乡村振兴视角下农村基层民主建设问题研究

田 娇 张 雷

（1.重庆市万盛经开区党校，重庆 400800；2.重庆市万盛经开区公共资源交易中心，重庆 400800）

农业、农村、农民问题始终是中国革命和建设的主要问题。近代中国历史发展已经证明，谁能够动员起农民的力量谁就能取得革命和建设的成功。为农民争得民主权利，保障农民利益，这是中国共产党在新民主主义革命时期获得农民支持，从而形成浩浩荡荡的革命队伍并取得革命胜利的重要经验，也是在社会主义建设和改革时期作为执政党的中国共产党始终为之奋斗的重要任务。近年来，中国共产党不断加快推进政治体制改革、发展社会主义民主的步伐。重要历史节点，适时总结在中国共产党领导下农村地区基层民主建设的实践探索和有益经验，对于探讨和研究当前以及未来很长一段时间内推动农村农业优先发展意义重大。

一、农村开展基层民主建设的历史沿革

基层是与人民群众联系最为紧密、直接和广泛，有着践行推广社会主义协商民主的广阔空间和群众基础。基层民主就是人民群众在基层政治、经济、文化和社会生活领域直接行使民主权利，具体来说就是通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等途径，实现基层群众的自我管理、自我教育和自我发展。正如习近平总书记指出的，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。坚持走社会主义道路的中国共产党自成立以来就特别注重将党和国家的事业发展同实际结合，同群众结合。注重深入联系农村基层群众，开展了一系列的有益探索，也走出了一条中国特色社会主义的农村基层民主道路。

（一）良好开端：新民主主义革命时期农村基层民主建设

新民主主义革命时期，在农村地区开展基层民主主要在于三个层面：一是肯定农民的重要地位；二是争取农民阶级的广泛参与；三是开展卓有成效的民主实践。在“肯定农民的重要地位”方面，早在1926年，毛泽东同志就在《国民革命与农民运动》一文中鲜明地指出“农民问题乃国民革命的中心问题”，其后在《湖南农民运动考察报告》中，更是系统论述了农村革命的重大意义。在“争取农民阶级的广泛参与”方面，中国共产党清晰地认识到最根本地在于要抓住“土地”这一关系到农民根本利益的问题。因此，中国共产党在开展军事斗争的同时先后多次结合革命实际开展土地革命，通过减租减息、分配土地等争取农民阶级的广泛参与。在“开展有效的民主实践”方面，包括建立民主团体和开展民主选举。建立的民主团体主要有农会、农救会、妇女代表会、少年先锋队、劳动互助社、贫农团等。在民主选举方面，颁布《陕甘宁边区选举条例》等法律文件，实现选举规范性和程序性的基础上，更是采取了“豆选法”“画杠法”“画点法”“投纸团法”等更易于人民群众普遍接受的投票形式，大大激发了农民政治参与热情。可以说民主革命时期的农村基层民主实践不但很好地争取了农民阶层力量，巩固了中国共产党建立的革命政权，推动了革命事业的积极发展，更是创造性地开展了一系列民主实践，为中国农村基层民主的发展提供了重要启示。

（二）探索发展：社会主义革命和建设时期农村基层民主建设

新中国成立后，人民真正成为了国家的主人，中国的民主政治建设也从此拉开了新的序幕。地方政权尤其是乡村政权的巩固得到了高度重视，这一时期农村地区的民主建设可以说是在不断摸索中曲折前进，既实现了有益探索也出现了挫折停滞。建国初期，中国共产党领导农民群众进行土地改革，使广大农民获得了“生存权”这一最基本最重要的民主权利，通过建立农民协会和乡（行政村）人民代表会议组织，颁布《中华人民共和国土地改革法》《乡（行政村）人民代表会议组织通则》《全国人民代表大会及地方各级人民代表对选举法》等一系列法律法规，保护和促进了农村基层民主发展。社会主义改造完成后，1958年发起的“大跃进”和人民公社化运动在一定程度上忽略了人民民主在政治建设中的作用，挫败了农民的积极性和创造性，农村基层民主政治建设也受到影响。总的来说，不管是成就还是失误，正确地加以总结吸收都是党的宝贵财富。

（三）调试转型：改革开放和社会主义现代化建设时期农村基层民主建设

党的十一届三中全会宣告了中国进入改革开放时期。在家庭联产承包责任制等农村经济改革的带动下，农民群众的主动性和创造性得到了有效激发，民主意识大幅提高。伴随着我国历史上第一个村民委员会的建立，中国农村基层民主迎来了快速发展时期。党中央、国务院及部委先后出台的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》《中华人民共和国村民委员会组织法》，民政部下发的《关于进一步加强村民委员会建设工作的通知》进一步在制度层面保障了以协商民主和选举民主为主要渠道的村民自治的有效实施。随着社会主义市场经济和城镇化的快速发展，农村税费改革的深入推进，使得村干部和村民之间失去了直接的利益关联，农村空心化日益严重，农村地区的凝聚力进一步退化。在这种情况下，以浙江温岭的“民主恳谈”、河南邓州的“四议两公开”工作法、河北省青县的“村民代表会议常设制模式”及成都市的“村民议事会模式”等为代表的农村基层民主创新成果不断涌现并在全国推广实施。

（四）守正创新：党的十八大以来农村基层民主建设

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断加强政策引领完善顶层设计，鼓励农村基层民主的创新发展。2012年以来，党中央、国务院先后颁布《关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，民政部印发《民政部关于深入推进城乡社区协商工作的通知》从改善村党支部的领导，完善村级组织体系等角度，推动农村基层民主建设逐步走向程序化制度化，拓展并深化了中国农村基层民主发展的层次和水平。

二、农村开展基层民主建设的经验总结

（一）坚持中国共产党的领导

百年来，农村基层在探索加强党的领导与发挥基层协商民主制度优势之间的良性互动关系方面积累了丰富经验。百年来，中国共产党始终坚持“立党为公、执政为民”的执政理念，从而明确了基层民主的政治方向，坚持基层民主面向大众，避免农村基层民主成为少数人群的民主。同时，中国共产党勇于自我革命的优良传统和“刀刃向内”的政治自觉为推进农村基层民主不断改革创新注入不竭动力，在不断摸索前进中通过完善组织制度和工作制度，坚持严明纪律，在最大程度上确保民主权利行使的规范及时有效，促使基层民主创新在制度的框架内成果不断。

（二）坚持以共同利益为纽带

基层民主属于政治范畴，作为上层建筑是在人民基本利益得到满足以后才能够得以实现的，无论其形式如何最终是要为民生利益而服务的。因此，从它产生的那一刻就理应根植于人民群众的根本利益。中国共产党始终坚持将人民的根本利益作为出发点，在农村基层开展政治民主建设始终能够坚持从人民群众的根本利益出发，以此来巩固农村基层民主建设的基础。在革命时期有序开展土地革命，把民生权还予人民，竭力解决人民的吃饭问题；开展反封建反帝斗争，满足了人民摆脱压迫、摆脱殖民统治，实现当家作主的迫切愿望。新中国成立以后，特别是改革开放以后，党坚持在农村地区加快技术发展、经济建设和制度创新，加快解放和发展生产力。以家庭联产承包责任制为代表的农村经济改革的深入推进在解决了大部分农村人口吃饭问题的同时，农村人口也打开了精神文化新世界之门，思想方面的桎梏逐渐打开后，人民发展的动力活力在更大程度上被激发了。党的十八大以后农村基层民主逐渐地涉及到了农村的经济、文化、社会等村民自治领域的方方面面，更好地满足了人民日益增长的美好生活需要。

（三）坚持立足实际不断创新

相较于城市地区，农村地区有着相对落后性和封闭性的特点，基层民主取得的一些成果面临着不具有普遍可操作性和难以落地实施等困境，使得全国范围内的农村基层民主建设发展存在着较大差异。因此，在农村地区开展民主建设必须要按照客观规律循序渐进，避免脱离实际和操之过急。新中国成立之后，由于缺乏发展经验和心态上的操之过急，曾一度没有坚持好基层民主。在经过认真反思后，我们党又重新回到基层民主建设的正轨上来，坚持鼓励基层自主创新，坚持严肃认真、积极负责地工作态度，逐步推广基层民主试点，坚持“条件成熟一个搞一个，成熟一批搞一批”的原则，既保证了农村基层民主的与时俱进、不断创新，又保证了国家和社会的长治久安和稳定发展，赢得了村民对党和国家的信任和认可。

（四）坚持群众路线贯穿始终

中国共产党人坚持群众路线、善于集中力量办大事是我们党从一个胜利走向又一个胜利的重要法宝。因此，在社会主义民主政治建设中，特别是最广泛的基层民主实践中，坚持群众路线关键看如何保障和实现人民群众的根本利益。人民群众的根本利益涵盖包括经济水平、社会认可和政治权利等多个方面。百年来，我们党始终坚持群众利益至上，特别注重在基层民主建设中不断完善制度，畅通群众表达利益诉求的渠道，重视群众对政府权力的监督。特别是在重大决策和政策方针制定中，通过协商民主来体现群众的意愿、集中人民的智慧，从而更好地推动革命和建设事业进程。

三、农村开展基层民主建设的现状及困境

（一）农村基层民主发展的驱动因素

百年来，在中国共产党的坚强领导下，中国农村的基层民主制度不断发展，日臻完善。随着农村地区经济社会的发展以及农村人口在民主方面需求的不断增强，农村基层民主也将实现新的发展突破。鉴于此，总结分析农村基层民主不断发展完善的驱动因素对于更好把握农村基层民主的发展规律具有重大意义。

1.整个社会民主步伐加快。农村地区民主发展是在整个社会民主快速发展的背景和前提下展开的。当前，随着社会法治化、民主化建设日趋完善，包含农村地区在内的整个社会的发展也在向更加民主的轨道上前行。特别是随着城乡一体化发展，城市社会中的民主精神、人文精神正在无形中影响和浸润着农村地区，推动着农村民主快速发展。

2.农村地位作用更加凸显。一直以来，农村占地面积大、人口基数多，是我们党巩固政权、维护稳定的重要基础。随着社会经济的发展，推动农村地区发展在化解城乡二元矛盾、化解就业、经济增速降低等问题方面意义重大。特别是党的十八大以来，随着党中央对农村发展的重视程度不断提升，一系列优先农村发展的政策落地实施，农村地区在整个国家的发展中地位更加凸显。在农村地区开展基层民主建设对于推动农村向更加民主、开放、法治和全面的方向发展，从而更好发挥其在经济社会中的突出作用意义重大。

3.农村经济社会不断发展。随着乡村振兴战略的稳步推进，农村地区（特别是发达地区的农村）经济社会的发展越来越活跃，无数个来自于村民个体并有利于在乡村发展的创新办法需要落地实施，为了充分调动起村民发展的积极性和创造性，更好适应农村发展需求，推进农村基层民主建设是应有之举。

4.村民民主意识显著提升。村民民主意识的不断提高以及对民主需求的不断提升是农村基层民主不断进步的内生动力。调研发现，随着社会不断进步，村民们参与民主的需求越来越强烈，新的民主形式也在村民的生活交往中不断涌现。

（二）农村基层民主面临的困境

1.村民自治陷入再行政化。村民委员会是与农村群众联系最为密切的组织，也是当前全国各地村民自治组织的主要形式和载体。但是随着社会管理的标准要求提高和精细化管理的推进，村民委员会承担了大量行政事务。村民委员会一方面疲于应付各种检查，再无心力创新性地开展自治，一方面规定动作下的条条框框限制了想象力和行动力，村民自治往往陷入了再行政化，从而限制了农村基层民主的实现。

2.参与主体面临两级分化。农村基层民主的初衷在于让更多的农村群众参与到社会治理过程中。但是从调研实际来看，农村基层民主往往陷入了参与主体的两极分化，即无人治村和能人治村。二者分别代表不同地域和发展水平下的农村治理情况，前者指的是经济发展较为落后地区的农村，随着农村空心化问题的突出，村里很难推选出年富力强、甘于扎根农村的人来治理村落，即便是在政策引导下一些年轻村官愿意服务农村，但也同样面临着服务期满或是组织调动的不稳定因素。能人治村指的是在经济发展较好的农村地区，由村干部或产业带头人来治理乡村，在某些情况下不可避免地给与了个别人群更多的自主空间，导致乡村治理权向个别人群倾斜，从而削弱了村民的部分政治权利。因此，无人治村和能人治村都在一定程度上背离了基层民主的初衷。

3.创新典型遭遇水土不服。从全国范围来看，农村基层民主创新实践呈现出“零星点状”的形态，即个别地区（特别是经济基础较好地区）的基层创新呈现出喷涌的状态，而这些基层民主的创新方式在其他地区适用性并不大，比如借助智能设备为开展网络基层民主活动，由于农村群众思想保守和文化有限，参与度较低。一些地区的村干部挨家挨户指导他们使用网络设备，这些群众也往往弄不清状况，个人的想法和选择很容易被他人左右。

4.熟人社会软化制度约束。相较于城市社会更加突出个体性、政府机关坚持按章办事来说，农村社会更多体现的是熟人社会。如何将坚持原则规定、坚持广泛民主更好地融入到的这样一个熟人社会中去而不被消解、蚕食也是农村基层民主推进中面临的现实问题。

四、乡村振兴视角下农村基层民主的路径选择

党的十九大报告提出“乡村振兴”和“优先发展农村”，这既为农村发展描绘了蓝图，指明了方向，也是对广大农民群众的庄严承诺。完善农村基层民主制度，推动农村基层民主建设，对于调动农村人口的积极性，凝聚基层的智慧意义重大。因此，农村基层民主建设从制度、精神等层面来说对于推动乡村振兴意义重大。同时，依托乡村振兴在产业发展、人才队伍、文化营造、环境改善和组织保障等方面的政策利好对于推动农村基层民主建设同样十分重要。

（一）以产业振兴增强内生动力

农村经济的发展事关村民的切身利益，只有收入增加，广大农民才能安居乐业，才有更多心力投入到村务管理和农村发展中去。因此，各级政府应当关注农民收入问题，发展好农村的特色产业，并且通过建章立制解放生产力，从而在更大层面上发展农村的基层民主。一是完善农村基本经营体制。不断推动农村经济制度、产业制度深化改革，加快土地、资金、劳动力等生产要素流动。结合我国小农户普遍存在并长期存在的实际，促进小农户与现代农业的有机衔接，从更大层面上增强农业从业人员的发展信心，提高发展积极性。二是发展集体经济。农村基层民主的实现前提在于建立村民之间的联系，发展集体经济对于调动农村人群的参与热情，发挥农村事务群策群力方面的作用十分重大。并且发展集体经济可以充分发挥村干部、农村致富带头人的作用。可以实现以强带弱、以富带穷，对于保障弱势群体的基本生活水平、推动整村发展、建设和谐乡村，赋予可持续发展的内生动力意义重大。三是推进现代农业发展。丰富农业经营方式，大力推进传统农业与第二、三产业融合，不但有利于增加农民的非农收入，更有助于增加农民与外界的联系，开拓农民眼界，对于提高农民参与民主的意识和能力意义重大。

（二）以人才振兴凝聚发展力量

农村发展基层民主关键在于“人”，当前大量空心村的存在使得基层民主建设缺少主体。因此，推动实施乡村人才振兴战略，有助于为发展基层民主注入“人才动能”。一是增添乡村活力。通过各种利好政策让农村汇聚更多人口。二是充实人才队伍。让这些年轻的骨干人才拧成发展乡村的一股绳，沉心静气地干好乡村的各项事业对于更好凝聚乡村人心、振奋发展信心，奠定农村基层民主发展的基石意义重大。三是提供智力支撑。引导更多人才（特别是来自五湖四海，不同生活和学习背景的人才）涌入农村，通过集思广益，凝聚更多智慧力量，推动农村基层民主向更加现代科学的方向发展。

（三）以文化振兴寻求价值认同

调研发现，受传统文化影响有些农村群众由于文化水平不高、表达能力有限等原因难以通过合理合法的途径真实表达个人意愿、维护个人正当利益。通过振兴乡村文化，可以从文化软环境方面来营造农村基层民主建设的氛围。一是培育文明乡风。开展文化振兴，摒弃农村陋习，促进乡村和谐，提高村民的法治意识，使得村民在投票选举等基层民主活动中能够自觉守规矩、讲纪律，既能遵守社会秩序，又能准确表达个人意愿，推进农村基层民主向规范化、法治化轨道上快速发展。二是传承地缘文化。如前所述，相较于城市地区，乡村熟人社会现象较为严重，虽然对严格细致开展农村基层民主活动有一定的影响。但是充分发挥好熟人社会在积极方面的作用，利用农村所特有的地缘文化使得其在农村基层民主建设中团结群众、集思广益和集中力量干大事方面的重大作用能够充分发挥。三是塑造公共精神。通过文化振兴，提高农村人口参与公共事务的思想意识和能力素养，更好发挥村民们在农村基层民主建设的作用。

（四）以生态振兴改善村居环境

长久以来，乡村居住条件较为简陋，基础设施建设较为滞后，生态发展意识较为落后。伴随着乡村社会经济的发展，一些发达地区深刻认识到“良好生态环境是农村最大优势”，深入践行全心全意为人民服务的宗旨，全面提升乡村宜居性和吸引力，为农村深入推进基层民主建设打下环境基础。一是提升乡村魅力。农村环境条件艰苦落后是难以留住本土人才、吸引外来人流的重要原因。村居环境的改善使得更多外出人口愿意回村发展，也会吸引更多外来人口旅游参观。同时，乡村环境的美化也在一定程度上感化着乡村人群形成良好的生活习惯和思维方式，引导更多村民愿意走出家门，加强沟通交流，形成更多理解和共识。这些都对提高村民参与基层民主的意识和能力有着重要的作用。二是振奋发展精神。通过深入践行群众路线，充分发挥好干部群众在改善村容整治和保持美好家园整洁等活动中的主体作用，对于强化干部责任担当，提振村民谋划和参与乡村发展的精气神意义重大。三是推动生态发展。通过改善村居环境，打造宜居宜业宜游的乡村，实现生活生产生态的“三生融合”，推动产业生态化、生态产业化是激发群众动力活力、凝聚群众力量的重要抓手，也是推动乡村产业转型、实现现代化发展的重要方向。

（五）以组织振兴加强政治引领

村委会是组织开展基层民主建设和推动基层民主发展的主体单位，其坚强有力或软弱涣散在很大程度上决定了基层民主建设的效果。一是推动规范管理。一方面基层民主建设要加强制度建设，确保基层民主活动全流程都能够实现规范管理。一方面政府部门要适当收缩行政权利，让渡民主空间，避免出现习惯性“替民做主”和倾向性误导性的情况，从而确保在基层民主活动中能够更多地调动群众积极性、更真实地反映群众主张。二是鼓励基层创新。基层民主本身的特点就决定了应当向着动态化、实践化的方向发展。因此，为避免协商民主制度固化，推动基层协商民主事业能够更加符合群众需求和社会发展需要，建议基层民主活动中在不违反有关规定要求的前提下，鼓励基层干部和群众结合实际需要，在协商实践中自主开展协商内容、协商形式及协商手段等方面的创新，逐步优化农村协商民主制度。三是营造社会氛围。发挥好基层组织的宣传报道主阵地优势，利用各种主流媒体加大基层民主的宣传报道。特别要结合好农村地区的实际，通过宣传栏、移动广播等载体向老百姓宣传展示基层协商民主实践的经典案例，开展免费讲座进农村等活动为基层民主建设营造良好氛围。