海淀区积极构建现代城乡融合发展新格局

刘尚高

（中共北京市海淀区委党校，北京 100193）

经过改革开放四十年的发展，海淀区从电子一条街发展到中关村科学城的全面建设，农村、农民、农业为创新发展提供了重要支撑。传统的乡村逐渐成为科技创新的沃土，城乡格局发生了很大变化，人民群众的生活水平得到了有效提升。海淀区作为首都城市中心区和国际科技创新中心核心区，是全国科技创新的策源地。如何借助科技人才优势，引领和带动农村实现新发展，促进区域融合、协调发展，进而实现乡村振兴上新台阶，走出具有海淀特色的高质量发展之路，是发挥好示范引领作用，在服务国家和首都战略大局中实现更大作为的紧迫课题。

一、海淀区推进城乡融合发展的重大意义

（一）加快推进城乡融合发展是海淀区贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的重要举措

城乡互动、协调发展和共同繁荣是社会主义优越性的重要体现。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》把“坚持城乡融合发展”作为新时代实施乡村振兴战略的基本原则之一，加快城乡融合，推进乡村振兴是破解发展不平衡不充分难题，化解新时代社会主要矛盾的关键抓手。目前，海淀区产业化、城市化处于较高水平，但城乡二元结构在局部区域依然存在，矛盾问题仍较突出。深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，加快协同发展，解决区域发展不充分不平衡矛盾，就必须加快推进城乡融合发展。

（二）加快推进城乡融合发展是海淀区建设国际科技创新中心核心区的有效支撑

海淀区全面推进科技创新和自主创新离不开农村的支持。农村作为中关村核心区发展的战略腹地，其发展应积极融入核心区发展之中。为进一步巩固核心区地位，实现地区又好又快发展，就必须加快推进城乡融合发展，发挥科技园区的带动作用，切实维护农民利益，充分调动农民积极性，努力把海淀区广大农村建设成为环境优良、生态优美、科技繁荣的新型农村，更好地为国际科技创新中心核心区建设发挥支撑作用。

（三）加快推进城乡融合发展是海淀区落实乡村振兴战略的重要途径

城乡融合发展就是要树立“城乡等值”“共存共荣”“共建共享”的新理念，实现城市与乡村的一体化联动，对标城市补齐农村短板。只有让包括广大农村地区特别是海淀山后地区农村的所有人共享经济社会发展的繁荣成果，推进城乡协同发展、以城带乡、均衡发展，不断提高城乡基本公共服务均等化水平，不断增强乡村居民的幸福感和获得感，才能实现海淀区乡村振兴战略的目标任务。

（四）加快推进城乡融合发展是海淀区构建新型城市形态的重要抓手

当前，海淀区正在以挖掘新动力、构建新形态为抓手，举全区之力加快建设国际科技创新中心核心区，按照首都“四个中心”的定位要求，进一步疏解非首都功能。为此，必须紧紧抓住城乡融合发展这个关键，建立健全城乡融合发展规划体系，推动农村经济转型升级和农业产业空间重构，加强三山五园及大西山地区历史文化整体保护，进一步促进并完善城乡融合功能，提升城乡环境品质和发展质量。

二、海淀区城乡融合中促进乡村发展的成就

海淀区总面积430.77平方公里，农村地区面积261.11平方公里，占60.6%，辖7个镇、22个办事处，2020年农业人口3.6万人。近年来，海淀区委区政府主动适应经济发展新常态，攻坚克难、改革创新、稳中求进，在京津冀协调发展的大背景下，城乡融合发展取得显著进步。

（一）城乡融合发展规划基本配套成型

海淀区围绕城乡融合发展这一主线，立足城乡发展实际,明确了“十二五”时期海淀城乡一体化发展的基本思路、主要目标和工作任务以及“十三五”时期农村城市规划等，《北京市海淀区国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》阐明了海淀区今后一个时期农村城市化的机遇与挑战、总体思路与目标、重点任务和保障措施，是引领海淀区“三农”工作的基础性规划。以特色小镇和美丽乡村建设为基础，海淀区各委办局和乡镇（街道）也编制了对应的专项的综合规划体系，明确了城乡融合发展方向、空间布局等，为发挥科教人才资源、自然生态资源的区位优势，融入北京总体发展提供了保障。

（二）人口城市化率明显提升

坚持“以人民为中心”的发展思想，让农民共享改革成果，以整建制农转非为主攻方向，深入调研、集成政策、创新思路，确立了全区整建制农转非的工作路径。2019年6月以来，依托中关村科学城发展动能，海淀推进剩余4个镇38个村和2.8万农民整建制农转非。全区农转非政策覆盖率达100%。下一步，区政府将统筹308亿元用于农转非工作。北安河村、皇后店村转非方案落实，人口的城市化进程成效显著。

（三）农村经济收入稳步增长

全区农村集体经济收入稳步增长。2020年北京市海淀区农村集体总资产达到1940亿元，约占全市22%，年均增长9%。全年集体经济总收入将达115亿元，其中第三产业占比98.9%。5年间，全区农村集体“总资产”“净资产”双双实现快速增长。

（四）城乡资源要素市场改革取得实质性进展

海淀区成立了全国首家农村集体资产监督管理委员会，建立健全了集体资产监管体制机制，形成了土地管理、征地补偿款、合同、财务、审计等主要方面的集体资产管理制度体系。按照“资产变股权、农民当股东”的思路，推进农村产权制度改革，多数农村建成了股份经济合作社。通过改革，初步建立起“归属清晰、权责明确、利益共享、监管有力”的新型农村集体组织，土地资源市场化配置初具基础。

（五）基础设施的城市化水平显著提升

近年来，海淀区推进农村基础设施建设。一是完善生态环境基础设施。开展农村人居环境整治，拆除侵街占道、私搭乱建6352处；坚持有序疏解整治，加大拆除违法建设、环境治理、老旧小区综合改造等专项工作。推进实施“减煤换煤，清洁空气”行动，生态环保设施建设水平大幅提升。二是完善道路交通基础设施。近两年先后建成新的地铁线路、升级改造农村道路设施，增设地铁、公交车站点，优化交通网络，推进农村路灯建设工程。三是完善景区园区配套基础设施。对营慧寺、西小口、党校西、玲珑巷等区域进行了改造整治。建成“三山五园”绿道示范段，完成翠湖湿地生态修复工程并荣获“中国人居环境范例奖”。一镇一园等科技园建设加快实施，北部文化中心重点配套设施建设进展顺利，新农村“五项基础设施”建设任务全面完成，“三起来”工程顺利推进，农村生产生活条件得到根本改善。

（六）产业融合发展取得进步

改革开放以来，海淀区农村的主导产业开始由传统的农业种植向休闲观光农业和特色生态旅游、现代服务业转变，加快了从传统的城市郊区产业向现代城市产业结构转型步伐，建立起了符合本区实际的产业融合支撑体系。实施“科技兴农”工程。目前，挂牌首批区级示范园15家，打造智慧农业产销平台，建立东升镇和北部四镇“1+4”合作机制，发布《海淀区农业标准规范管理办法》，设计发布“海淀农业”标识，制定了严格的标识管理办法，都市现代农业发展实现了提档升级。围绕谱写中关村科学城的高科技农业篇章，推动农业外向型和内涵式发展，成功举办中关村论坛未来农业平行论坛，与国际国内农业领域政商产学研各界嘉宾共议兴农大计。开启“农业中关村”会客厅，与科研院校专家、企业家进行高密度走访调研座谈交流，汇聚群智探索农业创新合作新模式。

（七）城乡基本公共服务明显改善

推动城镇公共服务向农村延伸，实现城乡基本公共服务均等化，是城乡融合发展的核心内容之一。一是实施城乡一致的“低保”制度。建立健全了以最低生活保障为基础，以医疗、住房、教育、就业、司法、临时救助等为补充的城乡融合救助体系，完善了救助标准和物价上涨的联动机制，先后多次提高低保标准。二是推动教育均衡发展。为了提升农村地区的教育、医疗资源，海淀区推动市区重点学校到农村办学。以承接国家级教育改革课题为契机，积极开展城乡教育一体化实验，建成了清华附中永丰学校、翠微小学温泉分校。三是农村公共文化服务体系进一步健全。形成了“设施网络化、供给多元化、机制长效化、城乡融合、服务普惠化”的公共文化服务新格局。四是在有序推进城乡基本公共服务均等化方面，试点准物业化管理，将城市精细化、标准化管理的理念和城市社区物业管理的成熟做法引入农村，促进城乡基础设施管护标准一体化。

三、海淀区城乡融合发展中乡村振兴存在的主要问题

（一）城乡融合发展的规划引领作用尚未充分发挥

围绕北京市发展规划、京津冀协同发展和中关村科学城等重点建设任务，为了加大与区域农村农业发展规划的融合，推进实施城乡一体化，相关职能部门编制了阶段性发展的规划或计划，在农村空间利用、生态、文化产业发展等方面，有了基本的目标方向。但是，从发挥作用的实际看，这些规划计划与形势任务和农村改革还有差距，衔接机制欠缺、政策保障不到位。

（二）产业融合发展的现代化信息化规模化程度不高

城乡科技融合的措施需要进一步完善。海淀是全国科技创新、自主创新的策源地，先后推出了一系列有关先行先试的政策及方案，而对本区域城乡融合带动乡村振兴的具体措施少。从调研情况看，一般性原则性的文件多于督促执行的项目，目标规划方案落地、落实、落细方面还有差距，农村地区产业科技水平低。农村地区农业科技机构和从业人员少，农村地区现代规模化产业少，产业经营模式单一，互联网+农业发展不够，产业用地未能实现集约高效利用。都市现代农业规模小布局散，区域内的土地、科技等优质资源没有充分利用，农林水生态价值、科技创新引领示范作用没有充分体现，农产品质量安全方面还有大量工作要做。

（三）基础设施建设前瞻性和可持续性不足

一是以城带乡发展不够。由于缺少城市与农村协同发展、共享发展、协调发展的有效举措，农村地区发展滞后，面临着十分严峻的人口资源矛盾。城乡环境秩序建设、城市精细化管理和空气污染、交通拥堵、垃圾处理、水环境治理等工作水平与人民群众的期待还有差距。

二是农村地区投入不足。城镇财政投入体系、资金来源和管理不同，农村地区投入相对不足，而乡镇财政相对较弱，最后造成农村地区投入不足。电力供应以及消费方面，城乡之间存在巨大差距。北部地区村庄路网建设和村庄街巷道路硬化工程相对滞后。公共交通仍无法满足广大群众出行的需要。农村教育、医疗卫生、文化、科技需求仍不能有效满足。

（四）城乡资源要素市场建设存在差距

无论从宏观的法规层面，还是从微观的政策层面，还有很多制约城乡融合发展的体制机制障碍，发展活力有待进一步激发释放。集体经济来源主要依靠土地租赁、承包和流转，土地城镇化速度显著快于人口城镇化速度，使得农民无法同等分享城镇化发展的好处。

（五）农村管理制度建设有待加强

农村基层工作重建设、轻管理，创新社会管理方式、理顺生产关系、完善适应城乡融合发展要求的制度等相对滞后。城乡结合部人员流动性强，影响了教育、医疗、交通等公共资源的合理配置，加剧了区域发展的不平衡。

四、推进海淀区乡村振兴实现城乡融合发展的对策

（一）抓科技融合，全面提升农村发展的信息化水平

1.建立科技兴农的专门机构。加大科技融入农业、农村、农民工作的统筹领导力度，发挥区域科研优势，建立农业研究、成果转化和资金支持的一体化推动机制，确保科技兴农的实际效果。

2.加大科技金融支农力度。运用大数据实施技术含量高、市场效益好、能够带动农民增收致富的科学+生产项目。围绕科学生产和增效增收，加强科普示范基地的建设，支持开展“数字科普室进农村”工作，进一步完善科技信息服务平台建设。激活农村地区资本要素，开拓金融支持与投融资渠道，健全农村金融体系，支持农村经济发展的重点领域。

3.实施高技术企业与农村对口帮扶。从海淀区现有的高科技公司中选拔一批有农业科技领先的企业与农村地区结对帮扶，给予一定的政策支持。推动农业与旅游、教育、文化、康养等产业融合，扶持发展一村一品、一镇一业，做大做强融合项目带动乡村振兴。壮大农村新产业新业态，鼓励农村集体经济组织创办乡村旅游合作社，或与社会资本联办乡村旅游企业，利用“旅游+”“生态+”等模式，推进农业、林业与旅游、文化康养等产业深度融合。

（二）抓规划和体制融合，构建城乡统一的发展机制

1.完善城乡统一的规划体系。制定并实施城乡一体的融合发展规划和空间布局创新利用建设方案，分阶段组织实施，引导土地、资金等要素形成布局科学、特色鲜明的发展模式。

2.推进户籍制度及配套改革。加快户籍制度改革的落地，加快建立城乡融合社会保障制度，将农村各类企业从业人员及灵活就业农村劳动力，纳入城镇职工基本养老保险体系，建立更加科学的农保和城保之间的相互衔接政策。开展腾退村庄回迁小区社会管理模式创新试点，妥善处理城市化加快推进、农民搬迁上楼形成的一系列社会管理问题。落实市政府“避免增量，消化存量”总要求，加快推进农转非，特别是整建制农转非。

3.搭建城乡要素流动平台，促进城乡要素有效配置。允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，强化要素配置。重点支持乡村休闲旅游等产业和农村三产融合发展，扩大涉农贷款规模，搭建城乡人才流动平台，支持城市知识分子和大学生到农村工作创业，在人才引进方面出台相应的措施。

（三）抓生态环境融合，强化美丽乡村建设

1.按照新型城市形态要求，提升农村环境建设水平。城乡融合建设要把生态文明建设放在突出地位，坚持因地制宜、分类指导，宜农则农、宜工则工、宜商则商。整合完善农业生态补偿、集体生态林补偿、农田补贴相关政策，制定实施农业发展规划，切实转变农业发展方式。加强农村供排水设施建设，对污水处理厂和排水管网进行统一规划，完善监管机制。

2.加快市政基础设施、公共服务设施向农村延伸。逐步将农村基础设施建设纳入城市市政管理体系，统一实施市政、环卫、园林、交通等配套工程。

3.合理优化村庄布局，加大环境整治力度。切实做好农村垃圾处理工作，增设各式大中小型垃圾清运车和收集车，加大密闭式清洁站建设力度，加快推进大型垃圾处理设施建设，满足垃圾实际消纳处理的需要；继续加大村庄环境治理力度，积极推进旧村改造工程，整体提升农村地区生态环境水平。

（四）抓服务融合，推进城乡公共服务一体发展

1.促进城镇教育均衡发展。在农村地区逐步引进名校办学，整体提升农村地区中小学教育质量和办学水平，扩大优质教育资源的覆盖面。利用信息平台推进全区优质教师、课程资源共享，鼓励优秀教师到农村地区任教。

2.推进城镇医疗卫生事业发展。大力加强农村卫生人才队伍建设，加强乡村医疗卫生设施建设，建好农村三级医疗卫生服务网络。

3.加大公共资源分配向农村倾斜力度。区级预算内投资继续向农业农村倾斜，推进公共资源均衡配置，着力优化分配方式、投入结构，提升支农效能。

（五）抓文化融合，丰富农村的精神文明活动

1.建立城镇统筹的文化事业发展体制。使中心城区文化服务加快向农村地区延伸，健全城乡统一的公共文化设施运行管护体制机制。

2.广泛开展文明村镇、文明户、志愿服务等精神文明创建活动。农村改社区、疏解转移加强新型农民思想道德教育，倡导文明生活方式，促进农民素质的提高。

3.大力倡导文明传统。深入推动习近平新时代中国特色社会主义思想的学习教育，利用农村文化资源，发展乡村文化事业，传承中华优秀文化基因。