检察一体化下的检察官问责

马 骏

（合肥工业大学 文法学院，安徽 合肥 230009）

检察官问责是检察官责任制的重要内容，也是司法责任制改革所重点关注的问题。与审判权不同，检察权兼具司法与行政双重属性，运行过程有其独特规律与职业特点，这已为世界各国检察实践所认同。一方面，检察权的司法属性强调检察权的独立行使，要求充分放权于一线办案检察官，由办案检察官独立做出判断并承担相应的责任；另一方面，检察权的行政属性强调检察权行使的上命下从，要求下级检察官必须服从上级检察官的指令，以实现检察权行使的统一性与协调性，并由上级检察官或上级检察官与下级检察官共同承担责任。这种双重权力属性决定了检察官的独立是检察一体化之下的相对独立，而非排除一切上级领导、指挥的绝对独立，也使得检察官的问责呈现出司法问责与行政问责的双重特点。本文试着从分析检察一体化下检察官的职权配置入手，对检察官的问责标准、问责范围、问责程序展开探讨，以求教于各界同仁。

一、检察一体化下检察官的职权配置

检察官的职权配置是解决对检察官是否问责、在多大程度上问责以及如何问责的前提与基础。根据目前学界的一般看法，检察一体化是指检察系统作为一个整体统一行使检察权，要求下级检察院服从上级检察院，检察官服从检察长。[1]236-237纵观域外法治国家，无一不是在检察一体化的大框架下合理配置检察官的职权，以实现检察一体化与检察官独立的有效平衡。

（一）域外制度实践之考察

法国是现代检察制度的发源地，其检察机构附设于法院之内，检察官与法官同属职业司法官，被称为“站着的法官”。但法国的检察机构并不受制于法院，而是受司法部统一领导，形成了以司法部长为最高长官的科层式管理模式。[2]在这种管理模式中，司法部长有权对各级检察长发布指令，检察长有权对检察官发布指令，以实现检察职能。例如，司法部长有权以书面并附于卷宗的形式指令检察长接受并调查某一案件，或向有管辖权的法院提起公诉。检察长对检察官亦有上述指令权。但检察官也具有相对独立性，能以个体名义代表所在机关行使职权，而不受强制起诉原则的束缚。即使检察官违背上级指令进行追诉，也依然会被认为合法有效，检察长无权取代他们进行追诉，只能将该案件转移给其他检察官行使。

德国检察机构的组织模式与法国大体相同，在肯定检察一体化的同时，也充分强调检察官的独立性。一方面，上级发布的合法指令，检察官有义务执行；另一方面，明显违法的检察指令，对检察官不具有拘束力。检察官若对上级检察指令的合法性产生疑问，可以提出异议，检察长应在进一步了解案情的基础上与检察官通过会谈达成共识；若无法达成共识，检察官有权将案件交出，检察长也有权将案件收回亲自办理或移交其他检察官办理。[3]为了确保公诉检察官能独立履行公诉职责，在整个庭审的任何阶段都不得对其发布指令，以实现公诉个人负责。

日本检察官被称作“独立的官厅”，有权以自己的名义独立行使职权。根据检察一体化原则，检察官有义务服从上级的监督指挥，但上级的监督指挥权并不是要否定检察官的个人意志，而是要与检察官的独立性相协调。[4]20日本法务大臣是检察系统的最高长官，有权就侦查、公诉、执行等检察事务发布一般指令，但就个案，只能对检察总长行使指挥监督权，而无权对各级检察官发布具体指令。[5]43此外，当检察官对案件的处理意见与上级指令不一致时，应向上级充分陈述自己的信念和理由，上级也应当对检察官虚心解释否定其处理意见的理由，以求得相互意见的调整。这是首先应持有的态度。[6]若经过调整努力，仍然无法达成共识，检察官应当向上级请求行使职务收回权或转移权，上级也可以自行将案件收回亲自办理或移交给其他检察官办理。

从上述诸国的制度实践来看，检察一体化是各国检察系统普遍遵从的权力运行原则，但尽管如此，身居其中的检察官却保有较大的自主权，其独立性得到了充分的展现与发挥：其一，检察官具有独立的诉讼主体地位，能以个人名义代表所在机关独立行使侦查、公诉、执行等几乎所有检察职权①大陆法系的检察官主要有侦查、公诉、执行三大基本职能。其中，侦查主要是主持、指挥、监督侦查而不具体实施侦查；公诉是指决定公诉与出庭公诉；执行是指主持、监督、指挥执行而非具体实施执行。这些职能都适合于检察官以个体名义独立判断与独立操作。参见龙宗智.检察官办案责任制相关问题研究[J].中国法学,2015,（1）:86.，即使拒绝上级指令所为之行为也被认为合法有效；其二，上级首长对检察官的监督指挥权只能通过发布检察指令来实现，指令的范围、形式、发布程序、实现方式等受到法律的严格限制，违反法律规定发布的指令，对检察官不具有拘束力；其三，当上级指令与检察官对案件的处理意见不一致时，只能采取会谈、沟通、劝说等缓和、柔性的方式促使检察官改变处理意见，指令并不具有当然取代检察官处理意见的效力；其四，当上级首长与检察官无法就案件的处理意见通过上述方式达成一致时，可以行使职务收回权和转移权，在实现监督指挥的同时，充分体现对检察官独立意见的尊重。从这个意义上说，检察一体化并不排斥检察官的独立性，相反，它是建立在对检察官独立性尊重的基础上的。

（二）我国检察官的职权配置

在我国，检察机关单独建制，是与法院相并列的司法机关，但检察一体化原则也受到普遍遵从。长期以来，我国检察机关的办案方式主要是采取三级审批制，即检察官承办、业务部门负责人审核、检察长或检察委员会决定。在这种职权配置模式中，承办检察官仅有案件处理建议权，而无最终决策权，这对于防止下级检察官滥用权力，克服自身办案能力之不足，保证案件办理质量，无疑有着一定的积极意义。但其缺陷也是显而易见的：首先，违背司法亲历性、直接性要求，导致审者不定、定者不审，无法真正实现公正；其次，检察官独立性空间狭小，不利于调动其办案积极性与主动性，提高其自身职业素质；再次，审批层级过多，各层级信息不对等，执法权限不明，不仅办案效率低下，质量无法保证，司法责任也无法得到真正落实。司法责任制改革，正是针对这些症结，强调放权于一线办案检察官，充分落实“谁办案谁决定，谁决定谁负责”，其实质是在遵循检察一体化的前提下对检察官的职权进行重新配置。

最高人民检察院2015年《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《若干意见》）和2017年《关于完善检察官权力清单的指导意见》（以下简称《指导意见》）对此作了以下几个方面的努力：

1.一改传统行政化办案组织形式

根据检察业务设立专业化分工的办案组织形式。办案组织是检察权运行的载体，一直以来，为契合三级审批制，我国检察机关以科、处、厅（局）等行政化机构作为办案基本组织形式，忽视了检察权的司法属性，必须加以改革和完善。主要思路是取消科、处、组等行政化办案组织，在规模较小的基层检察院实行“大部制”整合，重新成立专业化分工的办案组织，如刑事检察办案组、职务犯罪侦查办案组、诉讼监督办案组等，实行扁平化管理，突出检察官的办案主体地位；在规模较大的检察院，可在业务部门之下，根据业务特点和案件类型直接设立若干个专业化办案组织。[7]《若干意见》第四条规定：“根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度，实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式。”

2.赋予检察官独立的办案主体地位

要确保检察官的办案主体地位，就必须妥善处理好检察官与业务部门负责人、检察官与检察长（或检察委员会）以及承办检察官与主任检察官之间的关系。专业办案组成立以后，业务部门负责人除了以检察官的身份承办案件外，只负责本部门的日常管理工作，原则上不再对案件进行审核把关；①《指导意见》第八条第一款规定：“基层人民检察院业务部门负责人的审核权原则上应当严格限制并逐步取消。省级人民检察院和地（市）级人民检察院业务部门负责人的审核权可以根据实际情况适当保留。”即使参与个案的审核，其审核意见也徒具参考和咨询意义，不具有强制效力。《指导意见》第八条第二款规定，业务部门负责人与检察官的处理意见不一致时，可以要求检察官复核或补充相关材料，但不得改变检察官的处理意见或要求其改变处理意见；也可以召开检察官联席会议进行讨论，或者将案件报请检察长决定。

就检察官与检察长、检察委员会的关系而言，除了一些重大、疑难事项由检察长、检察委员会决定外②根据《若干意见》第六条、第七条的规定，初查、立案、侦查终结等事项，由检察长（分管副检察长）决定；以人民检察院名义提出纠正违法意见、检察建议、终结审查、不支持监督申请或提出（提请）抗诉的，由检察长（分管副检察长）或检察委员会决定。，多数事项的决定权应当委托检察官行使。检察官在职权范围内决定的事项，检察长不再审批，其法律文书由检察官签发。以上内容也为2019年修订的《中华人民共和国检察官法》（以下简称《检察官法》）所确认。③《检察官法》第九条规定：“检察官在检察长领导下开展工作，重大办案事项由检察长决定。检察长可以将部分职权委托检察官行使，可以授权检察官签发法律文书。”第七条第二款规定：“检察官对其职权范围内就案件作出的决定负责。”

就承办检察官与主任检察官之间的关系而言，根据《若干意见》第十八条的规定，主任检察官是办案组的负责人，除了履行检察官的职责外，还负责办案组承办案件的组织、指挥、协调以及对办案组成员的管理工作。有学者认为，这种办案组内的科层控制，极有可能会衍生出新的三级审批制，不利于尊重办案检察官的独立性。[8]笔者认为，对此应根据检察业务的性质来理解。批捕与起诉具有明显的司法属性，需要检察官亲历案件调查并独立做出判断，因此应主要采取独任制办案形式；办案组承办重大、疑难案件的，主任检察官除自身承办的事项外，其组织、指挥作用应只限于对办案任务的分配、协调以及为承办检察官提供协助，而不应涉及承办检察官对案件的处理。正如我国台湾学者指出，主任检察官主要位于协助角色，为办案提供方向、意见咨询，以及调动人力、物力、对外协调方面的协助，以充分尊重检察官独立自主之判断。[9]职务犯罪侦查具有明显的行政属性，强调组织化和一体化指挥运作，应主要采取办案组承办形式，主任检察官与承办检察官应遵循上命下从的工作原则，以实现办案团队的统一性与高效性。④与大陆法系检察官主持、指挥警察实施侦查的职能不同，我国检察官主要是自行实施侦查，因而不具有独立判断和操作性。诉讼监督主要也体现为行政属性，根据《若干意见》第七条的规定，可以采取独任制办案形式，也可以采取办案组承办形式。办案组承办的，主任检察官与承办检察官之间亦为命令与服从的关系。

3.对检察长的指令进行规范

《若干意见》第十条对检察长发布指令的形式、方式作出了限制，要求指令必须以书面形式作出，并归入案件卷宗，以致全程留痕，有案可查；当检察长与检察官的处理意见不一致时，可以要求检察官复核或将案件提交检察委员会讨论决定，或者直接作出决定，缓解了指令的刚性。[10]但考虑到批捕与起诉的司法属性，检察官在职权范围内决定的事项，检察长不宜通过决定或提交讨论决定的方式改变检察官的处理意见，在要求检察官复核后仍然无法达成一致意见时，可以考虑借鉴大陆法系国家的职务收回权和转移权，将案件收回亲自办理或移交给其他检察官办理，在实现指挥监督的同时，充分尊重检察官对案件的独立判断。

应当说，以上举措极大程度地合理配置了检察官的职权，体现了检察权的性质和运行规律。

二、检察官的问责标准与范围

（一）检察官的问责标准

我国检察官的问责最初主要表现为错案问责，即将案件处理过程中发生的事实认定和法律适用错误作为问责的标准。这种问责机制在当时检察人员整体素质不高的情况下，对于防止办案人员滥用权力，控制案件办理质量无疑具有重要意义。但其内在缺陷也是显而易见的，例如，以错案作为问责标准，有违诉讼认识规律；责任主体不明，责任分担不清，错案标准模糊，问责恣意化无法避免；加重了办案人员的心理负担，不利于其独立办理案件；模糊程序界限，软化诉讼监督机制；加剧部门行政化，使得责任最终无法有效落实，如此等等。2015年的《若干意见》以及2019年修订的《检察官法》确立了以故意或重大过失的违法办案或违法监管行为为中心的问责机制①根据《若干意见》第三十四条、第三十五条、第三十六条的规定，检察人员在司法办案中故意违反程序或办案规定，或者在办案中有重大过失，造成案件处理错误或其他严重后果、恶劣影响的，应承担司法责任；负有监督管理职责的检察人员因故意或重大过失怠于行使或不当行使监督管理权，导致司法办案工作出现严重错误的，应承担相应的司法责任。《检察官法》第四十七条也有类似的规定。，但总体而言，仍然未完全摆脱错案问责的窠臼。

笔者认为，错案并不是一个严格的法律概念，它只是司法工作中对案件处理结果的一种事实称谓，本身并不具有规范的意义，故将错案作为检察官问责的标准，是有欠妥当的。诉讼活动原本就是一个错综复杂的认识过程，每个环节都充满了未知与变数，要想在事实认定和法律适用方面完全不出错误，无疑只是一个不切实际的理想。庞德指出：“事实并不是现成地提供给我们的。确定事实是一个充满着可能出现许许多多错误的困难过程。错误认定导致过许多错判。为了预防舞弊和诈骗而规定各种办事规则和形式的必要性，由于一般安全的迫切需要牺牲了何止一个可贵的案件。”[11]29-30诉讼活动的过程并不是为了彻底消除错案风险，而是要将错案风险控制在法律所允许的范围之内。根据允许的危险理论，只要检察人员恪守法律法规、办案规定，正确履行职责，尽了必要的谨慎注意义务，即使发生错案结果，也应认为是合理的、正当的风险；②关于允许的危险理论，在《若干意见》第三十三条第一款中已有所体现：“司法办案工作中虽有错案发生，但检察人员履行职责中尽到必要注意义务，没有故意或重大过失的，不承担司法责任。”该款也是关于检察官司法责任豁免的一般规定。相反，如果检察人员违反法律法规、办案规定，不当履行职责，未尽必要的谨慎注意义务，即便未发生错案结果，也不能认为是合法范围内的、正当的风险。③典型的例子是，违反相关程序和操作规定批准逮捕的，即便事后证明被逮捕的对象就是真正的犯罪人，也不能阻却该逮捕结果的非法性。由此，案件处理结果正确与否，本身并不能决定其是否应受合法或者非法的评价，其规范意义取决于案件办理、监督的行为。因此，检察官的问责应以违法办案行为或违法监管行为为依据，排除错案作为问责的标准。这样一来，不仅解决了错案认定标准的模糊性问题，也实现了主观过错判断的客观化。④根据允许的危险理论，故意、过失的成立以违反注意义务为标准，只要行为人尽了必要的注意义务，就不能认为具有故意或过失。

另外，从域外经验看，检察官的问责也是以不法行为或不端行为为标准，如美国司法实践中一般将检察官在法庭上的不当行为、对物证的不当处理、使用虚假或误导性证据、威胁或引诱证人作伪证、对被告人或辩护人表示成见、宿怨等作为惩戒的理由；[12]130法国《司法官组织法》则明确规定，检察官不因履行职责所产生的诉讼后果而承担刑事、民事或纪律惩戒责任。[13]

（二）检察官的问责范围

既然检察官的问责以违反注意义务的办案行为或监管行为为依据，那么，注意义务的范围也就决定了问责的范围。注意义务的内容主要来源于程序规则和办案规定，但也并非所有的程序规则和办案规定都属于注意义务的内容，只有那些对防止错案的发生具有重要意义的规定才属于注意义务的内容。若仅仅只是轻微违反程序或办案规定，并不构成对注意义务的违反，亦不成立故意或重大过失。诉讼活动是一个多方主体共同参与的活动，除了司法工作人员，还有当事人、证人、鉴定人等参与人员，错案的发生是多方行为综合作用的结果，应当在各方参与主体之间合理地分配风险，以共同实现对错案的防范。风险分配的实质是注意义务的分配，应以参与者各自的法律地位以及社会的具体要求为根据[14]235，换言之，参与者在诉讼活动中的职权、地位、防控错案的条件和能力等因素都将会影响其注意义务的广狭与多少。检察权兼具司法与行政双重属性，不同的权力性质、权力运行模式，决定了行使权力的检察官在注意义务的分配上呈现出不同的特征。

作为彰显司法属性的批捕、起诉业务，要求检察官尽可能保持独立、中立、被动的地位，在侦查机关和犯罪嫌疑人的平等参与下，公正地做出决断。司法权的属性决定了检察官一般不负有主动调查收集证据的义务，而只能是被动审查核实控辩双方所提供的证据并在此基础上做出判断。“司法权自身不是主动的。要想使它行动，就得推动它。向它告发一个犯罪案件，它就惩罚犯罪的人；请它纠正一个非法行为，它就加以纠正；让它审查一项法案，它就予以解释。但是，它不能自己去追捕罪犯、调查非法行为和纠察事实。”[15]110如果检察官遵守办案规定，尽了必要的审查判断义务，由于控辩双方举证不实或举证不能而导致案件处理错误的，则不能归责于检察官。此外，在检察一体化下，检察长尽管可以通过指令实现对检察官的指挥监督，但只能通过沟通、劝说等柔性方式进行，无权对检察官的处理决定作出直接变更，检察官有权根据自己的理解对案件作出判断，而无须服从上级的指令。换个角度说，即便检察官遵从了上级的指令，也只是说明他认同了上级的处理意见，其仍然要对自己的决定负主要责任。[16]可见，在批捕、起诉业务中，注意义务的分配主要是在检察官和控辩双方之间进行的，问责的范围主要是违反注意义务的办案行为。

作为彰显行政属性的职务犯罪侦查和诉讼监督业务，要求检察官必须及时主动调查收集证据、抓捕犯罪嫌疑人或纠正违法行为，并遵从“上命下从”的工作原则。“就行政权而言，无论是在启动还是运行的过程中，都必须通过对社会生活的主动干预、管理、控制来维护和实现国家与社会的利益”。[17]23在这种权力运行模式下，一线检察官只负有调查收集证据并据此向上级提出处理意见的义务，而上级则负有审查判断证据并最终做出处理决定的权力。①《若干意见》第三十七条第三款规定：“属于检察长（副检察长）或检察委员会决定的事项，检察官对事实和证据负责，检察长（副检察长）或检察委员会对决定事项负责。”只要检察官按正常程序调查取证并如实汇报，无论其处理意见是否为上级所改变，都不能将案件处理结果归责于检察官；相反，如果检察官违反规定调查取证，或者伪造、隐匿证据的，则应承担相应的责任；上级违反办案规定，未尽必要审查判断义务的，应承担相应的责任。②《若干意见》第四十条规定：“检察官向检察委员会汇报案件时，故意隐瞒、歪曲事实，遗漏重要事实、证据或情节，导致检察委员会作出错误决定的，由检察官承担责任；检察委员会委员根据错误决定形成的具体原因和主观过错情况承担部分责任或不承担责任。”由此可见，在职务犯罪侦查和诉讼监督业务中，注意义务的分配主要是在一线承办检察官与作为监管上级的主任检察官、检察长或检察委员会之间进行的，问责范围既包括违反注意义务的办案行为，又包括违反注意义务的监管行为。相比较而言，后者的范围明显较前者更加宽泛。

三、检察官的问责程序

（一）我国当前检察官的问责程序及评价

检察官问责程序是落实检察官责任的制度保障。《若干意见》和2016年最高人民法院、最高人民检察院印发的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》（以下简称《意见》）以及《检察官法》对检察官的问责程序作了具体规定，概括起来主要有以下几个方面：

1.检察官问责案件的受理机构及相关职责

检察官涉嫌违反检察职责应予问责的案件由检察官所在的人民检察院纪检监察机构受理。纪检监察部门负责受理对检察官违法违纪行为的举报、投诉，并对检察官是否存在故意或重大过失展开调查核实；在司法工作中发现检察官具有违法违纪嫌疑的，如犯罪嫌疑人、被告人逃跑、死亡，案件被确认为冤假错案，国家承担赔偿责任等，纪检监察部门应主动展开调查核实。

2.检察官惩戒委员会的组成及权限

在最高人民检察院和省、自治区、直辖市设立检察官惩戒委员会，负责检察官违反检察职责案件的审议并提出处理建议。惩戒委员会由人大代表、政协委员、法学专家、律师、法官、检察官组成，其中，检察官代表不得低于全体委员的50%。在最高检察院和省级检察院设立检察官惩戒工作办公室，负责检察官惩戒的日常工作。

3.检察官问责案件的具体问责程序

案件经纪检监察部门调查后认为应当追究检察官责任的，应当报请检察长决定移送检察官惩戒委员会审议。惩戒委员会审议惩戒事项，应当由纪检监察部门对检察官违反职责的行为以及存在故意或重大过失承担举证责任，涉案检察官有权申请相关人员回避，有权陈述、辩解、举证；惩戒委员会经全体委员三分之二以上的多数通过，有权对检察官作出无责、免责或给予惩戒的建议。处理建议应当送达检察官，若检察官对该建议有异议的，可以向惩戒委员会提出，惩戒委员会应当对异议及其理由进行审查并重新作出处理建议。对于应当问责的检察官，人民检察院有权依照相关规定作出惩戒决定，并给予相应处理。

4.检察官不服惩戒决定的救济

检察官对惩戒决定不服的，可以向作出决定的人民检察院申请复议，并有权向上一级人民检察院申诉。

应当说，以上规定对于克服传统单一的行政化内部问责模式的弊端，建立符合检察官职业特点的问责机制，无疑有着重要意义。但其不足之处也是很明显的：其一，将检察官问责案件的受理及调查权赋予本院纪检监察部门不利于充分实现对检察官的监督。由于调查者与被调查者均属同一单位，这种同体内部监督并不利于纪检监察部门站在客观公正的立场对案件展开调查，而是往往要顾及人情关系、连带利益等因素将案件大事化小、小事化了，使问责流于形式。同时，这种监督关系也决定了纪检监察部门与当事检察官在案件审议过程中无法形成真正意义上的对抗，从而使问责程序的诉讼化改造失去了意义。其二，检察官惩戒委员会的专业性、独立性、权威性体现不足。首先，检察官惩戒事务是一项专业性极强的法律事务，必须要由资深的法律专业人士担任审议工作。目前的检察官惩戒委员会成员除了法官、检察官、律师、法学专家外，还包括人大代表、政协委员，尽管成员代表具有一定的广泛性，但职业性与专业性却有所欠缺。其次，从机构设置来看，检察官惩戒工作办公室设在检察院，其人财物均受制于检察院，想要惩戒委员会不受检察院的影响而保持完全独立，自是十分困难。再次，从惩戒委员会的权限来看，其对案件的处理只享有建议权，决定权依然掌握在当事检察官所在的检察院手中，如此一来，惩戒委员会充其量不过是各级检察院作出惩戒决定的辅助或咨询机构，丧失了其应有的权威性。其三，对检察官的权利保障明显不足。从整个问责程序来看，无论是案件调查、惩戒决定的作出，还是不服惩戒决定的复议、申诉，检察机关都是处于主导地位，当事检察官处于被主导地位，其权利无法得到实质意义上的保障。

总体而言，尽管《若干意见》《意见》以及《检察官法》对检察官的问责程序作了司法化改造的努力，但也未能从根本上打破传统的行政化内部问责机制，也与检察权的司法属性明显不相匹配。

（二）我国检察官问责程序的完善路径

根据权责统一原理，权力与责任相伴相随，权力的性质、大小决定了责任的性质、大小以及实现责任的机制。检察权兼具司法与行政双重属性，这也决定了检察官的问责程序必然呈现出司法问责与行政问责的双重特点。

1.检察官的司法问责程序

批捕、起诉具有明显的司法性质，检察官必须排除外界干扰，依法独立做出决定。在行使批捕、起诉权的过程中发生违法行为的，应当予以司法问责。为充分尊重司法官的独立性，保障其权利，司法问责必须严格依照司法程序进行，这是域外法治国家的通例。“司法惩戒活动是司法活动，而不是司法行政活动，更不是行政机关的行政活动。”[18]独立行使职权的司法官必须在司法惩戒中获得公正对待，而这种“待遇”只有在司法程序中才能得到保障。[18]由此，应当对现有的问责程序作以下完善：

第一，组建独立、专业、权威的检察官惩戒委员会。检察官惩戒委员会保持独立、中立，是检察官获得公正待遇的根本保证。为解决检察官惩戒委员会受制于检察院的问题，有学者建议将检察官惩戒委员会设在人大常委会。[19]但这并未解决检察官惩戒委员会的独立性问题，检察官惩戒委员会依然还会受制于人大及其常委会。目前相对可行的办法，就是不设固定组成的惩戒委员会，由检察官惩戒工作办公室根据具体案件从委员库中随机抽取临时组成。委员的确定还必须遵守个案回避和地域回避原则。同时，为避免惩戒工作办公室架空惩戒委员会的职能，应取消惩戒工作办公室对案件的核查、协查等实质性权力①不少地方都赋予了惩戒工作办公室对案件的核查、协查权力，如《上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会章程（试行）》第七条和第十条规定，检察官惩戒工作办公室负责评查涉案检察官的案件办理质量，协助查办检察官的违法违纪行为，并向惩戒委员会提交核查报告。，将其彻底改造成惩戒委员会的服务机构，如负责案件材料的受理、整理、归档、选取、召集惩戒委员会委员等。为确保检察官惩戒委员会的专业性，其委员应由法官、检察官、律师、法学专家组成，成员比例应保持相对均衡。各类委员应建立专门的委员库，其中，法官、检察官由各级法院、检察院负责推荐，律师由律师协会负责推荐，法学专家由高校、科研所负责推荐。为体现检察官惩戒委员会的权威性，应彻底改变惩戒委员会作为检察院咨询、辅助机构的地位，赋予其对案件的最终裁断权。

第二，成立专门的案件调查委员会。为保证调查机构能客观公正地展开调查，并在案件审议过程中与当事检察官形成对抗局面，调查机构必须与检察系统相分离，以避免自我监督的尴尬。结合我国实际，可以考虑在检察系统外成立专门的调查委员会，负责对案件的调查、起诉。调查委员会的委员则由惩戒工作办公室在遵循个案回避与地域回避的前提下从各类委员库中随机选取，临时组建。

第三，切实保障当事检察官的权利。正当程序的中心含义是，“任何权益受到判决结果影响的当事人有权获得法庭审判的机会，并有被告知控诉的性质和理由、提出主张、进行辩论和陈述自己意见的权利。”[20]首先，在案件调查阶段，检察官有权对调查委员会成员申请回避，并有权获得律师的帮助。其次，在案件审议阶段，调查委员会负责对检察官的指控，并对检察官违反职责的行为及主观过错承担举证责任；检察官有权申请惩戒委员会组成人员、调查委员会组成人员回避，有权在律师的帮助下陈述、举证，并同调查委员会进行辩论。再次，惩戒委员会作出惩戒决定后，检察官不服惩戒决定的，有权向上一级检察官惩戒委员会提出上诉。

2.检察官的行政问责程序

职务犯罪侦查、诉讼监督具有明显的行政性质，检察官在行使职权时必须遵从上命下从的工作原则，发生违法行为的，应当予以行政问责。为维护上级的权威和行政权运行的高效，除非基于更为重要因素的考量，行政问责往往被内化为行政管理的组成部分，强调的是一种同体内部监督。由此，检察官在行使职务犯罪侦查、诉讼监督权过程中发生的违法行为，一般应由本院纪检监察部门负责调查并提出处理意见，报检察长决定。在调查过程中应充分保障检察官享有陈述、辩解、举证的权利，在符合听证条件或检察官申请听证时，应当举行听证。在权利救济上，检察官不服惩戒决定的，有权向作出决定的检察院申请复议；对复议结果不服的，有权向上一级检察院申诉。同时，为了实现对检察官职业身份的保障，建议上述问责程序只能适用于不涉及限制、剥夺检察官职业身份与资格的案件，如可能给予检察官警告、通报批评、记过的案件等。对于涉及限制、剥夺检察官职业身份与资格的案件，如停职、延期晋升、降级、免职等，应严格依照司法程序由检察官惩戒委员会进行裁断，以充分实现对检察官职业身份的保障。