关于林长制实施情况第三方评估的思考

陈一佐

（东华（安徽）生态规划院有限公司，安徽 合肥 230088）

安徽省率先提出林长制，并于2017 年在合肥、安庆、宣城三市开展试点，2018 年在全省全面推开。2020 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行林长制的意见》（以下简称《意见》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。目前，全国31 个省份建立了林长制组织体系和制度体系，27 个省份出台《意见》要求建立的配套制度，绝大多数市县出台了实施文件，建立起省、市、县、乡、村各级林长体系。《意见》中提出“有条件的地方可以推行林长制实施情况第三方评估”[1]。传统的政府考核方式是自我总结评价加上级考核的方式；第三方评估则是引入第三方进行林长制实施情况考核，规避了传统考核形式中因政府部门既当“裁判员”又当“运动员”导致考评结果不公的风险[2]，既可以充分发挥社会专业力量的积极性、主动性和创造性，也可以将各级政府管理人员从繁重的工作中解脱出来，保证了制度的落实。

1 实施林长制第三方评估的意义

1.1 检验林长制实施情况的重要方法

第三方评估在政府绩效评估中发挥着越来越重要的作用。通过林长制实施情况第三方评估，可以判断各级林长制体系的构建是否责任明确、协调有序，林长组织体系是否实现全面覆盖，林长制工作方案和林长制主要任务是否落实，林长制改革是否为林业高质量发展和生态文明建设发挥示范引领作用。

1.2 评价林长制工作广泛深入程度的有效手段

安徽省运用第三方参与林长制实施情况评估的工作模式适用于此类全面推行林长制地方绩效评估，评估结论有利于推进林长制工作开展，推动森林资源的保护与发展。通过林长制实施情况第三方评估，可以检验各级林长职责是否明确、林长责任区示范和带动作用是否明显、林长会议制度是否完善、部门联动协作是否到位、精准施策成效是否显著。

1.3 总结林长制经验与分析问题的有效路径

通过林长制实施情况第三方评估，可以总结林长制工作开展经验，发现林长制改革中存在的各种问题，以及各地在林长改革中积累的好经验、好方法，为进一步推进林长制改革提供新思路与新做法，为决策者进一步推深做实林长制改革提供指导意见。

2 安徽省林长制第三方评估方式

2.1 评估范围与内容

评估范围为安徽省16 个市，所有市本级作为评估范围。

评估内容包括《安徽省林长制条例》执行情况、林长履职尽责情况、深化新一轮林长制改革建设情况、林长制改革成效情况、社会对林长制改革工作评价情况五大板块。通过对五大板块具体内容进行量化指标打分，客观评估安徽省级及市级林长制改革开展总体情况。

2.2 评估工作流程

首先，明确林长制改革阶段性评估工作主要目的，确定评估内容并制定具体工作方案。其次，根据评估内容及相关要求确定评估工作的主要方式，成立评估队伍并进行统一培训后，外业评估组深入16个市开展实地评估工作。最后，对搜集的资料进行整理，分析评估结果，总结林长制改革成效，分析问题，提出合理化意见建议。

2.3 评估样本选择

根据各市所辖县（市、区）个数，通过分层抽样确定马鞍山、池州、铜陵、淮北、亳州、淮南6 市随机抽取一个县（市、区）作为县级评估样本；其他10 市随机抽取两个县（市、区）作为县级评估样本（不辖农村的城区不抽）。

2.4 评估方式选择

安徽省林长制改革阶段性评估主要通过自我评价、查阅资料、现场座谈、现地查看、问卷调查等形式依次开展，对照省委、省政府出台的林长制改革、创建林长制改革示范区、深化新一轮林长制改革等相关文件，确定不同评估方式的主要工作内容。

2.5 评估创新做法

安徽省林长制改革阶段性评估主要创新做法有以下几点：

一是评估指标量化，结果可信。评估从《安徽省林长制条例》执行情况、林长履职尽责情况、深化新一轮林长制改革建设情况、林长制改革成效情况、社会对林长制改革工作评价情况等层面设定5 个一级指标、18 个二级指标、42 个三级指标，针对各项指标分类制定打分原则和方法，根据打分结果对各市综合排名。

二是林长访谈顺利，推深做实。开展县（市、区）、乡（镇）、样本村（社区）级林长访谈，访谈涉及林长对责任区范围了解情况、责任区在推行林长制以来取得的成效、巡林情况、巡林中发现的问题、处理解决问题的办法、责任区下一步工作计划等方面。

三是社会参与广泛，监督到位。评估按照社会群众对林长制参与情况、林长制工作满意度评价、林长制工作成效评价和林长制工作监督情况四个层面分别设置一定数量的问卷题目。社会群众通过微信扫描二维码的方式开展信息化电子问卷调查。

3 林长制第三方评估存在的问题

3.1 林长制第三方评估体系有待完善

安徽省林长制实施情况第三方评估自2018 年开始，已在全省范围内开展了4 次。通过开展林长制实施情况第三方评估，客观评价全省林长制实施成效，总结经验，分析问题，并提出合理化建议，取得了一定成绩。但在开展第三方评估过程中还存在诸如广度达到要求，深度较难达到；评估内容覆盖林业所有工作，对林长制评估针对性不够；林长制第三方评估财政预算较低等问题。

3.2 林长制第三方评估参与主体非制度性

林长制第三方评估参与主体非制度性，缺乏相关的法律法规，因此，需要一套规范的法律法规来确定林长制第三方评估参与主体合法权利以及相关权益规范。只有这样才能保证第三方评估组织的有效性，才能在政府的绩效评估活动中保证相对的发言权。没有相关的法律法规来明确规范第三方的相关合法权益，第三方就没有真实存在的底气和发言权[3]。

3.3 林长制第三方评估专业性与影响深度不够

由于林长制第三方评估主体自身专业性及对社会责任意识的不足，存在向政府趋附的现象。第三方评估组织机构由于缺乏专项资金，其活动经费主要来源于政府的经济补贴，开展有效评估的自主权受限，且多数人认为林长制第三方评估结果只是一份数据，运用程度不够。如果不将评估结果与政府相应的奖惩政策深度融合，第三方参与林长制实施情况评估工作也就失去了意义[3]。

4 林长制第三方评估发展建议

4.1 进一步完善林长制第三方评估体系

一是优化评估范围。根据各地地貌和森林资源分布特点，划分片区，根据每个片区面积占比随机抽取一定比例单位为评估样本。二是优化评估内容。为使林长制第三方评估区别于年度考核，不宜对所有林业工作进行评估，重点应在林长制体制机制建设及工作手段创新等方面。三是提高财政预算。为更好保障林长制第三方评估顺利开展，应逐步提高相关财政预算。

4.2 确立林长制第三方评估的法律地位

2013 年以来，国家有关部门多次引用第三方评估机制，开展重大改革方案和重大政策措施落实情况督查，但我国目前还没有专门的评估立法，特别是对政策执行中期和后期评估尚缺乏依据。应尽快谋划确立林长制第三方评估的地位，规范评估主体、客体的权力与责任，对评估原则、评估类型、评估程序、评估结果的使用和公开，以及评估机构、人员组成、经费使用等作出明确规定，推动林长制第三方评估工作走上独立、规范和法治化的轨道[4]。

4.3 加强林长制第三方评估专业性建设和评估结果运用

提高第三方评估能力的重要途径要从自身的工作素质与能力抓起。现阶段，林长制评估人员素质以及工作能力还需要不断完善和改进，要利用各种方式来获取有力的资料信息，最大程度完成林长制第三方评估工作。要强化林长制评估结果运用，完善反馈机制，将评估结果与政府相应的奖惩政策深度融合[4]。加强第三方评估制度化、专业化建设，进一步规范评估范围、内容和程序，鼓励媒体和公众参与监督评估工作，加强政府绩效信息公开，完善和落实评估结果应用机制。