政策过程视角下振兴发展湘鄂渝黔革命老区的路径优化——以湖南省为例

杨 丹

（中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）

湘鄂渝黔革命老区是中国共产党在土地革命时期建立的最早革命根据地之一，为民族独立、人民解放和新中国的建立做出了重要贡献和巨大牺牲，在历史上具有重要地位。从地域范围来看，位于湖南省的张家界市和湘西州是其发源地和中心区域。湘鄂渝黔革命老区一方面具有生态环境优良、红色文化深厚、民族文化独特等特有优势，与此同时，又贴着“老、少、边、山、穷、库、生态保护、红色文化保护”等标签，长期为基础设施条件差，经济发展滞后等区位特点所困，曾经是脱贫攻坚的重中之重和难中之难。不断优化针对欠发达革命老区的支持政策过程，湘鄂渝黔革命老区实现了打赢脱贫攻坚战的历史使命[1]，然而，要实现脱贫攻坚向乡村振兴的衔接，奔向“共同富裕”目标，政策过程的优化任重道远。2020年3月，国家发改委启动编制《湘鄂渝黔革命老区振兴发展规划》的工作，2021年《关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》《“十四五”支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴实施方案》和《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》陆续发布，脱贫攻坚后欠发达革命老区振兴发展的政策支持日益明确。在此背景下，探讨支持湘鄂渝黔革命老区振兴发展政策过程的优化问题，既是在脱贫攻坚向乡村振兴战略转型过程中，对降低相对贫困人群脆弱性风险的关照，也是对新时代重大政治任务和历史使命的回应。

一、湖南省境内湘鄂渝黔革命老区的经济社会发展现状

湖南省境内湘鄂渝黔革命老区近年在脱贫攻坚和振兴发展上取得跨越式的成就，但与全国或湖南省全省人均数据比较，依然处于较为落后的位置。

（一）经济社会发展速度高于平均

改革开放40年多来，尤其是在党的十八大以来，党中央、国务院及国家有关部委在政策制定、资金安排等方面给予的支持有力地促进了湘鄂渝黔革命老区经济社会发展[2]。核心区域张家界市的武陵源区达到省内中等水平，GDP总量增速高于全国平均水平和湖南省平均水平；人均GDP和人均可支配收入高于湖南省平均水平。湘西自治州2013年贫困发生率高达31.93%，脱贫攻坚过程中农村居民人均收入增速持续高于全国和湖南省平均水平，从脱贫人口的比例和脱贫速度看，远高于全国平均水平，其中湘西十八洞村等更是为全国脱贫攻坚和脱贫攻坚与乡村振兴的衔接提供了丰富实践经验。

（二）经济社会发展水平仍然偏低

对湖南省境内位于湘鄂渝黔革命老区区域内各县（县级市、区）多项经济指标比较可见，除极少数老区县（县级市、区）以外，大量老区县（县级市、区）综合经济实力弱，社会发展水平低，落后于全省平均水平和具有相似区位特征和历史地位的其他革命老区。按全国居民“低-7380元/中间偏下-15777元/中间-25035元/中间偏上-39230元/高-76401元”五等分收入分组[3]来看，大多数县位于“中间偏下组”及以下的县（区）。

同时，尽管以湘西自治州为代表的发展落后地区农村居民人均收入增长十分迅速，但是到2019年刚达到10046元左右，比湖南省和全国的数字仍落后了整整5年。张家界市略高于湘西自治州，但与湖南省和全国平均水平仍有巨大差距。

因此，由于基数小，起点低，虽然湘鄂渝黔革命老区各县（县级市、区）与自身历史数据对比，取得远超历史的发展，然而，“不平衡”问题仍十分显著。

（三）基础建设和社会治理面临挑战

由于地理条件制约和历史欠账，湘鄂渝黔革命老区部分区域的基础建设依然较为落后。以湖南省湘西自治州为例，境内国道总里程和区域内路网密度均落后于全国和湖南省平均水平，物流运输制约因素多。经济发展格局和收入来源的局限又带来社会治理的巨大挑战。公共投入不足影响民生发展和教育、卫生服务能力的提高；外出打工仍为中青年人群收入增加的主要选择，又使得空心村和留守儿童问题突出，乡村振兴战略推动面临巨大挑战。

二、湖南省湘鄂渝黔革命老区振兴发展的支持政策及过程特征

针对革命老区的支持政策可分为支持革命老区的一般支持政策和特定支持政策。一般支持政策是指那些由各级党委政府及政府组成部门提出的为革命老区脱贫和振兴发展提供某方面支持的政策，不特定针对某个革命老区。特定支持政策则是指那些由各级党委政府提出，针对某片或某个特定革命老区脱贫和振兴发展的支持政策。[4]

（一）湖南省境内湘鄂渝黔革命老区振兴发展的支持政策体系

从一般支持政策来看，湘鄂渝黔革命老区享有着国家针对革命老区振兴的“1258”政策体系中涵盖的纲领性政策文件[5]，及各部委出台的服务革命老区脱贫攻坚和振兴发展的政策倾斜等。[6]

从特定支持政策来看，脱贫攻坚时期国家层面涉及到湘鄂渝黔革命老区振兴发展的特定支持政策主要有：（1）武陵山片区区域发展政策；（2）西部大开发政策。从湖南省省本级来看，2008年颁布的《湖南省扶持革命老区发展条例》明确了从财政等方面对革命老区进行倾斜，相关职能部门对武陵山片区农村基层教育卫生人才发展提供重点支持、对湖南省革命老区建立人才支持计划、对湖南省内欠发达革命老区倾斜农村电网改造升级工程政策形成文件，体现了对革命老区的倾斜和支持。

（二）湖南省支持湘鄂渝黔革命老区振兴发展的政策过程特征

1.支持政策有待加强。除普惠性扶持政策外，湘鄂渝黔革命老区尚未形成纵向上涵盖各级政府，横向上涉及各大职能部门，政策覆盖面涵盖湘鄂渝黔革命老区全境的支持政策体系，从资金、项目和人才等方方面面提供的支持力度尚待提高。缺乏像赣南原中央苏区那样的涵盖“国家-省-市”三级政府，涉及各职能部门，完全覆盖全域的支持政策体系。[7]

2.政策沟通机制不够完善。支持湘鄂渝黔革命老区振兴发展的政策沟通机制体现了“政府主导+社会参与”的特点——省级政府定期召开部门联席会议，社会组织中国老区建设促进会牵头组织联席会议交流政策和工作经验、呼吁社会关注。却尚未形成部际-省级-市县层面相互呼应，用以确保政策落实和反馈的多层次沟通机制。

3.政策执行资源相对缺乏。湘鄂渝黔革命老区支持政策中针对性的投入和项目相对较少，对口援助制度和人才政策的深度、广度、强度和产生的影响力与需求间的矛盾较为突出，资源的调配力度不足，支持政策的落实所需组织资源较为缺乏。

三、优化支持湘鄂渝黔革命老区振兴发展的政策过程的思考

湘鄂渝黔革命老区贫困人口密集、发展相对落后，其脱贫攻坚后的振兴发展离不开外力支持。应立足于优化政策过程，推动实现湘鄂渝黔革命老区振兴发展。

（一）完善振兴发展湘鄂渝黔革命老区的特定支持政策体系

应形成和完善国家层面特定支持政策框架。从国家层面明确和增进对湘鄂渝黔革命老区在资金投入、项目安排、产业发展、民生保障等方面的支持，助推湘鄂渝黔革命老区基础设施建设和公共服务发展等领域的短板，形成良性发展势头；因地制宜提出湘鄂渝黔革命老区区域发展的蓝图和支持策略，形成相互配合各有特色的发展格局，夯实落实政策支持的依据。

及时跟进制定各部委的实施方案和地方政策实施纲要和细则。一方面，形成各相关职能部门的年度目标和分年度任务书，以此确保由各职能部门形成共同扶持湘鄂渝黔革命老区振兴发展的合力；另一方面，形成湘鄂渝黔革命老区区域内所涉各级政府的纵向目标分解和任务分配。使湘鄂渝黔革命老区振兴发展形成清晰明了的发展方略和路线图，保障能激发出积极内生动力的明确外部支持的集结。在省级层面的政策上，尤其需要注重按照国家特定支持政策的框架，依据区域发展的特点推动形成差异化的产业发展政策。激励形成具有地域辐射能力的经济增长极，培育发展凸显区域特色的文化旅游产业，整合各方资源，优化常德、张家界、怀化市、湘西州等地的全域旅游产业，以欣赏自然环境的观光旅游与人文主导的红色旅游和民族风情游系统结合[10]，并尊重和体现作为生态功能区的战略价值。

（二）形成和完善多层次跨区域沟通协调机制

应推动形成多层次的振兴发展联席会议制度。要积极推动发挥国家层面联席会议的政策引导和市县层面联席会议的政策落实和资源调配作用。形成由国家战略引导、各部委密切配合，湘鄂渝黔四省参加的国家层面联席会议，定期集中解决湘鄂渝黔革命老区振兴发展中困难问题，形成确保沟通顺畅和政策落实机制，对政策的优化和资源的配置具有巨大的影响力；定期组织由各省党委政府牵头组织工作部署会和执行情况汇报会，可形成省内各职能部门和老区县（县级市、区）以联席会议等形式构建的良性沟通协调平台，确保振兴发展的特殊政策体系的不断优化和落实到位。市县层面联席会议则有利于形成对政策落实情况、资源调配情况和政策执行过程中问题的收集整理和反馈。

完善跨区域的民间交流平台作用发挥机制。充分发挥已形成的由老促会发起和组织的“湘鄂渝黔革命老区联席会议”等民间跨省交流平台的作用，支持平台发展，鼓励和完善其作用发挥机制，使域内各省在政策上互通有无，区域合作中发挥更大作用。

（三）增强基础设施和建设资金等资源投入

补齐湘鄂渝黔革命老区基础设施建设的历史欠账。尤其要关注湘鄂渝黔革命老区中人均收入位于“中间偏下组”和“低”层次的县（县级市，区），形成补足短板的资源投入顺序和时间表，使最落后区域在一定时间周期内逐渐摆脱基础设施建设历史欠账对其振兴发展的阻滞，站上与其他地区相对齐平的起跑线。

加大湘鄂渝黔革命老区民生建设资金的支持力度。需通过增大转移支付比例等方式进一步提高这些老区县（县级市、区）的财政能力，缩小民生领域公共服务的差距。倾斜支持革命老区防范和化解地方政府性债务风险，将公益性建设项目存量债务和地方政府负有担保或救助责任的地方政府性债务纳入置换债券支持范围，提高新增债券的支持额度。对中央安排的公益性建设项目，减轻县（县级市、区）以下资金配套的压力，确保项目执行。

（四）以人才交流和对口支援确保执行能力的提升

应增强人才引入实现思维革新。拓宽中央机关干部定期交流指导的通道。如推进中央机关各部委选派干部赴湘鄂渝黔革命老区挂职交流，以战略思维和创新思维的融入弥补湘鄂渝黔革命老区干部思维局限的困境，帮助推进高质量发展；增强湘鄂渝黔革命老区对接中央各部委的纽带，便于特殊支持政策在执行中各类困难的及时反馈。

优化大型企业和发达地区对口支援机制。通过引进大型企业和发达地区先进管理经验提升湘鄂渝黔革命老区的管理水平，通过资源的输入帮助建立和形成产业的培育和升级，促进湘鄂渝黔革命老区赶超式的发展。可将受援地对口支援成效纳入提供支援的发达地区的政府绩效予以考核，使湘鄂渝黔革命老区的发展与援助方形成命运共同体，便于援助方主动开展工作，切实改善湘鄂渝黔革命老区落后的管理理念。