论湿地公园法律保护的困局与出路——以完善西洞庭湖国家湿地公园保护为视野

吴蕙婷

（湘潭大学，湖南 湘潭 411105）

2021 年 2 月，我国《湿地保护法（草案）》正式面向社会征求意见，这是我国首次对湿地进行专门立法，该法对现行湿地管理保护体制作出了较为全面的规定，将湿地保护法律层次提高到法律位次，对于增强湿地生态系统质量、绿色开发利用生态资源提供了法律支持。草案主要包括湿地管理、湿地保护、湿地修复、检查监督、法律责任等七部分，明确了湿地保护方式，确定了湿地利用要求，提出了湿地修复主体、原则、方案。对于湿地资源绿色利用而言，湿地公园是目前较为主流的保护性开发模式。据统计，长江经济带国家湿地公园数量占全国比重的32%，在湿地公园建设上，绝大部分地区采用城市湿地公园建设模式，兼顾经济发展与绿色协调，湿地公园的有力保护，有利于我国生态文明建设的推进与绿色发展精神的践行。

湿地概念对湿地公园的概念界定具有基础性的影响。依据《国际湿地公约》的界定，湿地公园是指“含有流动或静止的咸水、半咸水或淡水水体的天然或人工的沼泽、湿原、泥炭地或水域地带”。由此，我国《湿地保护管理规定》认为，湿地是指季节或常年水域、积水地带和低潮时水深不超过六米的海域，包括湖泊、沼泽、滨海湿地等自然湿地，以及重点保护动植物栖息地、原生地等人工湿地。在此基础之上，《国家湿地公园管理办法》将湿地公园定义为“以保护湿地生态系统、合理利用湿地资源、开展湿地宣传教育和科学研究为目的，按有关规定予以保护的特定区域”。由此可以看出，湿地公园的主要定位是：在对湿地生态环境进行保护的同时，对湿地资源进行适度开发利用，以辅助人类开展自然科学研究、进行教育、娱乐活动，它是在自然湿地系统中人为划定的区域，兼具利用与保护的双重属性。

据统计，湖南省内有湿地公园逾60 个，大部分地区在湿地公园建设上都采取了城市湿地公园模式，[1]充分发挥湿地公园调节气候、净化空气、容蓄水资源的能力，对城市地区发展中的环境质量问题进行协调，在促进资源持续利用，实现生态绿色发展方面起到了至关重要的作用。可见《中华人民共和国湿地保护法》的制定将会成为系统化湿地管理保护立法的首要表现，将会为湿地资源的保护性开发提供确实依据，也将成为建设西洞庭湖国家湿地公园的法律根据。

一、西洞庭湖国家湿地公园保护现状

西洞庭湖国家湿地公园成立于2005 年，地处沅水、澧水交会之处，连接长江松滋、太平两口，总面积达3567 万平方公里，其中湿地面积约26960 万公顷。区内有沧水、浪水、龙池河等八条河流经过，洲滩密布、水面辽阔；丰富的水系、巨量的洪水吞吐赋予其强劲的自净能力；湖区内拥有河流、苔草、泥炭、芦苇、水稻田、山塘、鱼池、防浪林等多种生态湿地类型，并有维管束植物865 种，包括沼泽植物、禾本科、沙草科草甸植被以及银杏、南方红豆杉等珍稀植物；在动物种类方面，西洞庭湖保护区也展现出了惊人的丰富性，其鱼类共121 种，在生态构成上具有江湖复合生态系统特有的全部四种类型，即湖泊定居型、溪流定居型、江海洄游型、江湖洄游型,其中白鲟、中华鲟属于国家一级保护动物。[2]湖区鸟类以喜湿和半喜湿鸟类为主，候鸟数量占优，鸟类成分复杂且非繁殖鸟类占多数；鸟种包括四个世界分布区系鸟类与七个国内地理分布区系鸟类，国家一级保护鸟类有白鹤、白头鹤、游隼、白鹳等，属国家二级保护的鸟类有白琵鹭等二十多种。[3]此外，湖区兼有底栖动物65种，两栖动物13 种、爬行动物20 种。可以说，西洞庭湖国家湿地公园无论在湿地类型的多样性、生物种类的丰富性上，都具有名列前茅的优势。但是，由于近年来管理压力增大、制度弊端暴露，西洞庭湖国家湿地公园亟待一套系统的湿地保护制度。

二、湿地公园保护困局之原因

实践中，湿地保护立法缺位、权属分配混乱、长效生态补偿机制缺乏等因素，使得西洞庭湖国家湿地公园的建设举步维艰。

（一）系统立法缺位

目前，我国新颁布的《湿地保护法》尚未正式生效，而地方立法工作仍然在发展之中。除此之外，现有法律体系中，有关湿地的法条散见于《水法》《草原法》《森林法》《环境保护法》中，且大多为原则性规定，如《环境保护法》仅仅在环境的概念中提及“湿地受本法规制”，却未对所称湿地进行详细说明，更未涉及湿地公园这一概念，[4]这就出现了高位阶法在湿地公园保护中的缺失。而在级别次之的《湿地保护管理规定》中，对于湿地公园也仅作出功能性的规定，而对其设置、管理，依旧转引“地方有关规定处理”，[5]此后亦无配套政策出台，交由各地方自行以地方性法规、政府规章进行规制；不仅效力层次较低，更有相互冲突之虞，不够细化的条文造成了保护执法的困难，使得执法依据不足、力度有限，往往一个执法行为需要牵扯到环保、森林、保护区管理部门多重认定检查，使得执法行动陷入各部门来回审核的掣肘，导致了西洞庭湖湿地生态系统保护体制的质量受影响。

（二）管理权属混乱

一般而言，湿地公园建设主体按公园级别进行划分，城市建设相关部门负责对城市湿地公园的管理维护，而国家或其他地方湿地公园则由生态环境部门负责；而由于湿地内部生物种群的多样性以及湿地条文的分散性，交通、水利部门也对其负责，这就导致了各部门工作范围的重叠交叉，但同时并无统一的规章制度、领导机构对各部门之间的关系进行协调。这使得各部门间职能溢出、各自为政。作为湿地公园基础的湿地本身，其权属也属于模糊地带；从一般法的规定出发，湿地应当属于“未利用土地”一类，但湿地保护区本身禁止挖沙的规定又与《河道管理条例》允许在“未利用土地”采沙的规定冲突，[6]在诸如此类的条文冲突情况下，保护区管理机构只能就具体事项向当地政府提请发布规范性文件。另一方面，在机构级别上，西洞庭湖国家自然保护管理局隶属于汉寿县人民政府，行政级别较低，对于综合性、全局性领导西洞庭湖国家湿地的开发利用力有不逮；这也与《自然保护区条例》所规定的“国家级自然保护区由其所在的省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门或国务院有关主管部门管理”之主体层次相违背。不仅如此，在行政位次较低的情况下，管理局的执法权又被限制在规制非法进入保护区、移动保护区标志、拒绝提供科研所需资料三项上，这无疑为管理局合理协调农林牧渔部门、综合开发保护西洞庭湖国家湿地公园造成了重重阻碍。

（三）生态补偿机制阙如

湿地生态补偿，即通过发挥市场、政府、社会的互补作用，令生态的受益方给予施益方相应补偿，[7]以修复生态区系统功能、促进湿地自然环境的恢复，对整个生态系统进行补偿。西洞庭湖国家湿地公园自2015 年开展生态补偿项目试点以后，出现了以下问题：一是生态补偿流程缺乏监管。西洞庭湖生态补偿项目管理涉及多个行政部门，且当地政府并未就生态补偿事项做出明确的职能安排，缺乏协调平台导致各机构工作难以磨合。二是生态补偿资金源单一。由于西洞庭湖湿地公园的管理主要依靠当地县级政府，其行政位次的局限使得资金能力无法跟进，上级的制度方针难以得到全面落实，使得工作开展陷入困难。三是生态补偿法律法规不完善、补助体量较小，导致难以建立退耕还湿、退养还湿、退林还湿、鸟类及野生动物损害补偿等长效机制。

三、完善湿地公园保护之路径

《中华人民共和国湿地保护法》的制定，意在建设一个综合性、全面性、中央统领、地方系统细化的生态治理联动机制，形成宏观的湿地系统保护体系，在此背景之下，可以从以下角度建设西洞庭湖国家湿地公园。

（一）健全立法体系

湿地生态系统是“地球之肾”，需要财政力量加以保障，但经济发展也是国家生产生活开展的基础。为了解决保护与发展的冲突，建立湿地公园制度无疑是顺应绿色发展的选择，而湿地公园之立法系统完善须从国家与地方两方面进行。在国家角度而言，《中华人民共和国湿地保护法》即将生效，对于既往的相关法律，则应对其进行修改增删，做好衔接，并注意突出湿地公园的重要制度位置。国务院各部委、地方人大、政府应当配套制定湿地公园建设的细化法规文件，明确西洞庭湖湿地管理局执法权力，细化法律责任分配，明确湿地管辖，规避各地制定标准不一带来的执法矛盾。具体到地方，湖南省应当进一步重视城市湿地公园建设与湿地保护开发的内在联系，积极推动制定湿地公园建设开发、检测、评估的相关标准，明确各部门职责分配及联动机制，定期进行检测并归档，形成“一园一档”的资料归纳，为西洞庭湖湿地公园建设提供切实的制度支持。

（二）明确管理职权

从法理上看，西洞庭湖国家湿地应当由中央机构行使所有权。结合直接管理和因地制宜，可以由国务院指定常德市政府代表其行使管辖权，再由地方市政府委派西洞庭湖国家自然保护区管理局行使国家权力，如此，管理局的行政权力便在法理上有据可循。并且，明确管理局代理国家行使湿地所有权这一设置，能够提高西洞庭湖湿地管理局的行政级别，便于其协调统领农、林、渔、草部门工作，将西洞庭湖自然保护区提升为一个省级统一管理领导机构，赋予其综合管理权能，统一综合行使行政处罚、许可、强制权力，达到系统管理、综合治理的效果，为西洞庭湖国家湿地生态公园建设提供系统的管理体制。

（三）完善生态补偿机制

首先，明确补偿的对象。在地理范围上，生态补偿区域应为生态功能较强、地位突出、环境脆弱的地区；在受众群体上，坚持“保护者受益、损害者付费、受益者补偿”原则，将补偿客体确定为西洞庭湖湿地的保护者、管理者，由政府开发利用并对其进行补偿。其次，确立多元化的补偿标准；通过政府主导、市场参与的生态补偿市场化机制，不仅要加大国家财政对生态补偿的支持力度，也要积极引导社会团体参与运作，形成多元化、市场化的生态补偿格局，引导国际、国内资金向湿地生态环境补偿项目涌流，积极探索保护性开发、生态恢复、城乡经济联动绿色发展的有效路径。最后，加大生态产业投入，促进自我补偿能力提升，通过发展西洞庭湖区生态产业，实现环境保护与产业发展的双赢格局。对西洞庭湖湿地还应实行更丰富的农业补偿政策，以生态服务为标准给予农民补偿，促进环境友好型生产方式的推广，引导两型生产方式。对农业文化遗产保护区，则积极、适度发展生态旅游业，促进地方经济发展，实现生态系统良性循环。

（四）健全监督制度

坚持贯彻信息公开与公众参与，保障民众的知情权、监督权。首先，地方政府可以通过规范性文件要求各级机关、社会团体开展教育活动、对湿地公园重大开发项目实行公民听证等，切实动员社会力量。其次，西洞庭湖湿地管理局应当充分履职，通过举办各种生态活动、募集公园志愿者等，动员环湖民众组成湿地公园联防网络，宣传湿地保护相关知识，监督破坏湿地资源的违法行为。最后，司法机关应当通过审判、法律知识教育对当地民众进行宣传，使其自觉认识到破坏湿地公园的危害后果，自觉形成守护观念，成为有效的基层监督者。

根据《中华人民共和国湿地保护法》的精神，保护性开发、实现人类对自然资源的系统性科学利用，促进湿地生态恢复性发展是重要目标。我国湿地自然保护区面积广阔、管理重叠繁多，对其保护、利用都遭遇困难，影响长效生态经济体制发展，同时，由于相关管理机构、条文的缺位，湿地生态资源难以得到有效保护，湿地生态公园的开发面临着破坏环境与资金乏力的双重危机，有鉴于此，应当从国家、地方层面入手，通过整合主体、完善权属、健全机制、宣传教育等手段，实现国家、社会、公民系统联动支持湿地保护，促进湿地生态公园开发这一绿色发展产业的推进。