较，2019(04)：160—168.等。更值得注意的是，早期相关研究未有一篇对运动式治理下过准确的定义和特征界定(16)冯志峰.中国运动式治理的定义及其特征[J].中共银川市委党校学报，2007(02)：29—32.，迄今为止学术界对其也尚未达成共识。(17)雷信来，李砚忠.动员式治理：概念辨析、得失分析与前景展望——基于某市2018年秋季校园及周边食品安全专项治理的案例分析[J].探索，2019(03)：143—151.随着众多研究的产出，对其本身的理解仍有不一致之处。例如，有研究的“运动式”所指是“非制度化”或“非法治化”的角度(如冯仕政、程琥(18)程琥.运动式执法的司法规制与政府有效治理[J].行政法学研究，2015(01)：75—81+128.等的研究)，而有的则侧重其表现为“集中”“密集”的一面，在一定程度上导致同一主题下的各说各话。总之，运动式治理是什么？为什么？是如何生发与转化的？是正向的还是负向的？诸如此类问题似乎需要在更开阔的分析视野下进行更精细的分类研究，才能进一步得以清晰认知。

大致与该研究领域快速增长的同期，作为社会科学核心思考议题之一的“跨部门协同”研究，在国内公共管理领域也受到关注并逐步成为研究热点，如张康之(19)张康之.走向合作治理的历史进程[J].湖南社会科学，2006(04)：31—36.、张创新(20)张创新，韩艳丽.协同执行:政府执行力提升的新路径[J].黑龙江社会科学，2012(05)：18—22.、周志忍(21)周志忍，蒋敏娟.中国政府跨部门协同机制探析——一个叙事与诊断框架[J].公共行政评论，2013，6(01)：91—117+170.等学者具有开拓意义的相关研究。在这过程中，被认为是21世纪政府变革最明显特征的整体政府(22)曾维和.后新公共管理时代的跨部门协同——评希克斯的整体政府理论[J].社会科学，2012(05)：36—47.、整体性治理(23)竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理，2008(10)：52—58.等相关理论被引入国内。尽管学者们对以上理论的研究仍莫衷一是，但均强调整体性政府最明显的特征是强调制度化的跨部门协同。鉴于国内跨部门协同领域相关理论引入较为丰富、同时协同困境仍较多的现状，一些学者已认识到变革部门间关系的任务依然是国内公共管理变革的重要内容，各部门间的合作关系依然是构建有效能政府的第一原则。(24)余亚梅，唐贤兴.政府部门间合作与中国公共管理的变革——对“运动式治理”的再解释[J].江西社会科学，2012，32(09)：172—177.

组织学中的跨部门协同作为一个重要的研究领域具有不同的划分：从向度上看，包括纵向协同与横向协同；从机制上看，包括结构性机制与程序性机制；跨部门的动因、结构及运行是基本的协同组成要素。进一步看，其涉及的组织间关系研究有两种不同理论溯源：一种是封闭系统组织理论，强调组织内部规则和内部激励；另一种是开放系统组织理论，它将环境因素引入组织间关系的讨论，认为组织为了生存必须与环境互动，在该视域衍生出的组织结构权变理论、新制度主义等环境—结构理论成为解释组织间关系的主流理论(25)原超.地方治理中的小组机制研究[M].北京：中央编译出版社，2017：27.，如本尼斯( Warren G．Bennis)较早指出组织的根本矛盾不是一对而是两对，即个体需要与组织目标的关系、组织运行与环境的关系；组织的发展完全依赖于“内协调”与“外适应”(即内外调试)；(26)朱国云.组织理论[M].南京：南京大学出版社，2014：64.又如新制度主义区分了不同于技术环境的制度环境等。

很多现象表明，所谓运动式治理(或者说其中的一个重要类型)与跨部门协同议题密切相关：从研究历程看，从对其完全否定到褒贬不一中都与跨部门合作有密切关系，如早期以批判为主的对运动式行政执法的反思(27)朱晓燕，王怀章.对运动式行政执法的反思——从劣质奶粉事件说起[J].青海社会科学，2005(01)：135—138.到对其合法性的理解；一些学者也认为，应该从更一般的组织学意义上深化对运动式治理的学术研究以探讨其未来转型问题，如从协作治理等不同视角考察其治理转型，甚至有研究指出其就是行政合作的高级形式。(28)李延，罗海峰.行政合作新论[J].前沿，2006(01)：138—140.不过有些遗憾的是，作为研究领域的“运动式治理”与“跨部门协同”又似乎泾渭分明，缺少较为深入的理论对话。理论与现实表明，两者很有必要结合起来加以观察与探讨。

综上，运动式治理已成为类型学的同时还需进一步分类细化研究；已有代表性的综述类文章(如黄科(29)黄科.运动式治理:基于国内研究文献的述评[J].中国行政管理，2013(10)：107—112.、刘开君(30)刘开君.运动式治理的历史、现状与转型：一个研究综述[J].山西农业大学学报(社会科学版)，2017，16(03)：57—64.等)已从不同角度梳理现有研究，给跟进者以积极认知启发的同时尚待在相关理论指导下深化系统梳理。本文在前人基础上，在跨部门协同视野和相关理论指导下，精细化梳理该议题的研究，以便能进一步增进该领域的知识积累。

二、 现有研究

在跨部门视角下综观既有运动式治理相关研究内容，可分为作为国家治理模式和作为(狭义的)科层运作模式的运动式治理两种范式：前者表现为纵向的多部门之间的关系协调，主要如应对地方的分权导致中央的指令无法得到有效落实，因而采取“运动式”进行“纠偏”；后者则通常是局限在横向的同一部门内部(如地方或城市，在基层有较多体现)，因为中心工作执行而打破政府内部多部门的分隔状态而进行一体化运作，其在相当程度上是解决部门分割所带来的物资、人力、信息等治理资源不足。鉴于一些学者已发现现阶段该领域的研究较之传统至少有两大不同：一是较之早期较为关注意识形态的政治运动，对组织行政色彩的研究已明显增多；二是相关研究正逐渐从宏观国家层面内化为中观组织层面及微观行政层面，本文的梳理也相应地有所侧重。在跨部门协同视野下的相关研究，涵盖了不同范式运动式治理的生发特征、实践形态与运行机制等内容。

(一) 作为国家治理模式的运动式治理

1.发生特征与实践形态

冯仕政指出，运动式治理是发生在官僚组织内部的集体行动，是政权系统内部打破制度、常规或专业界限而进行的生产性协作；周雪光则把官僚体系运行方式区分为“科层治理”和“运动式治理”两种类型，前者指建筑在分工明确、各司其职的政府组织结构上，体现在稳定重复的官僚体制过程以及依常规程序进行的各种例行活动中；而后者即运动式治理，是通过超越常规的紧急动员过程、突破已有的组织结构，以非常规的方式在一定时期内完成特定任务。丁轶认为，其是一种依托常规化的科层组织但在运作机理和运行方面迥异于科层制原理的“反科层制”治理形式。(31)丁轶.反科层制治理:国家治理的中国经验[J].学术界，2016(11)：26—41+324.如果说“常规的”协同治理的重要特征是建立一种新型的主体间关系(32)张创新，韩艳丽.协同执行：政府执行力提升的新路径[J].黑龙江社会科学，2012(05)：18—22.，那么从逆向角度看，所谓运动式治理就是一种“叫停科层制常规过程”，超越科层制组织结构以建立起强有力组织协调的新型组织结构。

组织学上一般认为常规机制与动员机制具有内在的紧张和不可兼容性：常规机制的强化导致组织趋于结构刚化，边界高筑从而抑制运动机制，而运动机制和过程又会打断常规过程以消弱官僚体制的稳定性；两者可以相互替代而非互补。鉴于以上认知，从国家治理层面探讨的学者多认为，运动式是临时性机制或者说有别于制度式治理的机制；也正如周雪光所言的，两种机制是矛盾的，只有在常规机制及其随之而来的组织失败背景下才能认识这种机制的定位和意义。

2.生发动因

对该范式下运动式治理的生发动因研究，存在内环境调试说、外环境调试说与内外环境调试说三种解释：(1)内环境调试说。具有代表性的如孔飞力(Philip A. Kuhn)所揭示的“运动式”是官僚君主制下君主与官僚集团张力的产物；周雪光从组织理论视角，把中国国家治理中的问题归结为权威体制与有效治理的矛盾，认为这对矛盾集中体现为的国家权力和官僚权力之间的紧张关系是运动式产生的根源(33)周雪光.权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑[J].开放时代，2011(10)：67—85.，即运动式治理是作为应对该张力的一种政治机制，是国家平衡中央合法性权威与地方有效治理的最重要砝码。(2)外环境调试说。具有代表性的如丁轶指出运动式治理实际涉及到组织与外界环境的关系，即面对外界发生重大变化的组织如何做出反应以适应环境。该论点认为，在不同于一般科层制的国内政治科层制中，只要发生了某些会严重影响政绩稳定生产的社会事件即为组织的外部环境发生了重大变化，因而要做出相应反应，采取相应行动。(3)内外环境调试说。具有代表性的如冯仕政使用“革命教化政体”和“政治官僚制”解释作为整体的国家运动产生的原因、类型及其发展进程，认为基于“革命教化政体”历史使命感和所面临的强大绩效合法性压力及该政体所提供的组织和合法性基础，在国家基础权力严重滞后情况下能够借助专断权力不时打破制度、常规和专业分工，强力动员国家所需的社会资源。这里已涉及到了组织所处的外环境的合法性压力与自身的结构性条件等内外环境因素。

3.结构基础与运行过程

马克斯·韦伯(Max Weber)认为中国传统的“科层制”是将科层化的结构和皇权主导的权力统治结合起来形成的“家产官僚制”特殊形态。(34)马克斯·韦伯.经济与社会(第2册上)[M].上海：上海人民出版社，2010：1193—1195.傅高义(Ezra F.Vogel)继续指出，中国官僚制是一种不同于韦伯话语中的现代官僚制的政治官僚制，其遵循的是政治的逻辑而非理性化，以其作为组织基础的国家治理必然会携带“运动式”基因。(35)Ezra Vogel.“Political Bureaucracy: Communist China”In L.Cohen & J. Shapiro, Communist Systems in Comparative Perspective[J].New York: AnchorPress. 1969.

在孔飞力的研究中，不同于常规的“运动”即是建立在这种科层制之上的(他称其为官僚君主制)；冯仕政则指出国家对社会改造有强烈的抱负或压力、国家基础权利严重滞后而专断权力强等三者为运动产生准备了结构条件，政治官僚制则为结构条件演绎为现实运动提供了组织和合法性基础。周雪光提出“党政双重管理体制说”，认为中共作为执政党的党务系统设置是重要的制度安排。从具体的运行过程看，叶敏认为其包括目标设定(对问题的识别和诊断过程)、动员实施(成立临时性协调组织)和巩固(评价、纠正和巩固成果)三个阶段。(36)叶敏.从政治运动到运动式治理——改革前后的动员政治及其理论解读[J].华中科技大学学报(社会科学版)，2013，27(02)：75—81.而对于该种模式的发展趋势，不同于冯仕政所认为的“运动”会越来越温和并最终消亡的判断，周雪光认为若基本国家治理逻辑未变，替代机制缺失，则该机制不会改变。

(二)作为科层运作模式的运动式治理

1.发生特征与实践形态

这种范式下的运动式治理是少有的几个协作机制之一(37)唐贤兴.政策工具的选择与政府的社会动员能力——对“运动式治理”的一个解释[J].学习与探索，2009(03)：59—65.；是一种超越官僚制常规治理、有针对性且密集的行动。(38)John James Kennedy,Dan Chen.State Capacity and Cadre Mobilization in China: The Elasticity of Policy Implementation[J].Journal of Contemporary China. Vol.27,2018:393—405.从核心特质上来看，其是一种定向资源动员的过程(39)Nicole Ning Liu,Carlos Wing‐Hung Lo,Xueyong Zhan,Wei Wang.Campaign-Style Enforcement and Regulatory Compliance，Public Admin Review，vol.75,2015:85—95.，能在一种短时间内将人财物等治理资源集中于一个或某几个特定领域的过程、进而满足时间上“求快”、在力度上“求强”的治理需求；进一步，有学者已在对其进行分层、分类研究得出较为相通的认知：如刘开君依据治理目标(教化或执行)和治理对象(体制内或体制外)两个维度将其划分部门协同型、官僚教化型、社会教化型和社会动员型等四种典型类型(40)刘开君.运动式治理的运行逻辑与现代化转型——基于中国式官僚制组织视角的整体性探析[J].江汉论坛，2019(07)：73—79.，其中的“部门协同型”即是旨在解决执行资源不足与部门分割等问题，治理事项一旦牵涉多个职能部门就不得不采用“联合行动”的治理方式。

该种范式的运动式在实践中有广泛表现：如在中观层面常表现为行政组织采取自身动员的方式来整合行政力量；微观行政层面上表现为一些政府部门针对某些违法行为在一定时间内集中力量“从重、从严、从快”地进行治理的执法方式。这里的中、微观层面可理解为跨部门协同的决策、执行层面。可以看到，越来越多研究涉及了地方跨部门协同案例，紧密对应国内地方行政语境中频繁使用的“专项整治”“联合执法”等协同治理实践现象。

在与常规协同关系的认知上，不同于国家治理模式中两种机制存在矛盾的判断，科层运作范式中的“运动式”多数被是一种常规机制，特别是认为基层的运动式治理与官僚体制互相依存、交织运作应对“中心工作”以实践社会治理(41)欧阳静.论基层运动型治理——兼与周雪光等商榷[J].开放时代，2014(06)：180—190+9.；郝诗楠等还指出两种治理模式或工具不仅可以并存互动甚至能够形成“协同效应”。

2.生发动因

内环境调试说：唐斯(Anthony Downs)较早即指出科层组织的行为方式会随着组织规模的扩大而改变(称之为僵化周期)，并利用原苏联相关国家的例子指出运动式是尝试规避大型官僚机构僵化的一种方式(44)[美]安东尼·唐斯.官僚制内幕[M].北京：中国人民大学出版社，2006：175.；唐贤兴认为本土部门之间缺乏良好合作是采取运动式执法的制度根源。值得注意的是，“内调试”方向的实证研究已进一步深入政府内部“黑箱”，代表性的如刘梦岳关注了职能部门之间、职能部门与党委政府间的关系——认为该种治理就是在这三种行动逻辑的交织作用下不断被生产与再生产出来(45)刘梦岳.治理如何“运动”起来?——多重逻辑视角下的运动式治理与地方政府行为[J].社会发展研究，2019，6(01)：121—142+244—245.，横向关系中差序化的科层结构受到进一步重视。

内外环境调试说：一些学者已洞见到了其涉及内、外调试的认知，如唐皇凤已注意到政府采取运动式执法的治理模式多是缺乏政府间合作的情况下回应环境变化的不得已手段；狄金华等认为通过“行政吸纳运动”的原因是基层政权在专制性权力丧失、基础性权力又尚未确立、行政运作缺乏充沛资源的情景下，通过对传统的“运动”资源加以简化利用而对环境做出权益性的行为选择。从组织层面上看，可以理解为内部协同机制未健全导致执行能力不足但需回应环境而做出的内外调试行动。

3.结构基础及运行过程

从跨部门协同的结构性机制来看，原超已指出地方“领导小组”是链接运动治理和科层治理重要的中间机制；文宏指出矩阵式临时指挥系统、网络化管理结构等保障了运动式中纵向层级间合作的实现。(46)文宏，崔铁.矩阵式结构、网格化管理与多机制保障——运动式治理中的纵向府际合作实现[J].四川大学学报(哲学社会科学版)，2015(03)：121—128.研究者发现现实中“运动式”的生发在过程上体现为“事件出现→上级重视→成立专项治理领导小组→召开动员大会→制定实施方案→实施治理→检查反馈→总结评估”运行链。而在一定结构之下的不同类型治理形态之间的关系是什么？它们之间可以转化吗？是如何转化的？学者们发现运动式治理从常规科层制治理转化而来且又能向“日常”转化，这之间存在着独特的转化机制：

“日常”与“非常”转化表现方面：刘骥等认为运动式治理就是通过将日常工作转变为政治任务从而让“块块”牵头动员地方各个“条条”重新投入政策执行的过程。(47)刘骥，熊彩.解释政策变通：运动式治理中的条块关系[J].公共行政评论，2015，8(06)：88—112+187.研究者也注意到了运动式向“日常”的转化，这又有两种方向：一种被认为是走向制度性的常态化，如刘杨在研究鄂中X镇食品药品监督管理所专项治理工作实践发现了其表现出的规范化、制度化现象；(48)刘杨.“专项治理”科层化的实践机制与制度前景——以鄂中X镇食品药品监督管理所的执法工作为个案[J].法商研究，2017，34(01)：55—63.另一种“常规化”被认为实质是“内卷化”(49)这里的“内卷化”是指国家、组织或个人既无突变式的发展，也无渐进式的增长，长期停留在同一个层面上自我消耗和自我重复。，如倪星、原超发现S市市监局在“清无”专项行动中“运动式”被科层消解，失去内在动力的“常规化”。(50)倪星，原超.地方政府的运动式治理是如何走向“常规化”的?——基于S市市监局“清无”专项行动的分析[J].公共行政评论，2014，7(02)：70—96+171—172.

不同治理形态的转化机制方面：即从跨部门协同的程序性机制看，有研究者指出应将运动式治理的知识体系融入“中心工作”机制中来；(51)程同顺，邢西敬.“中心工作”机制：乡镇运行模式的一种解读——基于L市辖区乡镇的分析[J].江苏行政学院学报，2018(02)：111—120.认为运动式和常规体制背后的问题是注意力分配，应由此出发去讨论政府体系注意力分配背后的逻辑；还认为不同于冯仕政等学者已重视的作为类别变量的“合法性”、作为连续变量的“合法性承载”概念有助于解释注意力在治理谱系中的分配——其动态存在是理解机制转换的“众妙之门”。(52)徐岩，范娜娜，陈那波.合法性承载：对运动式治理及其转变的新解释——以A市18年创卫历程为例[J].公共行政评论，2015，8(02)：22—46+179.可见，从“中心工作”、注意力分配到合法性承载，常规协同与运动式治理转化研究的知识得到持续推进。

国外发达国家在仪器共享方面已经进行了探索，并取得了较大进展，例如，美国的科技资源共享门户平台、英国的国家计量公共检测研究和服务共享平台(PNL)、德国联邦物理技术研究院(PTB)等；同时，国家之间也尝试了国际合作，例如英国PNL和德国PTB就曾开展共享项目，进行资源设备共享。

(三)对“运动式治理”的评判研究

治理评价的意义毋庸置疑，其也决定了学者所认为的转型方向。现有研究已涉及作为整体的“运动式”的合法性与有效性评价。可看到，总体持批评态度的学者将其作为常态治理的对立物，认为其难以纳入常规化、制度化轨道，而总体持理解的学者或认为其是常规治理失效后的有益补充，或认为可以发挥两者的“协同效应”。

“非制度化”是“运动式”受到合法性质疑的一个主要方面：如有研究者从制度主义出发指出合法性与效率之间的矛盾构成了组织所面临的永恒难题，高度制度化的环境持续给组织施压使得组织不得不以牺牲效率为代价来满足合法性要求，而一些地方政府的治理转型却越来越通过组织强大的动员和整合力量而非诉诸于制度改进，最终走向“内卷化”。从把社会分为常态社会与非常态社会，前者强调秩序和稳定，意味着政府按照常规化的制度、法规、合法程序进行公共治理；后者则强调非理性、非法制、非制度化的治理状态，其治理活动表现为负态的、回应性的、危机管理式的角度，黄科等一些研究者指出以消弱制度、法规、合法程序为代价换取治理的效率的行为，实质却是忽视治理的公共性。

有效性评价是体现运动式治理效果的重要方面，不过研究者们也承认观察和评价该种治理的绩效是一项困难的工作。现有的一些研究得出总体或正向或负向的不同结论：负向的、应“告别”这种治理方式是一直(特别是早期)所持较多的观点(53)李奋飞．运动式执法现象评析[N].人民日报，2006-05-06.，如狄金华以中部地区麦乡“植树造林”的事件分析在乡镇财政紧缩的境况下如何通过运动方式进行中心工作实践，并总体评价这一治理实践本身收效甚微；(54)狄金华.通过运动进行治理:乡镇基层政权的治理策略 对中国中部地区麦乡“植树造林”中心工作的个案研究[J].社会，2010，30(03)：83—106.欧阳静也认为基层运动式治理往往更多地考虑基层政府本身的有效性而非社会有效性。一些研究则总体得出较为正向的评价：如任星欣以国内经济制度变革为例指出“运动式”加制度建设的组合拳模式能够缓解短期治理压力从而拥有更大试错空间、进而能够通过持续探索与调整寻求切实可行的解决方案并最终成功完成制度变革。(55)任星欣.运动式治理与制度建设:中国改革开放时期经济制度变革的组合拳模式[J].公共行政评论，2020，13(01)：3—21+195.郝诗以上海与香港交通整治案例比较指出应理解运动式与常规化治理间的张力，认为两者不仅可以并存互动甚至能够形成“协同效应”。(56)郝诗楠.理解运动式与常规化治理间的张力:对上海与香港道路交通执法案例的比较[J].经济社会体制比较.2019(04)：160—168.

另外一些学者得出了肯定其治理绩效但质疑合法性的评价，如丁轶认为运动式治理能有效弥补了科层制的协作治理不足，同时也认为这种反科层治理也存在内在的逻辑困难，表现出制度化与合法性的双重困境因而必然呈现出社会常态化条件下的适应性演变状态；有研究者从其转化过程与结果进行评判，如刘杨认为“专项治理”科层化不仅实现了运动式执法的法治化转型，也为执法体制改革提供组织执行的保障和制度实验的空间；当然，也有的研究并不认同走向科层化的积极意义，如孙涛等以T市治理“小广告”为例指出“集中整治”走向“常态治理”是一种异化；(57)孙涛，韩清颖.“集中整治”何以反复？持续绩效提升与“伊辛巴耶娃现象”——以T市治理“城市小广告”为例[J].中国行政管理，2019(10)：75—80+151.杨志军、彭勃进一步从传统哲学“一分为三”思维出发提出了对其治理过程与效用相统一的评判价值取向；(58)杨志军，彭勃.有限否定与类型化承认：评判运动式治理的价值取向[J].社会科学，2013(03)：15—24.刘开君也认为应放置在科层组织的运行逻辑中进行考察才能更好认知其利弊得失。(59)刘开君.运动式治理的运行逻辑与现代化转型——基于中国式官僚制组织视角的整体性探析[J].江汉论坛，2019(07)：73—79.

三、对现有研究的思考与展望

本部分仍围绕以上核心问题，并以上述组织理论为指引进一步归纳现有研究隐含但并未明确提出的过程与特点，试图描绘两种范式所体现出的整体图景，最后提出现有研究的不足及未来研究方向。

根据梳理体现的变量情况，有必要借助环境—结构相关理论对环境变量做进一步细分：环境可以划分为制度环境、关联性环境及技术环境等(60)荣敬本，高新军，杨雪冬等.再论从压力型体制向民主合作体制的转变[M].北京：中央编译出版社，1997：192.，其中制度环境是政策环境重要且是相对稳定的部份；而关联环境相对来说是不断变化的；治理主体涵盖组织目标、组织结构、组织行动与效能于一体。那么，跨部门视野下对运动式治理的整体认知，就是分析在一定的制度环境下，跨界治理对象及关联环境与治理主体目标、组织结构、行动及绩效间的作用机理，这样有利于对运动式治理形成进一步的结构化认知。

(一)现有研究的总体认知

在跨部门视野下，运动式治理的基本内涵可以认为是国家或地方科层主体为回应环境(特别是关联环境)对社会问题的关切，以本土科层制为组织基础、通过构建领导小组等跨部门机制，跨越内部组织边界集中动员、整合内部治理资源以高效实现组织目标的一种集体行动。由此拓展开来，这种机制整合或动员资源的范围(如科层内或科层外)，要实现的目标(如思想层面或行为层面)、主要利用的工具(意识工具或行为工具)等则属于外延范围。进一步，从外部环境区分，大的历史阶段看可分为常态社会与非常态社会；从阶段场景看可分为常态环境与非常态环境；从内部治理工具/机制区分，可分为常规机制与非常规机制，从这个角度看，运动式治理可以被看作是国家或地方科层组织在常态社会或非常态社会应对非常态环境的常规治理工具(机制)。

从运动式治理的动因看，协同视野下的运动式治理作为政治与行政服务混合贯穿于所有官僚等级的本土科层制进行内、外环境调试的集体行动，治理客体(如跨界问题)是治理主体寻求跨部门协同的必要条件，而作为整体的政府需回应所判断的与稳定、政绩相关的关联环境是充分条件；关联环境发生重大变化而层级或部门间因权责、部门目标差异等难以合作、治理资源难以迅速有效整合是其启动内因。

从运动式治理的运行机制看，其作为一种跨部门治理的个性之处在于其外部表征为集中、从快、从重；内在运作体现出暂时叫停与整合(以制度化的或者非制度化的方式)，而外部效果的取得很大程度是通过组织内部结构调整以整合治理资源实现的。其基本元素的逻辑关系是：治理环境—组织目标形成—组织结构调整—集体行动以实现目标的动态过程，即在一定历史时期、具有一定战略目标的科层组织，在特定情景下，通过识别组织环境特别是关联环境，分配组织注意力于中心工作以承载环境对政府行为的合法性认同，围绕中心工作调整组织结构、动员组织资源以取得高绩效从而达成组织目标。其往往与常规机制相互补而非替代关系，并在一定程度上产生协同效应。

从对运动式治理的评判看：有效性评价方面，从整合治理资源、克服“科层制反功能”、弱化“部门主义”及回应社会心理等角度看，其多被认为在一定程度上是有效的——某种意义上是本土“执行的体制”(即是一个能有效执行任务的体制)的代表机制。而从合法性评价看，因其多被认为有非制度化等特点而仍受到质疑。把治理过程与效用相统一的评价取向已受到进一步重视。

(二)对“运动式”生发过程的研究有待提升之处

目前对于运动式治理的动因有多种解释，但不论是从宏观的“政体—合法性”维度与微观的“行动—有效性”维度展开的研究，对照经验事实都有不能自洽之处。鉴于一些相关研究多是从概念到理论到模式的演绎过程，有研究者已指出缺乏政党和政府贯穿其中的政治发展和政府运行过程是空对空的理论演绎，从原因方面解释已意义不大，而对其结构过程与逻辑机理解释会是重要的视角。结构是组织运行的基础，运行往往更能反映结构的“实然”。本文认同这种重在发现一定结构基础上的实然过程视角，从这个角度看，两种范式都需对主体进行进一步剖析：相比对环境特别是制度环境的重视，国家治理层面的研究范式仍存在一个普遍性的不足是对主体内部复杂运作机制的分析尚不充分，或者说对主体行为的分析容易陷入整体化想象(61)周飞舟.政府行为与中国社会发展——社会学的研究发现及范式演变[J].中国社会科学，2019(03)：21—38+204—205.，如一些学者较早从组织失败角度加以认识并提出具有启发意义的分析框架，但对组织失败的内在机理和具体表现未能深入研究，即对“如何”语焉不详，这也降低了研究的解释力。还值得注意的是，在当代国家“依法治国”的背景下和进程中，这种“运动式”又是“如何”开展或转型的？地方治理层面相较而言有较深入的探讨，但也需进一步打开结构和运行的“黑箱”：如有研究者认为“小组治理”即“运动式治理”(62)吴晓林.“小组政治”研究：内涵、功能与研究展望[J].求实，2009(03)：64—69.，但要注意到，跨部门协同中的领导小组机制多是应对跨界问题的常规机制，西方也有类似的跨部门机制，其成立就意味着启动一般意义的“运动式”吗？或还需什么启动条件或结构转化等都需要进一步的过程研究和细分研究，这也需要与“领导小组”这个与之有现实紧密关系而彼此也存在研究割裂的议题进行进一步对话。

综上，建议后续研究视野上要从关注运动式治理本身到关注组织协同工作的生发逻辑角度加以深入，在跨部门协同视野下进一步统合各种线索之间的关系与内在机制，以便能更全面地解释国家或地方在这种跨部门治理中的逻辑；当然也要注意在关注“黑箱”研究的同时，不要忽视外部环境在这个过程中的结构性影响，结构—行动者的研究范式值得重视。

(三)对“运动式”的评判有待探讨之处

对“实然”研究的最终落脚是治理评价，对“运动式”的价值判断也决定了其是否应该转型以及转型的方向。鉴于现有的研究对此类型治理评价上存在较大差异，有必要对作为整体的运动式治理的评价议题作专门的探讨。总的看来，走向制度化、法治化的协作治理或合作治理是较多学者推崇的运动式治理转型方向，这无疑涉及对其合法性与有效性问题的整体认知，其中值得注意的是：

一是在合法性判断方面：合法性是目前学界对笼统或一般意义上的“运动式治理”的主要质疑。事实上，有的“运动式”产生了类似于“乱拳打死老师傅”的超常实效，但其背后也的确存在合法性问题。对于这个总体持负向的判断是否精确，后续的研究可能还要注意两点：其一是要更深入、更具体地辨析其与制度化的关系，而不能笼统地将其与非制度化直接划等号。一些研究已表明，随着国内法治的整体推进，党和政府行动模式已向依法治国转变，因而对“运动式治理”的认识和评判也理应与时俱进。另外要注意到，合法性(或合法性认同)不仅指法律制度的认可，还包括了文化制度、观念制度、社会期待等制度环境对某种“合适”行为的认可。(63)周雪光.组织社会学十讲[M].北京：社会科学文献出版社，2003：50—60.其二是有必要进一步认清动员与制度化的关系(或“动员”与“运动”的关系)：目前的一些研究大多把运动机制等同于动员机制，而对“动员”本身缺乏较为深入的研究，如从社会动员的本质是动员主体将其价值和主张通过有效的方式灌输给客体(如群众)进而引导有效参与的过程，动员有效性的第一要义是正当主张与社会的契合程度；(64)蔡志强.社会动员论——基于治理现代化的视角[M].南京：江苏人民出版社，2015：1.或者动员是不同于科层管理的强制、基于市场交换的另一种协调方式(65)汪卫华.群众动员与动员式治理——理解中国国家治理风格的新视角[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版)，2014，22(05)：42—53，从这个角度看，作为对科层制和市场化的有效补充，通过价值观引导激励的动员本身与作为行为规范的制度化是并不相背的。另外还值得注意的是，如果从后工业进程中的社会治理将从制度导向朝行动导向转变(66)张康之.论社会治理模式的转变:从制度到行动[J].探索,2019(03)：113—121.的角度观察“运动式”，可能会对其合法性的判断认知作进一步的思考。

二是在有效性判断方面：治理评价和研究走向最终要以绩效认知为基础。效能评价与治理对象(社会问题)密切相关，而目前一些负向的效果评价有的尚缺乏较深入、较持续的实证研究，特别是有的还未从治理社会问题的方法论角度去作进一步的思考。社会学相关理论认为，社会问题的界定过程和解决过程都是有规律的，解决社会问题的长期过程的一般规律是：第一阶段是遏制社会问题发展的治标阶段(以求强制性的力量“压下去”)；第二阶段是治理社会问题的治本阶段，以期消除产生社会问题的因素和瓦解条件。(67)朱力.社会问题[M].北京：社会科学文献出版社，2018：13—15.也就是说，评价绩效要区分治理主体运用运动式治理的所处阶段及所希望达到的组织目标(治标或治本)。事实上，一些“运动式”的目的本身就是实现短期目标，而非形成可持续机制的治本阶段，这如同ICU病房医生“头疼医头”的目的，首先是为了让病人从紧急状态回到常规状态以便可能对其实施治本的措施。如果对于定位为“治标”的运动式治理，对其评价建议应朝这个方向探讨：首先，应该观察是否实现了其“治标”目标；进一步，能否在实现“治标”目标的基础上进而还能有助于治本——如能否从临时机制走向可持续机制研究(这往往会涉及能否跨越政府、协同社会的议题)，反之，或如唐斯所指出的最终几乎都会退化到更为普通状况的“运动式”。总之，不应仅简单根据“头疼医头”现象就作出效果评价。

另外，要注意一些评价可能暗含着与西方相关理论的比较问题。包括跨部门理论、协同治理理论等公共管理理论源自西方，而且这些理论多源于西方公共管理实践；若只单纯从理论出发，运动式治理似乎迥异于这些“普适”理论，而从跨越边界汇集资源的本质看，彼此之间亦有相通之处；不同于西方小政府大社会下的合作政府——其协同需要到“大社会”中去汇集资源，而“大政府”情景下的本土协同首先要跨越的是政府内部的边界以整合自身的条块资源。当然，随着问题的复杂性广泛性不断增强，本土协同资源的范围应由科层内向社会扩展。从这个意义上说，认识以“运动式”为代表的中国科层组织跨部门合作的行动逻辑，才能进一步清晰观察“集体行动”在中国的现实进路和完善路径。

(四)研究方法或视角仍有待提升之处

从系统要素上看，存在分隔研究多而系统认知不足：对科层组织协同系统的研究不足，也可以表述为对这个多重叠加系统的复杂性认知有待提升。组织协同完成任务作为一个整体过程应是在一定的时空下进行的，而既有的研究表现出两个特点：相比一般意义上的常规协同研究多重视政府组织内部的关系，容易忽视组织的外在因素(如有涉及也大多作为背景提出，还未作为解释变量进行深入研究)，以运动式治理为代表的非常规研究较多重视组织的外部因素，但对内部的能动因素深入研究不足。具体来看，运动式治理与小组机制有密切关系，但对两者的研究大多是分离的(虽然有研究者较早洞见了两者的关系)：以领导小组为主题的研究多关注主体内部关系；而专注运动式治理现象的研究多关注外部环境，对作为组织基础的领导小组本身分析不多(较少涉及这个组织基础的整体运行分析)。也可以看到，一些变化已在“两种类型”都有了进展，但总体看，在运动式治理类型学方面，对主体的“黑箱”研究有待进一步深入。总之，这种“小组治理”是在内外环境调试中进行的，内外需进一步“打通”进行系统研究才能最终形成有力的运行框架。

从研究维度上看，存在静态维度研究多而动态研究不足：政府治理机制显著特征在于动态性，认识不到这种动态中的循环作用是大量公共政策研究不足的重要原因。从本质上看，该方面的不足也是对科层协同研究时空系统认知不足的一个特殊表现。有学者已指出，以往运动式治理存在“要么注重其功能或表现、但不注重其成因和变异；要么注重成因，但只涉及单一类型，未视其为整体来分析”(68)蔡禾.国家治理的有效性与合法性——对周雪光、冯仕政二文的再思考[J].开放时代，2012(02)：135—143.的研究薄弱之处。总之，静态的、截面的研究还不能有效解释所发现的“运动式”不同合作状态及转化等问题。

从方法上看，高水平的经验研究仍待更多产出：公共管理是行动的科学，其需要更丰富的经验研究才能得出更普遍的知识。正如韩国学者所指出的，“为了系统地研究本国的政策执行过程，根据不同政策类型来理解政策过程的特征是很重要的，问题是为了使用这种研究方法应该积累丰富的案例；只有这样关于本国政策相关领域更为普遍的知识才可以积累起来”。(69)[韩]吴锡泓，金荣枰编著.政策学的主要理论[M].上海：复旦大学出版社，2004：412.应该说，相比早期常规协同研究，规范性研究居多或多着眼于简单、截面的案例，已有研究使用了时间跨度较大的多案例，或者是历时性较长的单案例来反映变迁过程，如彭勃把性质相近的多案例纳入统一分析框架分析治理变迁逻辑有借鉴意义；(70)彭勃，张振洋.国家治理的模式转换与逻辑演变——以环境卫生整治为例[J].浙江社会科学，2015(03)：27—37+156—157.徐岩等以历时性较长的单案例(A市18年“创卫”)来对运动式治理及转变的核心变量作出解释等，但总的看来，已有研究的经验基础还待进一步坚实，深描的、历时性的案例研究有待加强；可以通过过程追踪等方法来进行更有深度的案例研究。

综上，对“运动式”本身及生发机制等一些基本认知还存在不一致之处，特别是对其整体运行过程及转化问题还待进一步系统解释并得到历时性案例检验，也只有在对过程认识的基础上才能作出更科学的评判。

四、结语

所谓运动式治理与21世纪政府变革最重要的特征——跨部门协同关系密切，从后者的视角认知前者内涵并在该框架下对这个“非常规”领域加以深入研究是有意义的，把其与常规协同、小组机制在统一的分析框架下进行，有助于在较大程度上深化对本土科层组织协同任务过程的行动逻辑研究，在动态研究中进一步回答其生发逻辑。

跨部门视野下的运动式治理是应对非常态环境的常规治理机制；从科层组织整合资源、克服“科层制反功能”、抑制地方或部门主义、使所面临环境从非常状态恢复到常态是有其价值的。同时，鉴于本土科层制中合法性与有效性存在一定程度张力，其又面临着或对有效性、或对合法性质疑。可见，在跨部门协同视野下，所谓运动式治理的发生特征、运行逻辑与治理评价能得到逻辑上较为一致的解释。而缺乏细分研究泛泛提出运动式治理的可持续问题、法治化方向则显得有些“悬浮”——清晰了“是什么？”“是如何的？”，才能更好地思考如何评价及何以更好的规范性认知。

未来，跨部门视野下的运动式治理有待在“中国情景”下，从组织学的角度加强对运行机制的系统研究，同时注重从历史维度、文化因素开展深入研究，使理论更具本土解释力：

其一是在深化现实生发运行机理方面：常规与非常规不同模式间、一般意义“运动式”的不同状态间的转化原因、选择机制有待进一步深化问题；特别是内部运行的“黑箱”待进一步剖析，这些都需要与常规协同研究、小组机制研究等领域的成果深入对话。同时，要在认知其实然发生过程中进行合法性与有效性分析，即进一步观察与评价运动式治理需把生发学研究与评价结合起来，同时要把合法性评价与有效性评价结合起来。这样，其“画像”可主要在事前、事中、事后三个动态环节、合法性与有效性两个维度加以观察：发生前，缘何从常态转入非常态(常态为何不能合作？)；发生过程中，科层组织“叫停”了什么，如何“叫停”，如何转化？发生后，由治标之策能否转化为治本之策，如何转化？可以说，进一步做好实然层面的如何“转化”研究决定了应然层面的“转型”思考——在合法性与有效性维度下进一步科学认知评价治国理政中的“运动式”。

其二是要注重从历史维度对其本土特征作进一步认知。目前对其渊源的研究虽已有所涉及，如认为其思想最早可追溯到中国古代的法家“势”的思想和兵家战略思想(71)王连伟，刘太刚.中国运动式治理缘何发生?何以持续?——基于相关文献的述评[J].上海行政学院学报，2015，16(03)：106—111.，或与为追求某个高尚的目标可以绕过“繁冗程序”的传统文化(72)苏力.法治及其本土资源[M].北京：中国政法大学出版社，1996：23—36.有所关联，发展到革命战争时期逐步形成运动战等一些革命战争思想(如集中优势兵力打歼灭战等)，以及新中国成立后相关政治动员和群众路线一直沿用等，但对相关历史文化因素与机制沿革尚无较高水平的研究。应该说，历史维度的加强才有利于从传统文化与当代中国科层组织逻辑结合的视角进一步探讨运动式治理的生成逻辑与治理评价。综上，只有有效推进以上方面，对这种本土特征明显的治理方式的研究才能更好成为认知中外治理异同和观察治理能力现代化的重要指针，如辨识与评价常态与非常态场景、制度刚性与权变柔性等，得出该本土治理逻辑的整体解释。一些待解理论问题仍需回到本土真实动态实践中得到进一步解释，而非简单套用西方流行理论。在这个进程中，在加强历史维度研究基础上推进系统性、动态性、深度的历时性案例研究成为必需。