南非学习制的内容、特征和启示

费晓蕾，熊宗武

（杭州科技职业技术学院，浙江 杭州 311402）

学习制（learnerships）（1）是种族隔离取消后南非政府在职业教育培训领域推行的一项重要的技能培训制度。1995年，南非政府颁布《教育和培训白皮书》（White Paper on Education and Training），旨在形成一个一体化的教育培训综合体系，有共同的资格制度。此后，通过制定并引入国家资 格 框 架 （National Qualifications Framework，NQF）、设 立 南 非 资 格 管 理 局 （South African Qualifications Authority，SAQA）等一系列改革，南非已建立一个由部门教育培训署（Sector Education and Training Authority，SETA）负责并提供财政支持的全新的技能培训体系，包括学习制、工匠学习项目（artisanal learning programmes）（2）、技 能 项 目 （skills programmes）（3）、实 习（internships）。这些项目针对的对象、培训内容、时间和技能等级均有所不同，统称为学习项目（learning programmes），其中学习制是这一综合技能发展系统的核心，规模最大，资金最充足，成效最显著，是政府多年来一项长期的正式干预措施[1]4。学习制涉及面广，特征明显，对我国开展现代学徒制有一定的借鉴意义。

南非学习制的起源可以追溯到20世纪20年代的学徒制，传统上，学徒制一直是南非用于中级技能发展的主要途径，它源自英国学徒制。两者都是学习和工作经验相结合的机制，学习制在学徒制的基础上发展而来，又与之不同，两者分开招生，在质量保证机构、评估机构、资格类型、立法依据、资金来源和培训机构等方面均有差别。此外，学习制的受众群体和面向职业更为广泛，获得的技能或者资格等级更高，学习时间更短更灵活，并且采用承认先前学习制度（Recognition of Prior Learning，RPL），鼓励终身教育。在南非，目前两者平行存在，相互区别，SETA正努力使学徒制全部转变为学习制。

一、南非学习制产生的背景和现状

（一）学习制产生的背景

1981年颁布的《人力培训法》（Manpower Training Act）尽管从法律上规定了学徒制去种族化，该制度仍然继续以排斥非洲黑人获得平等就业机会为前提。1984年南非人文科学研究委员会（Human Sciences Research Council，HSRC）对学徒制提出了质疑和批评（4），认为学徒制无法满足技术技能发展的要求和无监督非结构化的工作场所培训质量低下[2]25。他们主张建立一个更具响应性、包容性和灵活性的技能发展体系。

1994年南非第一届民选政府继承的教育培训体系最大的特点是技能均衡程度低、教育机会不平等，政府需要健全而有效的培训机制发展技能以应对这些问题和挑战。

学徒制的缺陷、国家面临的重大挑战和政府所推行的技能战略促使南非政府于1997年颁布了《绿皮书：促进经济和就业增长的技能发展战略》（The Green Paper：A Skills Development Strategy for Economic and Employment Growth）。它提出了经过改革的技能发展制度，设想了三个关键机制：征税补贴制度（levy-grant system）、新的部门教育培训署（Sector Education and Training Authority，SETA）和学习制。1998年和1999年南非分别通过了《技能发展法》（Skills Development Act，SDA）和《技能发展征税法》（Skills Development Levies Act，SDLA），不仅为各经济部门引入学习制，并为扩大技能培训创造了有利的体制和监管框架。绿皮书提出的建议成为国家法律，为学习制正式立法。

2000年，《技能发展法》正式生效。2001年劳动部通过了 《国家技能发展战略I》（National Skills Development Strategy I，NSDSI），标志着南非技能革命的开端，战略的核心就是学习制[3]。2001年6月26日，学习制在约翰内斯堡正式启动。

（二）学习制的现状

作为解决失业和技能短缺的有效途径，学习制的建立为南非技能发展注入一剂强心剂，获得了南非政府的大力支持和推广，成为撒南非洲地区规模最大和最成熟的技能培训方案[1]1。自2000年以来，南非所有部门包括教育部门都注册并采用了学习制，每个学习制项目都需要明确注册名称、NQF等级和注册号码。目前从已注册的学习制项目数量来看，其中三个培训署注册项目较多，矿业资格署（Mining Qualifications Authority，MQA）注册152[4]，农业部门教育培训署（Agriculture Sector Education and Training Authority，AGRISETA）注册118[5]，制造工程及相关服务部门教育培训署 （Manufacturing Engineering and Related Services Sector Education and Training Authority，MERSETA）注册87[6]。

有些部门教育培训署注册的学习制项目已经超过100个。根据高等教育和培训部（Department of Higher Education and Training，DHET）2020年3月份发布的《2018年南非学校后教育培训数据统计》（Statistics on Post-School Education and Training in South Africa：2018），注册学习制的人数每年稳步提升，如表1所示：

表1 2011/2012—2018/2019年在SETA资助的学习项目中注册的人数

表1显示，在2011—2012至2018—2019财政年度期间，这些项目的总注册人数几乎翻了一倍，其中技能项目由于其短平快的特征，注册人数增加最多，为62768人，其次是学习制，增加61677人，几乎与前者持平[7]70。此外，《2020年南非技能供需状况报告》（The Report on Skills Supply and Demand In South Africa 2020）显示，2011/2012至2017/2018年期间，学习制注册人数增长了155%[8]。可以看出，高等教育和培训部决心实现“共同把每个工作场所变成培训空间”[7]69，确保大量年轻人能够通过学习制获得基于工作场所的培训。

高等教育和培训部发布的《2020—2021年年度绩效规划》（Annual Performance Plan 2020—2021）提到，南非人文科学研究委员会（HSRC）进行的研究显示，大多数学徒制和学习制参与者都稳定就业，分别为70%和86%，其中90%的学习制完成者受雇担任永久职位[9]。

二、南非学习制的概念、目的和关键要素

（一）学习制的概念

从根本上说，学习制是调整后的现代学徒制，以更好地适应南非市场的需要。《技能发展法》为学习制提供了立法授权，然而并未提供学习制的明确定义。根据该法第16条，部门教育培训署建立和推进的学习制需要满足以下要素：（1）包括结构化的学习部分；（2）包括特定性质和持续时间的实际工作经验；（3）将获得南非资格管理局（SAQA）注册的与职业有关的资格；（4）按规定的方式在劳动部注册（5）[10]。2007年《技能发展法：学习制管理条例》（Skills Development Act：Learnership Regulations）提供的定义也是基于以上四个要素。

因此，学习制可以被界定为在利益攸关者协商一致基础上的一种结构化的培训干预措施，以工作为基础、以需求为导向，将理论知识和实际工作场所培训进行整合，是在高度监管的环境中获得国家承认的与职业相关资格的途径，在高等教育和培训部注册并由部门教育培训署管理和统筹实施。

（二）学习制的目的

在南非，教育和培训是通过学习制来整合，旨在实现南非教育和培训领域的一系列变革。因此，学习制有三个目的：首先，通过在经认证的教育培训机构（公立、私立学院或大学）进行正式学习，企业以更有条理和更系统的形式提供工作场所培训；其次，学习制将正式学习与多个工作场所实践通过三方协议联系起来；最后，学习制有计划地将基本、核心和选修单位标准结合起来，理论培训和实际工作经验的结合最终获得国家认可的资格。

除了满足对关键和稀缺的高中级技能的需求，它还承担起面向中低技能的就业创造机制和社会包容机制的作用，它在为南非失业青年提供NQF4级及以下技能发展方面取得良好成效[11]357。

（三）学习制的关键要素

学习制涉及多个利益攸关者，具备多重目标，鼓励行业参与技能发展，同时促进就业公平。它是一种转化工具[12]336，具备协助学员获得技能、知识和工作场所经验的转化功能，旨在使学员具备与劳动力市场需求密切相关的应用能力，为就业和持续终身学习提供基础。该制度的实施所包含的关键要素如表2所示。

表2 学习制实施的关键要素

学习制适用于任何职业、NQF等级和广泛的学员，体现了其包容性。同时学习内容和工作场所安排呈现了学习制的双重性质，使之成为南非职业教育和培训（TVET）系统的关键模式和核心要素[2]12。学习制受三方协议约束，是获得国家认可的职业资格的途径，是南非使用的一种特殊的工作场所培训（workplace training）模式，包括结构化学习部分和实际工作经验，并能在两者之间建立更紧密的关系，是需求导向型的培训。

三、南非学习制的特征

学习制作为新体制下解决南非面临的技能挑战的措施，为职业教育和培训提供了另一种模式，其主要特征如下：

（一）完整有力的管理制度框架

1.持续完善的法律体系

学习制是解决南非失业和技能短缺的创造性工具和关键手段。1998年的《技能发展法》正式引入学习制，是主要立法工具。作为学习制的法律支柱，SDA规定并规范了学习制，其主要内容包括：SETA的职能、SETA管理框架、学习制注册要求、学习制协议、聘用合同、培训机构资质、质量保证机构、资金分配机制等。该法最重要的方面之一是，它改善了弱势群体的就业前景，并体现了将教育培训与不断变化的经济需求联系起来的战略性和计划性做法。它与1999年的《技能发展征税法》一起为学习制提供了法律依据，它们是学习制存在的两个立法先驱，与其他法令一起构成了学习制的立法框架，如表3所示：

表3 学习制立法框架

一共有九项主要法令构成了实施学习制的立法框架，从培训的提供、可获得性、可持续性、质量、社会包容、学习成果等方面为学习制实施提供充分的法律保障。因此学习制是在一个认证的环境中，通过立法进行高度监管，旨在以更有条理和更系统的形式提供工作场所培训。

2.不断推出的国家战略和倡议

各种国家战略和倡议推动和促进了学习制的实施，其中最关键的是政府启动了2001年至2005年的《国家技能发展战略I》（National Skills Development Strategy I，NSDS I），学习制是NSDS I的核心机制，随后南非相继实施了《国家技能发展战略II》（NSDS II）和《国家技能发展战略III》（NSDS III）（7）。

其他的政策主要包括《人力资源开发战略》（Human Resource Development Strategy）、《南非加速和共享增长倡议》（Accelerated and Shared Growth Initiative for South Africa，AsgiSA）、《优先技能获取联合倡议》（Joint Initiative on Priority Skills Acquisition，JIPSA）和《国家技能发展规划2030》（National Skills Development Plan 2030，NSDP），为学习制提供技能发展战略指南。

3.及时修订的管理细则

作为初次尝试的学习制，其运行难免与社会实际不相适应甚至出现磗格之处，据此，南非根据学习制实践中出现的问题不断进行修订并颁布实施细则，主要是针对学习制整体、资金和合同方面的管理不断进行修缮以取代旧条例。如表4所示：

表4 学习制管理细则

南非不断为学习制的落地制定、修订和完善相关细则是学习制得以成功实践的重要因素。此外，对SETA的管理也在不断完善，2016年3月批准并推出了《SETA治理宪章和标准》（SETAs Good Governance Charter and Standards）。拟议的《SETA前景规划》（SETA Landscape）已于2018年8月22日刊登并公布，以重新配置和定位SETA，使其能够响应和履行设想的角色，加强它们的整体业绩。

（二）全面的激励机制

南非政府采取的激励机制使学习制成为行业参与解决技能短缺问题的可行途径，也是解决弱势群体失业问题的一种补救办法。

1．征税补贴方案

学习制的资金来源主要是根据《技能发展征税法》建立的征税补贴方案（levy-grant scheme）。该法规定所有企业都必须根据其员工每年的总薪酬按一定比例向南非税务局（South African Revenue Service，SARS）缴纳技能发展税（skills development levy，SDL）。从2000年4月1日起，年薪超过250000兰特（Rands）的公司须支付总薪酬的0．5%，从2001年4月1日起，这一比例增加到1%。2005年8月1日开始，预计年工资低于500000兰特的小公司可免征1%的税款[13]，这使许多规模很小的企业受益。

2012年的《技能发展法：部门教育培训署补贴管理办法及相关事宜》规定，南非税务局在国家技能管理局（National Skills Authority，NSA）的监督下，将20%的技能发展税分配给国家技能基金（National Skills Fund，NSF），用于国家优先技能发展干预措施，其中2%回到南非税务局支付行政费用。80%归21个部门教育培训署，其中SE TA用以支付行政管理费用不得超过10．5%，这部分资金中向行业职业质量委员会（Quality Council for Trades and Occupations，QCTO）进行转移用于其质量保证职能的数额不超过0．5%（8），20%和49．5%分别作为强制性补贴（mandatory grant）和自由支配补贴（discretionary grant）支付给企业[14]。图1显示了技能发展税的分配情况。

图1 技能发展税的分配

参与学习制实施的企业可以申请强制性补贴和可自由支配补贴。企业在规定的期限内提交工作技能计划（Work Skills Plan，WSP）和年度培训报告（Annual Training Report，ATR），达到相关要求便可获得强制性补贴。SETA根据企业提交的WSP和ATR提供的数据确定行业的技能需求，用于制定部门技能计划（Sector Skills Plan，SSP）（9）。可自由支配补贴用于执行各个部门教育培训署的部门技能计划和年度绩效计划（Annual Performance Plan，APP），SETA必须将其中至少80%分配给PIVOTAL方案（PIVOTAL programmes）（10），以解决部门中稀缺和关键技能短缺的问题，学习制包含在PIVOTAL方案中。最多20%的可支配补贴用于资助除PIVOTAL以外的方案。

在2018—2019财政年度，技能税总共175亿兰特，其中35亿兰特划给国家技能基金，140亿兰特划拨给了SETAs，其中86亿兰特用于自由支配补贴，35亿兰特用于强制性补贴，18亿兰特用于SETAs行政支出，剩下不到1亿兰特划拨给行业职业质量委员会作为行政支出费用[7]92。SETA的补贴发放必须得到SETA会计管理局（SETA Accounting Authority）的批准才能执行。

2．其他激励措施

学习制税收审查报告 （learnership tax review）指出培训费用从企业应纳税额中扣除。在学习制协议生效当年开始每年从企业应纳税额中按照每名学员30000兰特或50000兰特（残疾学员）的额度扣除[15]43。此外，根据2003年第53号《广泛黑人经济赋权法》（Broad Based Black Economic Empowerment Act，BBBEE），技能开发是一个强制性元素，学习制实施过程中产生的费用可列入该法案的技能发展要素评估。BBBEE合规在南非很重要，不合规或得分较低的公司很难开展业务。

（三）专门的管理和实施机构

1998年的《技能发展法》建立了一个管理学习制的体制框架。该框架主要由国家技能管理局、部门教育培训署和行业职业质量委员会等机构组成，其中SETA是关键的执行机构。作为具体实施学习制的关键部门SETA历经整改合并，从原先的25个缩减为目前的21个。

南非政府2019年3月颁布了《国家技能发展规划2030》（NSDP），该规划于2020年4月1日生效，它将SETA置于国家技能发展的中心，指出其核心作用是有效实现NSDP规定的成果，并与工作场所以及教育培训机构建立联系。因此，作为中介机构的SETA是将需求与供应进行有效对接的机构。NSDP强调SETA需要解决部门技能需求、通过实施学习制解决稀缺和关键技能（PIVOTAL）、促进不同教育途径的衔接和先前学习承认（Recognition of Prior Learning，RPL）以及与相关质量委员会，特别是与行业职业质量委员会合作，确保学习制的质量和供给。图2描述了SETA作为将需求与供应进行对接的机构的定位。

图2 通过SETA建立需求（工作场所）和供应（教育）的联系

初级技能在NQF上属于1—2级，中级技能是3—5级，而经理和专业人员则是6—10级（11），其技能人才培养分别由社区学院、技术职业教育和培训学院以及大学提供。作为中介机构的SETA是连接工作和教育的一个关键因素[16]。

（四）具备双重身份的学员

企业、学员和教育培训机构或技能发展提供者（skill development provider，SDP）之间必须签署学习制协议，也称为三方协议，并由SETA进行备案。协议规定了企业有义务在规定的期限内聘用学员，为学员提供具体的实际工作和参加理论课程的时间。教育培训机构有义务提供协议中规定的教育和培训以及相关的学习支持。学员的职责是为企业工作和参加指定的教育培训方案。如果学员是未成年人，则由其父母或监护人代表其签署协议，该协议强调了学员作为学习者的身份。2018年的《部门教育培训署基于工作场所学习项目协议管理办法》（SETA Workplace Based Learning Programme Agreement Regulations）中提供了最新的协议模板，即《基于工作的学习项目协 议》（work-based learning programme agreement）。

由于学习制项目是一个以工作为基础的方案，就业合同对学习制至关重要。如果学员已经就业，其就业合同不受学习制协议的影响。如学员尚未就业，则必须与企业签订固定期限的就业合同，通常为期12至18个月。企业没有义务在完成培训后聘用学员，但是必须在合同期间向这部分学员发放津贴。津贴额度是根据学习制项目的国家资格等级和学员已经获得的学分而计算的“应得薪酬”（qualified wage）乘以一定的百分比，政府规定了确切的薪酬计算方式和最低津贴，介于每周120兰特至700兰特之间[15]54，同时学员也享受加班工资、产假、年假和病假。就业合同的目的是使学员成为正式员工，其与正式员工就业合同的不同之处主要在于薪酬水平、医疗保险、养老金、公积金缴纳以及合同仅在学习制项目期间有效这些方面。

通过合同明确界定职权范围，监测和评估利益攸关者对协议的遵守和对合同的交付是学习制质量保证不可或缺的部分。为了使监测和评估结果有效，合同预先概述了学习制的主要目标、学员将获得的预期技能和能力，并且还列出各个关键的时间节点，使之成为衡量尺度，有利于形成明确界定的问责机制。

（五）有效的多元机制

作为南非技能发展体系之一的学习制的一个关键特点是，它是由政府、工会和企业之间来之不易的共识而形成的，由一系列三方机构推动，利益攸关者谈判对南非技能培训有着持续的影响[11]359。作为培训干预措施的学习制需要在由多个利益攸关方之间经常的互动和合作形成的多维环境中实施，需要在参与这一进程的利益攸关方之间进行密集的协调、规划和管理，因此学习制本质上是“利益攸关方丰富的干预措施”[12]346。参与学习制的关键利益攸关者如下：SETA、企业及其代表性行业协会、学员、经认证的教育培训机构，其中SETA是协调各方利益的中心。实施什么样的培训模式并以最有效的方式管理多个利益攸关者以及处理他们之间的复杂关系，成为确保学习制有效实施和有效交付的关键之一。

已经制定的立法文件和相关条例为学习制规范和协调角色之间的关系发挥了重要作用，合同所产生的义务和权利在很大程度上得到执行或强制执行，澄清利益攸关方的作用和职责，获得各方承诺和支持，建立沟通机制、反馈机制和问责机制。参与学习制的不同利益攸关方之间能够进行高度合作是学习制成功的关键。

（六）严格监管的质量保证机制

南非的学习制是在一个高度规范的质量保证环境中实施的[17]。1998年3月颁布的《国家技能委员会条例》（National Skills Board Regulations，NSB）中规定所有的学习制项目都必须遵守：应用能力，即将学习成果付诸实践的能力。综合评估，即对学员使用形成性和总结性相结合的评估方法。资格，即使合格的学员具备应用能力和进一步学习的基础。

南非资格管理局是南非所有教育和培训的中央质量管理局，目前学习制的标准设置和质量保证职能有效地纳入行业职业质量委员会。行业职业质量委员会是根据《技能发展法》于2010年成立，其主要职能是设计和开发职业资格子框架（Occupational Qualifications Sub-framework，OQSF）中的职业标准和资格，并提交南非资格管理局在国家资格框架上进行登记；确保职业标准和资格以及工作场所学习的质量；认证技能发展提供者和评估中心；评估学习成果和颁发、认证各类职业行业证书。

学习制从开发到评估需要精心组织和有效监督。成功开发学习制在很大程度上取决于以下关键进程，即调查劳动力市场，以确定技能短缺或不足的领域；确定学习制涵盖的职业和技能领域；制定技能简介；确定方案的成果；编制学习材料；设计和测试评估标准。部门教育培训署制定并批准学习制方案后，在行业职业质量委员会注册了相关职业资格或部分资格课程的前提下，提交给高等教育和培训部注册。经行业职业质量委员会认证的技能发展提供者和企业分别负责学习制的课程和培训部分，截至2019年3月，南非共有191个经认证的SDP[18]168。技能发展提供者必须对方案中规定的知识和实用技能部分进行内部评估，即形成性评估。而外部综合总结性评估 （External Integrated Summative Assessment，EISA）是由行业职业质量委员会授权的评估质量伙伴（Assessment Quality Partner，AQP）在认证的评估中心制定、组织和实施，用于学习过程结束时评估学员在获得职业资格或部分资格方面展示理论和实践的能力。所有职业和部分资格都规定了进入外部综合总结性评估的最低准入要求，只有通过该总结性评估才能获得证书，以确保所有学员都能获得同等水平的能力。外部综合总结性评估的目的是允许合格的学员获得行业职业质量委员会颁发的证书，成为特定行业或职业的正式从业人员。由QCTO任命的评估质量伙伴必须在外部综合总结性评估后21个工作日内向QCTO或者相关SETA提交结果，QCTO必须在收到相关评估质量伙伴的发证建议后10个工作日内向学员颁发相关资格证书，所有的职业和部分资格证书都由QCTO授予[19]。

（七）高度的社会包容性

学习制具备包容性和多样化，针对所有技能水平、年龄组和部门，具有不同的功能，包括补偿未完成学业的群体发展低技能水平的基本能力（foundational competences）、提升中等职业技能水平的一般和具体能力（general and specific competences）、与高等教育机构合作来发展专门的准专业和专业能力（para-professional and professional competences）。这样做的目的是确保学习制不仅仅是正规部门人员的培训系统，而且是一个解决弱势群体（妇女、青年、失业者、非正规部门人员）需求的系统，这是南非一个重要的社会公平问题，也是该体系中利益攸关者谈判必然产生的结果。

四、南非学习制对我国开展现代学徒制的启示

尽管学习制在实施过程中仍面临诸多挑战，但它发展迅速，在其有效实施的领域中增加了价值，实现了很高的就业率，发展了学员的就业能力，政府对学习制的纵向评估结果非常积极[20]。南非通过吸收德国、英国和丹麦等国家学徒制方案的优势，在重新厘定的学徒制概念的基础上建立学习制[21]。南非学习制对我国当前正在构建的现代学徒制、企业新型学徒制以及中国特色学徒制具有借鉴意义。

（一）搭建健全的国家法律框架

学习制的存在是基于一个特定的法律框架，框架制定需要利益攸关者的参与，并定义各方角色和职能以及学习制管理相关程序。学习制法律框架具备以下特点：强制规定关键行为者的参与；规范与协调利益攸关方之间的合作并明确界定和公开各方职责；法律框架下的有效监管是保障质量的关键；确立学习制教育培训模式的法律地位并明确学员的员工地位；精简治理机构和建立清晰的管理程序；实施严格的资格认证并定期更新；法律执行需要政府强有力的领导。南非根据具有约束力的职业培训法律框架进行培训，保证了国家标准的实施。在制度不完善的情况下，我国校企合作整体呈现松散单一、短期浅层的特点，要推进校企深度融合，就要完善法律法规，落实和细化政策保障。同时，鼓励企业参与职教的条款比较丰富，但对企业不履行职教责任和培育人才的社会义务缺乏相应的约束性条款，这正是校企合作和工学交替往往“一头热”的短板所在，企业处于责任真空状态给职教发展带来的弊端是显而易见的。

（二）建立可持续的国家财政框架

制定国家融资方案对实现学习制财政上的可持续性非常重要，学习制财政框架解决了经费来源、成本分担和激励措施三个问题。其财政来源是根据工资总额的一定百分比对企业强制性征收技能税，同时主要采取返还补贴的财政激励措施减轻企业负担。在实施激励政策时，学习制遵守以下原则：企业的财政奖励以对业绩进行监测和审计为前提；对招收残疾人或处境不利的人作为学员的企业进行额外奖励；支付学员工资；对完成合同的学员和在完成合同后继续聘用学员的企业予以财政奖励；确保小企业也获得资金支持。目前我国企业出于利益考量，参与学徒制的内在驱动力不足，实习成本和效益损失极大阻碍了企业参与学徒制，需要制定合理政策，保障企业利益，构建企业激励机制，平衡企业在培训中支出的成本，以期形成由国家、地方、行业、学校、企业和个人各利益主体共担经费机制，激发企业参与学徒制的内生动力。

（三）设置专门的政府管理机构

作为学习制的主管部门，部门教育培训署承担三项核心职能：实施部门技能计划以发展合适的技能、制定和登记学习制、分配技能税。为了能够使其履行职能，《技能发展法》第11条规定部门教育培训署由具有代表性的利益攸关者构成，即劳工组织、企业代表（包括小企业）、相关政府部门、相关专业机构以及谈判委员会。部门教育培训署是促进其与劳动力市场、企业和教育培训机构等各部门之间联系的机构，肩负协调各方关系、创建共识并达成一致的职能。由政府设置专门的管理机构，可以有效地发挥沟通、协调作用。

（四）制定正式的学习制协议和就业合同

学习制的一个关键和核心要素是三方协议和就业合同，这是对国家法律框架的补充，也是学习制的一个特点，甚至是一个先决条件[22]19。三方高水平的承诺是学习制成功的基本要素。该协议在整个学习制期间生效，涉及的关键问题包括公司培训内容、学习计划、学习成果、评估方法、认证程序、培训人员资质、双方的权利和义务、培训时间表（工作和培训时间）、假期、学徒津贴（工资）的支付以及终止条款。为确保协议涵盖所有相关内容，南非高等教育和培训部为该协议提供标准模板。但目前我国法律制度对于学徒的权益保障缺乏系统规定，相应的劳动报酬、主体身份等无法得到法律的保护，我们需要构建学徒权益保障制度，由相关政府部门联合拟定合同范本，明确学徒作为劳动者、被雇佣者、准员工的法律身份。随着我国职教招生对象的多元化，要切实保障学生的“双重”身份，需要尽快拟定针对学徒权益保护的法律。

（五）建设外部机构监管下的质量保证机制

外部机构监测培训的执行情况，并对资格进行评估和授予是南非学习制的特点之一。行业职业质量委员会担任这个职能，其主要任务是监督培训的执行、发布考试标准、组织评估和认证以及按照评估程序颁发资格（证书、毕业证或头衔）以正式认可个人的学习成果（知识、技能和能力）。2018年3月至2019年3月，该部门批准126个职业资格（49个完整资格和77个部分资格）并推荐给南非资格管理局进行登记，南非资格管理局登记了其中86项职业资格，使南非职业资格子框架（OQSF）上登记的职业资格总数达到303个；组织16场外部综合总结性评估；颁发职业行业证书共计20697份；认证10944份证书[18]168。

行业职业质量委员会有权就学习制提供建议，但它并不像其他利益攸关者一样管理和指导学习制，也不制定国家标准，而是通过评估个人结果和授予资格在确保职业教育和培训系统的质量方面发挥着关键作用。它不参与培训，但是负责所有学员在培训结束时通过期末考试，这一基本原则被称为“培训人员不参与评估”（those who train do not assess）[22]25，即评估独立于培训或评估与培训脱钩。健全的监管和评估机制是确保学习制质量的关键因素。

（六）遴选企业导师及评估培训模块

SETA对企业进行评估和遴选合格人员作为学习制项目的主管和导师，从不同的角度为学员提供支持和建议。主管向学习者传授各种技能，对学员进行监督、指导和评估，而导师与学员就工作所需的技能和能力交流意见，就职业选择提供建议以确保学员融入工作，提高学员在当前职位上的工作效率。培训期间学员、主管、导师和企业必须记录和签署培训模块、培训记录、学习日志、评估记录和报告，证明其获得的经验和取得的能力。学员在完成培训后，可以申请行业测试，如果顺利完成测试，即被授予相关的SETA行业文凭，这也是对前期培训的一种评估。根据南非的经验，“双导师制”需要确立遴选标准、管理模式和建设体系，加强导师对学徒制学生的个人职业生涯规划指导，制订体系化制度选聘导师、明确资格认定标准，对双导师教学质量进行监控、评价和考核。学徒毕业考核标准应由行业企业、职业学校、教育部门和主管部门共同制定并严格执行。

注释：

（1）王琳璞在《南非教育战略研究》一书中将learnership翻译为工作学习教育制度。

（2）1998年《技能发展法》（SDA）将工匠定义为经证明有能力从事所列职业（listed trade）的人。根据2012年8月31日发布的第35625号政府公告，南非共有125个技术领域的职业进入工匠列表。每一种职业都可以通过一种特殊的代码来识别，称为“职业组织框架”（Organising Framework for Occupations，OFO）代码。该项目与学习制相似，但是工匠项目是针对所列职业，并且学员必须通过行业测试（trade test）才能成为工匠。

（3）技能项目是以短期为重点的培训干预措施，学员完成在国家资格框架登记的部分资格（part qualification），即学习单元（an assessed unit of learning），即可获得学分，并可用于后续获得完整资格。

（4）HSRC成立于1968年，是南非的法定研究机构，现已发展成为非洲大陆最大的社会科学和人文科学专门研究机构，在对国家发展至关重要的领域从事前沿研究，其研究活动与南非的国家发展优先事项密切相关。

（5）2009年以后需要在高等教育和培训部（DHET）注册。

（6）南非用名义学时界定学分，1个学分相当于10个名义学时的教育培训，名义学时是指学员达到学习成果要求所用的平均时间。

（7）《国家技能发展战略II》实施时间为2005年至2010年，《国家技能发展战略III》原定是2011年至2016年，但是2016年12月份高等教育和培训部宣布该战略延续到2020年3月份，2020年4月南非开始实施新的《国家技能发展计划2030》（NSDP）。

（8）南非国家资格框架包括三个子框架，即普通和继续教育培训资格子框架（General and Further Education and Training Qualifications Sub-framework，GFETQSF）、高等教育资格子框架（Higher Education Qualifications Sub-framework，HEQSF）和职业资格子框架（Occupational Qualifications Sub-framework，OQSF），分别由三个质量委员会负责制定和管理，即普通和继续教育培训质量委员会（Council for Quality Assurance in General and Further Education and Training，Umalusi）、高等教育质量委员会 （Council on Higher Education，CHE）、行业职业质量委员会 （Quality Council for Trades and Occupations，QCTO）。

（9）部门技能计划是SETA制定的五年计划，目的是确定部门的技能需求。

（10）PIVOTAL是专业、职业、技术和学术学习方案（Professional，Vocational，Technical and Academic Learning programmes）的缩写，学员获得资格或部分资格。《国家基金管理条例》（National Funding Regulations）允许SETA在PIVOTAL方案方面提供比任何其他类别更多的资金，该方案包含了学习制、学徒制、技能项目等一系列技能发展方案。

（11）该部分不同技能水平的NQF等级是根据南非高等教育和培训部于2014年7月颁布的《职业资格子框架政策》（Occupational Qualifications Sub-framework Policy）判 断，该 政 策 见https://www．qcto．org．za/publications%2c-policies%2c-guidelines---forms．html．