关于政府投资项目推行施工过程结算的思考

叶菊珍，朱子睿

（1.衢州市政府投资项目评审中心，浙江 衢州 324000；2.南昌大学经济管理学院，江西 南昌 330031）

1 推行施工过程结算的背景

政府投资项目作为我国工程建设领域的重要组成，其项目管理规范程度体现了建筑行业的规范程度[1]。但当前建筑市场存在工程价款结算不及时、拖欠工程款和农民工工资屡禁不止、履约纠纷频发等问题[2]。推行施工过程结算进一步贯彻落实了中央“六保、六稳”要求，有效解决了上述问题，并实现了企业减负，激发了建筑市场活力，是政府投资项目管理的一项重大改革。2016 年至今，国务院和住建部先后多次发文明确要求全面推行施工过程结算；随后各省市陆续推出一系列推进施工过程结算的规范性文件。

2 现阶段竣工结算模式存在的问题分析

竣工结算是施工企业按照合同约定全部完成所承包工程，经质量验收合格，并符合合同要求之后，发承包双方才进行的一种结算。这种结算方式存在事后控制的典型弊端，导致工程建设项目“三超”频频发生，严重影响了工程建设项目的投资效益[3]。分析如下。

2.1 参与方人员的“两专”能力待提高

参与项目管理的相关人员专业技术能力不足，缺乏专业科学精神，不能很好的满足项目建设需要。专业技术能力不足指缺乏运用专业知识解决争议事项的能力，使得争议和纠纷被迫拖延到办理竣工结算时才解决，造成竣工结算的拖泥带水。专业科学精神欠缺，根据相关数据统计，投资决策阶段对项目成本的影响占比很大，项目管理人员缺乏过程造价的科学管理意识，控制重点大多集中在施工阶段，如合同价格、变更价格和竣工结算等，导致工程建设项目“三超”频频发生，严重影响了工程建设项目的投资效益。

2.2 合同条款设置不严谨及不合理

①合同条款设置不严瑾，以变更调价条款为例，对重新组价项目既规定了组价方式，又要求组出的价格应报发包人审核确定。由于发包人不一定具有按约定组价方式组价的能力，可能存在组价错误的风险。②合同条款设置不合理，造成实际约束力下降，导致履行困难，即使勉强履行，也会因索赔争议导致结算困难。

2.3 不重视项目结算资料收集与管理

存在隐蔽工程资料不完整、工程变更手续不规范或未办理情况。项目实施过程中未对钢筋、管线等不能在竣工图上复原的内容做隐蔽记录；设计变更、工程洽商记录、现场签证内容不全或签章不规范。竣工图简单复制施工图，设计变更、图纸会审记录等均未在竣工图上体现;或虽有所体现，但与上述资料的相关内容或实际建成情况相互矛盾；造成结算审核工作推进困难。

3 推行施工过程结算彰显的优势分析

3.1 施工过程结算的定义

施工过程结算(阶段性结算)指在工程项目实施过程中，承发包双方依据施工合同，对约定结算周期(时间或进度节点)内完成的工程内容(包括合同内容、现场签证、工程变更、索赔等)开展工程价款计算、调整、确认及支付等的活动[4]。是一项包括验收、计价、结算、支付的系统工程，它与国际通行的FIDIC 合同条件下期中支付异曲同工[1]。

3.2 推行施工过程结算彰显的优势分析

推行施工过程结算有利于发承包双方对工程项目的工程质量、进度、变更、结算造价进行分段控制，对工程项目的进程和效益进行分段掌控，从而减少工程缺陷，保证工程建设顺利完成。

3.2.1 工作重心向施工过程转移

实施施工过程结算的项目，发承包双方把工程竣工结算分解到施工合同约定的形象节点之中，分段对质量合格的已完工程进行价款结算。这种结算方式能进一步实现工程造价的动态控制，有利于施工单位在过程中掌控成本并及时纠偏，减少承包人资金占用，避免垫资施工，有利于承包人资金回笼，偿还经营债务，降低内部运营成本，避免企业经营风险，有力保证项目的施工质量和施工安全。

3.2.2 具有更高的准确性与时效性

承包人依据合同约定的结算周期和方式递交已完工工程结算价款支付申请，发包人对已完工工程进行结算审核。在过程结算审核中，遇到双方争议部分，可以及时解决问题，不会因甲乙双方人员的变动造成结算衔接出现问题，也不会因结算资料不齐全、变更情况不清晰等因素影响结算进度。如《关于在房屋建筑和市政基础设施工程中推行施工过程结算的实施意见》（浙建〔2020〕5 号）以文件的形式强调了施工过程结算审核的时效性，明确了发包人的审核时限，相比竣工结算更具有准确性和时效性，有利于缩短整个项目的结算时间，减少发承包双方的重复计量与核价工作。

3.2.3 增强了工程投资的事前预控和动态管控能力

实施施工过程性结算的项目，建设单位应在每一阶段过程结算完成后，组织监理、全过程造价咨询单位将实际结算价款与施工图预算、设计概算、投资估算进行对比分析，如出现结算超概（预）算的情况，应及时查找原因并纠偏，确保整个工程实施阶段处于受控状态，克服事后监督的被动性，更好地控制造价。如浙建〔2020〕5 号实施意见要求，对实施施工过程结算项目，建设单位应按已确认的过程结算文件足额支付工程结算价款。因此，建设单位必须做到投资控制关口前移，检查每个支付节点的投资情况，增强项目事前预控和动态管控，促进工程投资提质增效。

4 推行施工过程结算面临的阻碍分析

4.1 全过程造价咨询工作的定位有待明确

目前推广的全过程造价咨询包含了代建、监理、造价咨询等服务，其是否可以同时承担过程结算，没有相关政策支持，根据以往结算审核情况看，很多结算争议问题都是清单编制以及招标文件编制考虑不周引起的，由项目原招标代理、清单编制、工程签证等服务的咨询单位来承担过程结算审核，存在一定的风险。

4.2 施工过程结算节点划分有待商榷

不是所有的项目都适合采用施工过程结算，强行推行过程结算可能在部分项目上会适得其反。如果过程结算节点划分不合理，就会出现由于计价边界不清造成的项目漏算、错算、重复计算情况，产生纠纷，不利于合理计价。

4.3 施工过程投资控制管理有待加强

项目推行施工过程结算后，由于工程变更签证、合同价款调整等引起工程造价增减并入过程结算同期支付，投资控制的重心也就转移到对过程结算节点的造价控制上。经了解，我省各县市都有出台政府投资建设项目工程变更实施细则，规定了项目变更的审批程序，从实施情况看，工程变更未按规定进行事前审批或审批滞后情况依然存在。

4.4 风险管控和争议处置能力有待提高

投标报价时，为获得最大的经济效益，施工单位经常会采取不平衡报价方式，将前期结算的工程节点报价抬高，后期结算的工程结算节点报价降低，加上前期结算节点的工程款支付比率加大，后期结算项目极可能会出现施工单位积极性不高、建设单位约束手段有限的情况，从而导致后期项目推进缓慢，出现恶意停工、项目甩项等问题，增加了管控风险。工程价款结算具有专业性、复杂性的特点，在结算过程中，发承包双方经常会出现对清单编制内容、合同条款理解等的分歧和争议，且难以有效解决，造成结算办理困难，影响后续项目顺利实施。

4.5 过程结算相关的保障性政策尚不完善

目前施工过程结算还处在起步阶段，各地可借鉴的成熟经验较少。现行施工合同中对建设单位结算款拖欠的惩罚措施是支付欠款利息和工程停工，而工程停工也会给施工单位带来的负面影响，从实践层面中对于过程结算的问题解决意义不大，而以利息为主的违约责任力度不够，效用不高；施工过程结算相关配套制度还不完善，如资金管理办法、监管评价制度、工作流程、全过程造价咨询计费标准等。采取什么样的措施保证政策落地见效，是现阶段推行施工过程结算的一道难题。

5 推行施工过程结算合理化建议

5.1 准确定位全过程造价咨询工作

实施施工过程结算的项目，全过程造价咨询可提供（不限于）招标文件、控制价的审核，协助施工合同签订，工程预付款和进度款及其价款支付的审核，工程变更、签证及索赔管理，材料、设备购置的询价提供核价建议等，施工过程结算和竣工结算审核及工程技术指标分析等服务。各地市建设主管部门可根据地方实际情况，组织发改、财政、监管等部门召开专题研讨会，确定全过程造价咨询的具体工作职责和工作内容，准确定位，实现其角色和任务的转变，更好地服务施工过程结算。

5.2 优化施工过程结算节点划分

选择施工过程结算节点必须牢牢把握实施便利和可操控性的原则。招标人和发承包双方应在招标文件、施工合同中约定施工过程分段结算节点。结合本市项目特点、施工工期等情况，按质量验收分部（工程）节点分段要求，拟提出以下分段节点划分：①房屋建筑类工程：单体工程可以按基础工程（含地下室、桩基工程）、主体结构工程（含二次结构工程）、装修及安装工程、附属配套工程等进行划分；群体工程可以按施工方案分区块结合上述划分节点进行划分。②市政基础设施工程：单体工程可以采用施工段和专业相结合的划分方式；综合类工程可以采用单项工程和专业工程相结合的划分方式。

5.3 提高工程项目投资管理成效

建设单位应前移投资控制管理关口，以降低工程管理的风险，在每一阶段过程结算完成后，组织监理、全过程造价咨询单位将实际结算价款与施工图预算、设计概算、投资估算进行对比分析，如出现结算超概（预）算的情况，应及时查找原因，进行实时纠偏，避免出现“三超”现象。同时，建设单位应主动承担起政府投资项目管理的主体责任，按文件规定及时办理工程变更签证审批手续和变更价款审核，为结算顺利实施提供实时性依据，从而提高工程项目投资管理成效。

5.4 提高对建设市场主体的信用管理水平

加快推进信用能力体系建设，规范市场秩序，建立守信激励，失信惩戒的评价制度。对在过程结算中表现较差的全过程咨询单位、施工单位和建设单位给予信用联合惩戒，对于出具过程咨询成果不及时、误差率大、出现重大失误等的全过程造价咨询企业和因为过程质量不合格、造价资料缺失等原因造成无法施行过程结算的施工单位，可直接降低其在建设市场的信用等级，严重者可以直接列入黑名单，使其退出建设市场；而对于恶意拖欠工程款的建设单位可将其列入失信名单，并申请法院对其进行强制执行。对于表现良好的企业，则可以给与激励措施，包括在政策上的支持，减少抽查概率、简化审批手续等。通过信用管理手段和政策规定相结合的方法推动建设工程过程结算的落实。

5.5 进一步增强风险管控意识和争议处理能力

为确保项目顺利实施，预防施工单位不平衡报价带来项目管控风险，招标人在招标时可分段设置投标总价上限，并设定约束不平衡报价的条款，施工合同中应对分段结算的价款支付比率做合理约定。这样，即使投标单位采用不平衡报价，带来的负面影响也在建设单位投资管理的相对可控范围。发承包双方应进一步完善造价动态管理机制，提高工程价款的结算能力；全面掌握工程现场实施情况，整理收集技术经济材料，运用BIM 技术和信息技术，进行精准计量，实现对造价进行动态管理，随时进行纠偏，为竣工后结算打好基础。及时处置争议，有助于化解发承包双方的矛盾。施工合同中应设置争议处置条款，在办理施工过程结算时，大部分施工过程争议和纠纷都在过程结算阶段就可以有效化解，若遇到实在解决不了的争议，也可以延到办理竣工结算时统一协商解决，有利于过程结算的快速办理。

5.6 进一步完善过程结算相关的保障性政策

首先，细化《建设工程施工合同示范文本》专用条款中的安全文明基本费支付、市场价格波动引起的调整、工程款支付等条款，以适应施工过程结算。其次，完善施工过程节点验收、结算审核、过程监督等流程，并建立相应的规章制度体系。创新监管方式，探索综合监管、联动监管，切实发挥信用档案的作用，推进施工过程结算健康发展。最后，建议选择一批典型项目试点，并在项目论证阶段，组建专家组对项目是否适宜推行施工过程结算进行专项论证，并在项目审批时予以明确。

6 结语

推行施工过程结算，实现了工程造价的动态控制，规范了工程款的结算与支付，提高了财政资金的使用效率，缩短了竣工结算的时间，解决了“结算难”问题，是建筑行业结算方式的一次重大变革。目前，施工过程结算还处试点推广阶段，需要我们在推进过程中不断摸索、总结和优化，加之有关部门的协同配合，保证政策有效落地，从而发挥它的最大作用。