改革开放以来我国非公企业党建政策的演进与优化

谢忠强 程 凤

（山西大学，山西 太原 030006）

非公企业党建政策是一个关涉非公经济发展及党的建设的重要命题，兼具重大的学理价值和实践价值。有鉴于此，本文主要以历史制度主义为分析视角，在梳理与分析改革开放以来我国非公企业党建政策演进过程、影响因素的基础上，提出优化路径，以期为推动我国非公企业党建工作高质量发展提供一定的学理借鉴。

一、改革开放以来我国非公企业党建政策的演进

随着我国改革开放进程的不断深入，非公经济在推动我国经济发展中发挥着越来越重要的作用。非公经济的发展与壮大也为非公企业党建提供了重要基础。我国非公经济发展与非公企业党建政策演进同向而行，取得了可喜的成效。总体而言，改革开放以来我国非公企业党建的政策演进大致经历了四个历史阶段：萌芽阶段（1978年—1992年）、探索阶段（1992年—2002年）、发展阶段（2002年—2012年）和深化阶段（2012年—至今）。

（一）萌芽阶段（1978年—1992年）

我国非公企业党建萌芽阶段始于1978年党的十一届三中全会，止于1992年党的十四大召开前。这一时期，随着改革开放后非公经济的出现和发展，全党已经逐步认识到在个体经济、私营企业以及中外合资企业建立党组织的重要性，党中央也相继出台多项政策，鼓励各地根据实际情况在非公企业中建立党组织，开展党的活动。

1978年党的十一届三中全会召开，全党的工作重心从阶级斗争转移到经济建设上来。思想上的拨乱反正推动了经济建设的发展，非公经济开始崭露头角并逐渐发挥其在经济社会发展中的重要作用。随之，在非公企业中建立党组织也便成为题中之义。1981年10月，中共中央、国务院《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》指出，非公经济中的从业人员也是社会主义的劳动者，同样可以根据需要逐步建立党群组织。为此，在非公经济中建立党组织，开展党的活动也随之展开。1984年2月，中央组织部颁发的《关于加强中外合资经营企业党的工作的几点意见》中进一步明确了中外合资企业可以建立党组织并开展党的活动。随着1987年党的十三大的顺利召开，非公企业党建的政策性基础得以进一步夯实。1992年9月，《中共中央关于加强党的建设，提高党在改革和建设中的战斗力的意见》明确指出，在新的经济组织中建立党组织要积极探索，从实际出发，抓紧建立健全党组织。

（二）探索阶段（1992年—2002年）

非公企业党建的探索阶段开始于1992年党的十四大的召开，至2002年党的十六大召开前为止。这一阶段，全党对于非公经济的地位和作用有了新的认识，非公企业党建的政策依据和法律依据更加明确，非公企业党建工作也取得了一定进展。随着社会主义市场经济体制的建立，非公经济开始迅速发展壮大。1997年，党的十五大进一步明确了非公有制经济的地位，指出非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。这一科学论断在很大程度上进一步优化了非公有制经济发展的制度环境。1999年，通过的宪法修正案中将非公有制经济的地位、权利等内容写入宪法，赋予其明确的法律地位。随着社会主义市场经济的发展和国有企业改革，出现了下海潮和离职潮，大批人员流向非公经济领域，非公企业党员数量也随之增加，传统的党建模式已经无法适用于非公企业党建的需要。为此，中共中央先后出台了《关于进一步加强外商投资企业党的工作的意见》《关于加强股份制企业党的工作的几点意见》《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》等文件，加强了对非公企业党建工作的部署，明确了非公企业要从实际出发建立党组织并开展活动的方向。2001年江泽民同志的“七一”讲话提出了社会新阶层的概念，明确了非公经济领域的生产经营者作为社会新阶层，同样享有入党的权力，进一步统一了全党的认识，成为了推进非公企业党建工作的一个重要历史节点。

（三）发展阶段（2002年—2012年）

非公企业党建的发展阶段始于2002年党的十六大的召开，止于2012年党的十八大召开前。这一时期，党和国家对非公企业党建进行了积极的推动，扩大了基层党组织的覆盖面，加快了非公企业党建的工作步伐，进一步推动了非公企业党建的理论和实践创新。2002年，党的十六大召开，提出了非公经济发展的两个“毫不动摇”的方针，为非公经济的继续发展与壮大提供了政策保障。党的十六大还修改了党章，明确了非公企业党建的职责与任务。2004年《中华人民共和国宪法修正案》重申了非公经济在整个经济体系中的地位。2005年，新的《公司法》颁布，为非公企业开展党建工作提供了法律支持，标志着非公党建步入了法治化的道路。为了实现规模以上非公企业党组织的全覆盖，2009年，通过了《关于加强和改进新形势下党的建设若干问题的决定》，推动了非公企业党建工作的更大创新和发展。

（四）深化阶段（2012年—至今）

非公企业党建的深化阶段开始于2012年党的十八大的召开，一直延续至今。这一阶段，中国特色社会主义进入新时代，非公经济和非公企业党建发展也不断深化。非公企业党建工作从追求组织覆盖为主转向追求工作覆盖，各地积极总结非公企业党建的工作经验，形成了各具风格的非公企业党建工作模式并不断推广，推动了非公企业党建的制度化发展。2012年《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见（试行）》的颁布，非公企业党建的功能定位、领导机制和功能机制、党的组织和工作覆盖等方面的要求明确提出，非公企业党建工作重点日益明晰，非公企业党建朝着追求科学化和高质量方向发展。随着2016年全国政协十二届四次会议上，民建、工商联界委员联组会对非公经济“三个没有变”的再次重申和“亲”“清”新型政商关系的提出，非公企业党建的制度环境得到了全面优化。2017年党的十九大召开后，全党进一步强调推进非公企业内党的基层组织设置和活动方式创新。

二、改革开放以来我国非公企业党建政策变迁的内在逻辑

在改革开放以来的40多年间，我国非公企业党建政策经历了萌芽、探索、发展、深化四个阶段，背后存在着深刻的变迁逻辑。基于历史制度主义视角探究我国非公企业党建政策的变迁逻辑，需要从深层结构分析、路径依赖分析、动力机制分析等三方面着手。

（一）深层结构分析

非公企业党建是一个涉及中央及地方政府、非公企业主、党务工作者、职工群众等多元行动主体的生态系统。基于历史制度主义视角，从宏观角度分析我国非公企业党建的政策变迁，就是尝试探寻政策背后的“一般原则”并从“一般原则”解释形成非公企业党建的一般结构，包括经济体制基础、从业人员变动、思想观念环境等。

1.经济体制基础。新中国建立初期，随着党的工作重心向城市转移，中国工业有了初步的发展，工人阶级不断壮大，党的组织也得到迅猛的发展，在私营企业建立党组织开展党建工作成为了必然要求。这一时期在私营企业建立党组织，扩大了党的阶级基础和群众基础，加强了党对资本家的监督，为完成对资本主义工商业的改造奠定了基础。建国初期的非公企业党建为改革开放后非公企业党建之再出发提供了一定的历史参考。随着党的十一届三中全会的召开，尤其是党的十四大的召开和市场经济体制在我国确立，市场成为了经济调控的重要方式，资源配置方式也随之发生重大变革。我国非公经济得到发展，非公企业党建也被提上日程。20世纪90年代中期，非公经济进一步壮大，非公企业党建有了制度和法律的保障。21世纪以来，社会主义市场经济体制改革进一步推进，非公经济的地位和作用被进一步明确，中央和地方党组织积极推进非公企业党建的发展，推动了非公企业党建的理论和实践创新。

2.职业结构变动。建国初期，农业个体劳动者在全国占绝大多数，大量的人力资源滞留在资源匮乏、效益低下的农村，在一定程度上制约了我国的经济发展。直到20世纪七八十年代之交，随着家庭联产承包责任制和国家对农民的“放权”政策的实行，大量的农村农业人口开始转向城镇非农产业。个体经济的迅猛发展，使人们逐渐认识到自由就业能够创造出更多的财富和收入，大规模的劳动力开始自由流动。加之90年代的国有企业改革，大批的国有企业员工转身投入非公经济的浪潮中，激发了多种所有制经济的活力和积极性。非公经济的发展，为社会提供了大量的就业岗位，吸纳了大量的劳动力，使得非公经济从业人员大幅度增加。为了更好地引导非公经济健康发展，扩大党的执政基础，解决由于国有企业改革造成的“隐形党员”“口袋党员”，以及其他劳动者在非公企业流动性大、思想复杂等问题，非公企业建立党组织开展党的建设也就显得尤为重要。由此可见，职业结构的变动和非公企业职工所占比重的提升是非公党建政策变迁的重要影响因素。

3.社会阶层观念转变。建国以来，私营企业主作为社会新阶层的重要组成部分，有其先进的一面，也有其独特的一面。对于私营企业主能否入党这一问题的探索，也经历了一个过程。改革开放初期，人们对这种新型个体经济形式存在偏见，有很多质疑和反对的声音。直到邓小平南方谈话后才解决了姓“资”姓“社”的争论。随着改革开放和社会主义市场经济的发展，非公经济人士等新的社会群体和社会阶层开始出现并逐渐壮大。2001年的“七一讲话”明确指出，非公企业经营者及其劳动者都是中国特色社会主义事业的建设者，党组织可以接受新的社会阶层的优秀分子加入中国共产党。这一论断在一定程度上成为了非公企业党建的重要政策推动力。进入新时代以来，我国的阶层理念认知更加科学化，而随着非公经济的不断高质量发展，非公企业党员数量亦大幅增加，非公企业党建被赋予了新的时代内涵。

（二）路径依赖分析

政策变迁的路径依赖是指具有正反馈机制的随机非线性动态系统存在的某种不可逆转的自我强化趋势。在历史制度主义语境下，路径依赖意味着在过去制度环境中做出的制度和政策选择影响现在的政策结果。回溯改革开放以来我国非公企业党建政策的变迁，可以发现，非公企业党建政策的变迁以国家政策为主导，同时受学习效应和协同效应的双重影响。

1.学习效应。学习效应是指政策形成后，所有工作参与者为了达到政策结果预期而进行的学习和行动调整。非公企业党建政策学习效应导致的路径依赖主要体现在中央的巩固和强化以及地方政府及企业主体的模仿两个方面。一方面，中央政府出台文件后，各部委通过学习，制定出一系列的目标、计划和措施，以确保预期效果最终达成，使政策得以落实并不断加强。另一方面，地方政府及企业主体通过对中央文件的学习，按照计划和要求制定行动方案。多方合力使得学习效应增强，巩固着政策变迁的路径。但是，如果地方政府及企业主体大多停留在对中央文件的浅层理解和对地方经验的简单效仿上，就会对于非公企业党建只注重政策文件的落实而忽略了把握其内在规律，注重党组织的建立而忽略了党组织作用的发挥，注重对地方经验的简单效仿而忽略了结合自身特点基础上的创新。这些因素的综合作用会使得学习效应下的路径依赖较为明显。

2.协同效应。协同效应是指一项制度的贯彻落实往往要结合其他的制度作为配合和补充，进而形成一个制度共同体，才能更好地发挥其效能，稳固其路径。非公企业党建政策的落实不但需要多元行动主体的配合，而且需要嵌入治理机制、管理培养机制、反腐倡廉机制、运行保障机制等多种机制加以辅助。非公企业党建与我国的经济体制、政治制度、企业管理制度等共同形成了一个有机的网络框架。例如社会主义市场经济体制的确立和发展推动了非公经济的发展，促使了非公企业数量的增多，非公企业党建也随之提上日程。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，要巩固并扩大自身的组织覆盖面和影响力，就不能忽视在推动经济发展和增加就业方面起着不可替代作用的非公经济领域，也必须通过在非公企业内部建立党组织，引导非公经济健康发展。企业的决策者与执行者学习运用管理理论能够为解决党组织建立与企业主追求利益最大化矛盾提供启示，而人力资源管理理论能有效促进党员先锋模范作用的发挥等。

（三）动力机制分析

历史制度主义认为，制度变迁是多元主体之间相互博弈所产生的结果。非公企业党建政策涉及政府、企业、党员职工、非党员职工、社会公众等微观主体，在外部环境与内部需求的共同作用下，非公企业党建政策实现了不同阶段的历史演进。

1.外部环境。影响非公企业党建政策演进的外部因素主要是经济的发展水平以及国际形势的影响。改革开放以来，我国经济的发展，尤其是非公经济的发展始终是非公党建政策的逻辑起点。随着非公经济在国民经济发展中效能的释放，非公企业党建的必要性和重要性也得到进一步的认识。随着中国特色社会主义进入新时代，我国经济发展侧重也从速度转为质量，非公企业党建的工作重点也从追求组织覆盖为主转向追求工作覆盖，以提高组织效能。而随着经济全球化的不断深入，世界各国的发展日益成为一个休戚与共的整体。金融危机、公共卫生危机等频繁发生，对世界经济发展造成严重影响。而非公企业数量众多、规模不等、抵御风险能力弱，受国际国内市场变化影响较大，这就需要党组织的进一步引导和支持，根据国内外形势为非公企业发展指明方向，利用好经济全球化“双刃剑”作用，抓住机遇实现高质量发展。

2.内部需求。除了外部环境的推动，中国共产党扩大组织基础的需求和企业内部发展需求也是推动非公企业党建政策演进的重要因素。回溯改革开放以来的历史进程，中国共产党带领全国人民实现了从富起来到强起来的伟大历史飞跃，构建人类命运共同体、“一带一路”等中国方案的提出，更是体现出共产党领导下的中国智慧和中国力量，彰显了中国的国际地位，增强了中国的国家话语权。然而，我们依旧面临着来自国际和国内的各种风险与挑战，这就要求中国共产党进一步巩固并扩大组织基础，将党组织深入到基层，深入到企业，更广泛地代表人民利益，提高抵御风险的能力。而非公经济是促进国民经济发展的重要力量，是增加就业的重要领域。因此，体现在非公企业党建政策上就是要不断支持、引导，使非公企业党组织从无到有，其作用从弱到强，从经验学习到自主创新，不断完善非公企业党建的运行机制。

三、我国非公企业党建政策的优化原则

改革开放以来，在我国非公企业党建政策的指引下，非公企业党组织数量不断增多，非公企业党建的效能逐渐增强。然而，在取得历史成绩的同时，我国非公企业党建还应该随着时代的变迁不断实现政策优化，才能切实推动非公企业党建的高质量发展。从实现第二个百年奋斗目标的长远规划出发，我国非公企业党建政策的优化需要坚持如下三个方面的原则。

（一）坚持党的领导，立足基本国情

非公企业党建政策的路径优化，必须立足于基本国情，尤其要立足于我国正处于社会主义初级阶段的基本国情，立足于中国特色社会主义进入新发展阶段以及奋力实现第二个百年奋斗目标的基本国情。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导涉及政治、经济、文化等多个领域，而非公经济是其中的一个重要组成部分，非公有制企业是发展社会主义市场经济的重要力量，非公经济的从业人员又是我国工人阶级的一部分。因此，必须鼓励、支持、引导非公经济的发展，抓好非公党建，不断完善党的领导，扩大党的执政基础。目前，我国经济社会已经进入高质量发展阶段，要贯彻新发展理念，把发展经济的着力点放在实体经济上，要鼓励非公经济健康发展，以扩大内需，畅通国内国际大循环。在实现全面建成小康社会这一伟大历史任务后，我国迎来了全面建设社会主义现代化国家这一更伟大的历史任务。为解决一系列制约高质量发展的重大问题就必须扩大党的执政基础，将党组织深入基层，并发挥其实质性作用，才能反映并解决涉及最广人民根本利益的问题。总之，着眼于新时代新阶段的基本国情，对于非公企业党建而言就是要着重抓“两个覆盖”，发挥好“两个作用”，加强“两支队伍建设”。

（二）坚持实事求是，实现创新发展

在充分认识到非公企业党建重要作用的基础上，不断创新非公企业党建的运行机制。习近平总书记在十九大报告中强调，要推进基层党组织设置和活动方式创新，着力解决基层党组织弱化、虚化、边缘化问题。改革开放以来，由于工作经验的缺乏和政策的“学习效应”，部分地区非公企业党建运行机制呈现出同化趋势，因此，必须推动非公企业党建运行机制和路径的创新，促进非公企业党组织引导监督作用的发挥。非公企业需要根据区域位置、规模大小、治理程度和方式的不同，实行差异化的运行机制，并采取嵌入治理的方式，健全管理培养机制，完善运行保障机制，建立反腐倡廉机制，以确保党组织引导监督作用的发挥。因此，非公企业要在吸取经验的基础上坚持一切从实际出发，结合自身发展状况，因地制宜地形成一套适合自身发展的非公企业党建运行机制，才能真正地将党组织作用发挥到极致，进而以非公企业党建的发展推动非公经济健康发展。

（三）以学党史促党建，增强内生动力

党的历史是最生动、最有说服力的教科书，我们党历来重视党史学习教育，注重用党的奋斗历程和伟大成就鼓舞斗志、明确方向，用党的光荣传统和优良作风坚定信念、凝聚力量，用党的实践创新和历史经验启迪智慧、砥砺品格。因此，发展非公企业党建必须加强党史学习教育。对于企业主，学习党史可以从中国共产党百年奋斗史中汲取智慧，有利其更好地理解和落实党中央的政策，在把握历史发展规律的基础上为企业发展指明方向，勇于自我革命，提高应对风险的能力，做好企业的“掌舵者”。对于非公企业的党员职工，加强党史学习，能进一步提升思想觉悟，增强使命感和荣誉感，在工作中充分发挥党员的先进性，起好先锋模范作用，为企业的发展贡献力量，进而推动中国特色社会主义现代化建设和中华民族伟大复兴。对于非公企业的党外员工，作为工人阶级的一份子，可以通过党史学习用科学理论武装头脑，充实精神世界，切实感受到中国共产党的初心使命，积极地向党组织靠拢。