区域生态环境治理的府际利益补偿机制构建原则与基本内容

董树军 王明安

（湖南文理学院，湖南 常德 415000）

区域生态环境治理过程中，由于各个城市经济实力上的差距，或者存在行政级别和政治话语权的不同，很容易导致双方在地位上的不对等和享有权力上的不对称，进而影响生态环境治理的收支。利益补偿机制就是为了减少或化解利益分配不公带来的利益分化和博弈矛盾，是区域生态环境治理过程中由利益获益主体弥补利益受损者损失的一种制度安排。利益补偿机制作为区域生态环境治理中利益协调的核心和关键环节，可以平衡区域生态环境治理中各个城市间的收支差额，对合作治理中的利益受损主体给予合理利益补偿，以确保区域生态环境治理的顺利开展。因而，建立健全利益补偿机制是当前区域生态环境治理的关键环节和重要任务。

一、区域生态环境治理中府际利益补偿机制构建原则

区域生态环境治理非常重要的一个环节就是利益补偿，在建立完善的利益补偿机制前需要确定建构的基本原则，这样才能使利益补偿机制不会发生偏离。具体而言，在区域生态环境治理中，各个政府间的利益补偿需要遵循公平平等、直接与间接和层次性补偿三个方面的原则。

第一，公平平等原则。公平是各个主体合作的有效前提，如果在合作的过程中缺少公平平等的指导性原则，会让各个主体间产生不信任感，进而影响彼此间的合作关系。所以，在区域生态环境治理府际合作的过程中，公平平等是首要和核心原则。在区域生态环境治理的过程中，因为管辖范围以及环境污染的扩散性等因素，会造成各个政府在环境治理过程中所要支出的成本和获益产生不平等，因此需要对这种不平等进行有效的利益平衡，否则会导致利益受损方的不平衡感和被剥夺感。通过这种在公平平等原则指导下的利益平衡和补偿，可以减少相互间的利益冲突和矛盾，进而使得区域生态环境治理保持一个高效合作的状态。在构建区域生态环境治理府际补偿机制的过程中，公平平等原则主要体现在纵向和横向的补偿。在纵向补偿中，要基于治理收益和治理能力两个维度进行考虑，对于那些治理收益较多的政府纵向转移支付减少，而对治理能力较强的主体则根据其支付成本增进纵向转移支付，从总体上做到治理成本与收益的平衡。在横向补偿中，主要是区域内部的一种利益补偿，也就是指那些在区域生态环境治理中受益较大的政府向利益受损主体的一种内部补偿，具体方式是通过内部的区域生态环境治理基金的方式进行平衡和补偿。总之，区域生态环境治理过程中将公平平等原则置于首位，可以有效平衡区域生态环境治理利益差异，减少利益冲突，保障区域生态环境合作治理的有效推进。[1]

第二，直接与间接相结合。区域生态环境治理过程中所要支付的成本是多种形式的，比如资金、技术、人才和政策等，因此建立区域生态环境治理的利益补偿机制需要遵循直接与间接相结合的原则，更加弹性的对各个主体进行有效的利益补偿。直接补偿是指在区域生态环境治理中对利益受损方进行直接的转移支付，通过这种直接的方式可以较快的弥补受损方所支付的治理成本，也最为容易被各个主体所接受，但是对于需要转移支出方则会受到个体支付能力和补偿金额的限制和约束。间接补偿则是在区域生态环境治理过程中通过技术援助、人才支持和政策扶持等方式对利益受损方进行补偿，这种方式具有较大的弹性和较强的灵活性，可以有效的超越个体支付差异，并且可以有效增强各个主体间的交流和合作，进而实现区域生态环境合作共赢的治理目标。构建区域生态环境治理的利益补偿机制需要重视将直接补偿和间接补偿相结合，要注意发挥两种补偿方式各自的优势，更好的实现对利益受损方的利益补偿，减少利益冲突，促进有效合作共治。[2]区域生态环境治理中直接与间接相结合的原则是一种侧重于实施层面的原则，也是利益补偿得以真正落地的基本原则之一。

第三，层次性补偿原则。区域生态环境治理中各个政府的情况不一，管辖范围有大有小，治理责任具有空间不平衡性，因此在构建区域生态环境补偿机制时必须要考虑到各个主体的具体情况，不能采用一刀切的方式进行利益补偿，需要建立切合实际的层次性补偿方式以更好地弥补相互间的利益差异。具体而言，主要是构建从中央到地方的三个层次补偿方案。在中央层面，要着重从宏观层面的补偿，通过中央的直接转移支付来不断增强区域的整体资源配置能力，特别是对在区域生态环境治理中利益受损的主体进行直接补偿，并且还要从宏观的层面出台相应的政策进行有效支持。在区域层面，要充分发挥生态治理联盟的作用，通过区域生态治理基金对利益受损方进行有效补偿，这种补偿具有直观性，能够较好地实现利益补偿目的，并且也是执行最为简单和有效的补偿方式。在治理个体层面，主要是通过各个主体间的利益补偿来弥补相互间的成本差异，但是这种执行方式较难落实，需要靠强有力的外部监督来更好地执行，因为缺少监督各个主体会基于自利性而不执行，最终沦为一纸空谈。总而言之，在区域生态环境治理中坚持层次性原则，目标是形成纵横交错的网络化补偿体系，能够全方位平衡相互间的利益差异。

二、区域生态环境治理府际利益补偿机制构建内容

区域生态环境治理府际利益补偿机制是对治理过程中成本与收益的再平衡，强调利益分配的公平与合理性，减少因为利益不均而导致的机会主义与保护主义的倾向，进而促进区域生态环境的高效合作与有效治理。

第一，区域内部府际间横向利益补偿。区域内部府际间横向利益补偿是个体为了维护区域整体生态利益的最大化而造成自身利益受损时，区域其他主体应对其进行有效的利益补偿，特别是那些自身收益小而支出成本大的个体，比如河流下游的城市在治理污染时需要支出较大成本，而自身收益却有限，而河流上游城市是制造污染的主体但却承担了较少治理成本，这时就需要上游城市对下游城市进行利益补偿。区域内部府际间的横向利益补偿方式比较丰富，常用的方式主要包括直接的财政转移支付、先进的技术援助、有效的资源共享和特别的政策优惠等。区域内部府际间的横向利益补偿的主要目的是实现合作收益的合理分配，以更好地促进下一步合作的深入推进，进而形成高效化、合理化、制度化的合作机制。在区域府际间横向利益补偿过程中，最为重要的环节是设计合理的成本分摊和收益分配机制，以确保彼此间利益的顺利转移和分配。[3]

然而，我国现阶段的区域内部府际间横向利益补偿机制仍不健全，存在诸多亟待解决的问题，主要表现在以下四个方面：首先，缺乏有效的产业淘汰和补偿制度。生态环境治理与产业密切相关，特别是在生态环境治理需要淘汰落后产能时往往会成为府际冲突的导火索，因此需要建立区域内部的产业淘汰补偿制度，使区域内部产业调整能够有制度保障，这样能够更加有效地将产业调整为符合区域生态环境保护的整体要求，减少因为利益损失而造成的政策失效。其次，区域生态环境治理府际补偿标准难以量化。区域生态环境治理横向府际利益补偿要确定补偿的具体标准和数额，但是有时成本支出和环境收益难以进行有效的量化，因此要在现实实践过程中不断加强技术攻关，通过有效的数据模型来更好地确定相互间的成本和收益，进而更加清晰地确定相互间的利益补偿数值。再次，区域生态环境治理横向利益补偿缺少强有力的监督。任何没有监督的执行最终都会沦为一纸空谈。区域生态环境治理府际间横向利益补偿没有落地大部分原因是因为缺少有效的监督和惩戒，所以，必须建立有效的监督和惩戒机制，以更好地确保利益受损方的利益补偿能够执行。最后，关于利益补偿的相关程序设计不完善。程序不完善容易导致机会主义倾向的发生，进而出现补偿投机行为。因此，需要加强关于利益补偿具体程序的设计。综上所述，区域生态环境治理府际横向利益补偿需要建立科学合理的补偿机制，才能有效确保横向利益补偿的公平分配和有效执行。

第二，中央政府的纵向利益补偿。中央政府在区域生态环境治理过程中起着宏观调控和监督检查的重要作用，是利益补偿和平衡的重要环节，因此要特别重视中央政府的纵向利益补偿。具体而言，中央政府的纵向利益补偿主要有一般性转移支付和专项转移支付两种方式，两种方式在补偿弹性、补偿范围和补偿程序上有一定的区别，当前中央已经初步健全了两种补偿方式。[4]一般性转移支付相较于专项转移支付在补偿范围方面没有限制，可以用于多种形式的补偿，也是各个地方最为容易接受的补偿方式。专项转移支付则规定了具体的使用范围和方式，按照特定的专项由中央政府向地方政府支付的资金。当前，中央政府的纵向利益补偿虽然初步建立，但是转移支付制度仍存在一定的问题，比如转移支付结构不够合理、转移程序比较繁杂以及转移支付种类较多等问题，使得区域内部各个政府间为了争取转移支付产生一些博弈无序现象。所以，加快完善中央政府的纵向利益补偿机制，健全转移支付制度，消解各个主体间的利益矛盾和冲突成为当前区域生态环境治理的迫切任务。[5]

完善中央政府的转移支付要从以下几点着力：首先，优化转移支付结构。中央政府的转移支付要逐步形成以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅的支付结构，这样更加能够激发各个主体的治理积极性，扩展其自主性。在计算转移支付数额时要借助科学的技术方法，特别是因素法，来更好地体现转移支付的动态性、合理性与全面性，做到因事支付、钱随事付，这样才能提升中央政府转移支付的合理性、目的性和有效性。其次，要进一步改善转移支付的分配方式。要建立根据治理支出和治理实效来进行转移支付的分配方式，同时也要注意各个主体自身的收入能力和支出份额，通过多因素的测算模式来推进分配方式更加科学。再次，在专项转移支付中设立突发生态事件支付资金，主要用于区域突发性的生态事件治理。同时，要不断提升中央政府转移支付的法制化程度，通过法律的形式不断明晰中央和地方政府的事权，防范因事权不清而造成的转移支付扯皮问题的发生。当然，在推进转移支付法制化的过程中必须坚持公平和效率的基本原则，通过转移支付确保利益受损方的治理成本得到弥补和保障，最终确保转移支付能够促进区域生态环境治理效率提升的目标。

第三，区域生态环境治理联盟的利益补偿。区域生态环境治理的利益补偿除包含横向利益补偿和纵向利益补偿两种途径之外，通过区域生态环境治理联盟中的合作治理基金也可作为对利益受损城市实施利益补偿，缩小区域治理差距的重要方式。区域生态环境治理合作治理基金可用于区域合作的生态公共产品投入和利益补偿，基金来源按区域内各个城市污染物综合排放的比例筹集。设立区域生态环境治理合作专项基金，可缩小合作伙伴之间环境治理差距，强化合作根基、层次与力度，有利于区域内各个城市生态治理的协调发展。[6]运用区域生态环境治理基金进行利益补偿要注意以下几个方面：首先，应对利益补偿的具体实施进行详细规定，其中包括补偿原因、补偿标准、补偿方式、补偿程序等内容。同时还应该逐步完善利益补偿的磋商机制，以更好地解决利益补偿纠纷，促使利益补偿的有序、高效进行；其次，利益补偿规章制度对区域内各个城市必须具有法制约束力。为了防止区域府际利益补偿中的机会主义行为，保证利益补偿机制的正常实施，必须建立严格的行为约束机制，具体内容包括利益补偿应遵守的规章制度、违反规定应承担的责任、对受损方应提供的利益补偿、对利益补偿中违反规章制度的惩处措施等，并且这些具体内容要上升到法律层面，以法律的强制力来保障利益补偿的顺利实施；再次，利益补偿相关的规章制度必须要得到严格落实，只有具备执行力，才能从行为上真正保证利益补偿机制的顺利实施，如果执行力软弱，就会造成机会主义盛行，不利于利益补偿的顺利推进，进而影响区域整体的生态环境合作治理的进程。