推进数字政府建设的现实困境及完善路径

严 旭

（中共娄底市委党校、市行政学院、市社会主义学院，湖南 娄底 417000）

众所周知，我们正处于一个由人工智能、物联网等新兴强大技术推动的数字化和大规模互联的新时代。这场革命的一个关键要素是向数字化制造的转变。在公共管理领域，以云计算、大数据技术促进政务信息融合共享，数字政府应运而生。

一、数字政府的内涵

从国家治理现代化角度出发，把数字政府作为信息技术迅速发展、广泛普及的政府的最新形态，学界做了大量研究，如王孟嘉认为数字政府是以新一代信息通信技术为基础，通过关联网络与现实，激活多元主体参与公共治理活力，全方位地变革政府施政理念、方式、手段、工具以及模式，推动经济社会高质量发展的一种新型政府形态。[1]吴慧娴等从我国国情下的数字政府的四个转型时期解读数字政府，认为数字政府是借助大数据、物联网等技术实现政府决策、政务管理、公共服务提供等多领域的数字化，实现政府行政改革创新，继而打造公开透明、民主开放的政府形象的一种政府形态。[2]相比之下，美国学者莎朗·S·道斯认为数字政府本质上是多学科的，反映了有关治理、个人权利、技术发展以及信息收集、使用和传播等基本问题的融合。这种动态环境要求对数字时代的政府和治理前景有更全面、更灵活的看法。[3]

概而言之，数字政府指为了改善信息和服务提供，政府公共部门使用数字信息和通信技术，鼓励公民参与决策，并使政府更加负责、透明和有效的过程。

二、推进数字政府建设的意义

（一）精准智慧服务，建设智能、高效型政府

大数据时代为政府拥有庞大的数据库提供可能，各个部门之间能够在与民生相关的住房、交通、税收、医疗、教育等领域实现数据信息整合，通过分析不同对象的特质，从而制定出个性化服务。政府通过部门网站、微信、微博、抖音等终端，根据服务对象申请、发布的评论、反馈的信息进行关键词智能关联，从而推出个性化服务方案。此外，数字政府不仅是技术上的创新，更是政务治理模式的创新。大数据、互联网、云计算技术发展为官僚科层制转向扁平化结构提供机遇。大数据在未来智慧城市治理中，可以更好提升政务部门工作效率，保证精准服务的高效性。

（二）数字开放，建设创新型政府

开放政府已经从少数发达国家的一个小众话题上升到世界各国政府的共识政策议程。政府在线发布结构化数据集被视为在推动国家透明度和问责制、支持新形式的公民参与和行动以及刺激经济增长和发展方面发挥着重要作用。“开放政府”的叙述通常被理解为对长期存在的政府保密文化的反应，以及对公民参与政策制定范围有限的反应。后一种立场的出现，部分是为了应对政府实践与公民民主权利的新的或不断发展的表述之间的差距。“政府是公共组织，除了国家安全和军事机密等涉密失物信息外，别无隐私可言，一切运作都应处于群众监督之下”。[4]一方面，宪法赋予公民的知情权对数据开放提出了内在要求，另一方面，数据开放也促使监管方式实现了创新，实现数据公开的制衡作用。开放政府、开放获取、开放创新使得“大众创业，万众创新”成为一种新常态，既鼓励了社会创新，又节省了政府治理成本，推动创新走向民主化。

（三）监控权力，建设信任型政府

在数字政府提出以前，公民对地方政府的信任和信心受到侵蚀，这背后有很多原因，如经济腐败丑闻、经济社会治理表现不佳、社会福利保障落实不到位、公民对政府绩效的看法、社会和文化环境中发生的变化等。只有公平可靠的公共服务可以成为提高公众信任度和为营商创造良好环境的催化剂。在新时代，大数据技术的发展，使得政府人为捏造数据几率大大降低，公民可以根据政府公开的投入、产出、金额数据与现实情况进行客观比对，从而分析出政府公共服务的真假。在数据监督中，个人主观色彩大幅降低，“铁面无私”的大数据实现了高效监控政务腐败。因此，通过公民与政府的有机互动，可以提高公民对政府的信心和信任。

（四）管控未知风险，建设前瞻型政府

现代社会，风险因素无处不在，数字政府建设能够通过大数据分析提高政府对未来的研判能力和对危机的预警能力。首先，大数据将危机信息根据特定应急事件所处的发展阶段进行区分管理，使过去信息采集由消极收集向积极采集转变。其次，通过建立专门的危机管理领导班子，明确政府部门中信息机构的职责，加强信息工作的深度，通过与具有专业信息加工技术和分析能力的高水平专家协商研判，形成一整套科学、高效、准确和及时的风险应对管理体制。最后，由于风险信息数据量巨大，基于纸质媒介的传统公文流转方式已经不能符合现代风险治理的需要。政府大数据技术和政府管理有机整合，将海量的琐碎时间进行串联，分析其中的必然关联，就能对未知的风险进行前瞻性管理，继而从源头处防范风险，化解危机，产生巨大的风险管控效益。

三、推进数字政府建设面临的挑战

（一）政务数字化思维有待提升

政务数字化思维是利用“互联网+”精神、价值来指导和处理政务管理工作的新思维方式。数字政府标志着政府公务人员应该有更为精准、严密的推理逻辑和尊重客观事实的思维。2017 年中共中央政治局第二次集体学习时，习近平总书记指出，“善于获取数据、分析数据、运用数据，是领导干部做好工作的基本功”。[5]各级领导干部只有做到“心中有数”才能在处理各项工作中游刃有余。由于历史文化传统、公务员素养和行为习惯制约，部分公务人员仍然缺乏数据采集意识，导致海量政务信息碎片化、无序化。政府公务人员如何养成良好的数据信息采集意识、海量数据分析和建模意识，使政府公共服务变得更加智能化和理性化，是新时代条件下我国政府面临的一大挑战。

（二）政务数据开放与共享不能满足公众需求导向

政府在住房、医疗、教育、交通等领域开放数据，不仅为民众、企业和社群提供更精准的服务，也使政府治理多元化。开放数据置于十字路口，由于政府可以决定哪些数据能开放，哪些数据不能开放，这让数据开放留有一定灰色地带，成为某些官员专利。政府公共财政预算、财政收支乃至于官员收入是否可查也在开放数据讨论之内。政府作为服务提供者，政府领域开放数据又具有一定脆弱性。某种程度上说，开放数据的未来将由提供政府、公民和私营部门数据用户之间存在的多方位互动关系决定。总之，开放数据不能只是简单地“开放”，应以公众多元化需求为导向，按需分类、按类开放按需归档，让政府数据始终在“阳光下跑路”。

（三）数字政府发展模式的创新性不足

受我国政治体制、文化传统以及经济社会发展水平影响，当前我国数字政府发展模式还存在创新性不足。政府政策创新一般有自上而下和自下而上两种模式。一般自上而下的政策创新居多，因为中央政府居于核心领导地位，在政策的推广上具有无可比拟的权威性。而自下而上的政策创新体制还不够健全，创新成果的实效性还有待检验和权威承认。因此，地方政府在发展模式的创新上有所欠缺。当前，数字政府在公共服务领域还存在以下需要“创新”的方面，即服务交付、政策透明、过程参与、结果预期、个性化、共同创造、情境感知和情境智能。与“标准”规定不同，数字公共服务提供的创新是开放式的，新的形式可能会随着新的政策需求和技术进步不断出现，并且是非线性的。因此，地方政府能否探索出“小应用撬动大治理”的新道路、新模式还有很长的一段路要走。

（四）政务数据安全保护和用户隐私亟待加强

当前，全球大数据产业蓬勃发展，深度数据挖掘等数据存储、计算和分析新技术迅速涌现和发展。大数据逐渐成为国家战略性基础资源和生产基石。然而，越来越多的大数据安全问题暴露出来。尽管各级政府已采取行动解决已经出现或可能出现的数据安全治理问题，但大数据安全威胁普遍存在于大数据产业链的各个环节，如数据生成、采集、处理、共享等。原因有多方面，从外部攻击到内部泄密，从技术漏洞到管理漏洞，从新技术到新模式带来的新风险，以及传统安全问题的反复发生。当前我国数据安全风险隐患主要来自以下方面：一是政府内部，部分政府人员滥用权力，造成“数字利维坦”现象；二是大型网络企业，同样可以利用信息牟利；三是社会个人或黑客组织利用勒索软件和其他恶意代码针对电信、金融、电力、交通、能源等关键政务信息系统基础设施开展精确网络攻击，一旦造成严重破坏，就会造成巨大的经济损失，给网络环境和公共安全带来极大危害。如何防范和化解大数据安全风险已成为新时代亟待解决的重大课题。

四、推进数字政府建设的路径

（一）以数字思维为指导积极推动数字政府革命

推动国家治理现代化伟大进程，不能用保守陈旧落后的思维治理大数据、互联网。应树立前瞻性发展思维，防患于数据安全风险因素，及时采集信息，处理好社会矛盾。树立动态全局思维，提高对整体网络动态发展秩序的把控能力，深刻认识网络治理的动态性，以战略管理增进治理效益。树立多元开放思维，打破单一控制习惯，适应网络社区主体多元化环境，积极构建风清气正的网络共同体。树立分类细化的思维，顺应网络社区多维特性，根据网络问题所属阶段、性质，制定出立体化差异化的治理之策，切实提高政府精细化专业化的治理能力。

（二）深化以人民为中心的政务数据开放与共享

以人民为中心是数字政府治理的重要原则。第一，开放的政府数据可以通过提供公平的网络生态获取公民信任。数据开放性服务能够给予公民在住房、交通、税收、医疗、教育等民生保障方面以向导，使公民通过大数据平台的全面分析和深度挖掘获取最优选择。同时，政务数据还必须保护公民个人隐私。第二，破解政务大数据共享难题，要摈弃政务数据“部门私有”的陈旧观念，树立“数据公有”的全新理念。政府需要在一体整合的大数据交换共享平台，规范政务数据共享，对数据共享的类型、方式、内容、对象、条件等进行规范。第三，建立政务数据共享问责机制，督促政务大数据落实落细。形成强有力的倒逼机制，解决政府部门“不愿共享”的阻碍。

（三）以地方实践促创新助推数字政府建设

数字政府在公共服务领域可以从以下方面进行创新，即：服务交付、政策透明、过程参与、结果预期、个性化、共同创造、情境感知和情境智能。提供优质政务服务方面，政府应持续构建云顶层综合体系，以云计算、大数据技术促进政务信息融合共享，在地方民生事项办理、优化营商环境、提升政府行政效率、个性化服务等方面提供数字引擎，实现政务服务数字化转型升级。扶贫监察方面，应从顶层设计出发，建立扶贫大数据监察系统。通过汇聚扶贫领域核心数据，从复杂多样的海量数据中快速获取价值信息，实现扶贫决策精准化、扶贫监管科学化，保障后脱贫攻坚时代乡村振兴伟大实践。智慧社区方面，地方政府可以提托数字化技术、平台结合地方文化传统，设计制定具有历史文化底蕴的大数据系统架构，运用集成化和系统化思维打造现代治理信息化平台，为政府的各项行政决策和公共服务提供强大有效的数据决策支持，实现工作效能和特色情景式服务的双提升，通过打造数字政府激发未来城市活力。

（四）通过法律与技术手段强化数据安全和隐私

数字政府现代化治理不仅需要高度的数据开放与数据共享，还应把数据安全和隐私维护作为关键一招。因此，要通过法律与技术手段强化数据安全和隐私。加强数据安全与隐私保护的平台动态性创新建设，通过数字访问识别、数字访问限制、数据追踪等技术，以保障数据安全与隐私保护。加强数据安全与隐私保护的法治保障，坚持贯彻落实《中华人民共和国国家安全法》《数据安全法》《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》等相关法律法规，明确公民网络数据隐私权利边界，通过各级监察委员会充当数据安全领导机构，依法依规对各级政府数据开放和共享全过程进行全天候监管，坚决同数据利维坦等违法犯罪行为做持久斗争。以辩证思维看待政府数据安全，坚持创新发展与数据安全双向原则，在提供网络优质公共服务保护个人隐私的同时，也要注重经济社会和学术、民生保障领域数据流通的流通性和变通性，以保证企业创新促进经济发展、科研机构利用关键数据进行学术研究，促进文化产业发展。