国家治理现代化视域下创新完善政党协商机制探析

梁捍东，刘 慧

(1. 河北体育学院，河北 石家庄 050041;2. 河北省社会主义学院，河北 石家庄 050031)

在现代政党政治实践中，政党是政治参与的重要组织，是国家政治生活中的重要力量，因此政党协商属于国家治理体系的一部分。我国政党协商以其独有的原则理念、内容形式和体制机制等，较好地契合了国家治理现代化的发展方向和实践要求，并在相互协商合作的基础上共同管理国家事务。新时代，在制度框架内优化政党协商的制度机制、提升政党的政治参与水平，能确保各政党协商主体的广泛性多层性和协商结果的高效性科学性，从而推动国家治理体系和治理能力现代化沿着正确的方向发展。

一、国家治理现代化视域下政党协商的价值向度

政党协商作为中国共产党治国理政的组成部分，既能促进政治力量的联合团结，又能保障政治参与的规模程度，并随着国家治理的发展而不断变革。新时代，随着我国改革进入攻坚期和深水区，再加上利益主体多元化和利益诉求多样性，政党协商在推进国家治理现代化中的作用也越来越重要。

(一)发扬社会主义民主政治的内在表征

改革开放以来，随着社会结构的变动，我国新的社会群体不断发展壮大，社会地位逐步提升，不断寻求参与政治生活、表达利益诉求的新渠道。如果参与渠道不通畅，有可能诱发各种无序的政治参与行为，甚至造成社会动荡。我国的政党协商“既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求，能够更好地代表不同阶层、不同社会群体的利益诉求，拓宽、畅通各种利益表达渠道，全面、真实、充分地反映各社会阶层人士的意见建议，具有统筹兼顾各方利益和协调各方关系的优势”[1]，从而推进了广大民主党派、无党派人士及其所联系群众的有序政治参与，彰显了社会主义民主政治的独特优势，也为推进国家治理现代化进程提供了稳定的社会环境。

(二)发挥政党组织功能的实践载体

政党协商是政党之间的沟通与对话，因此具有鲜明的组织功能特征。在多元参与主体中，组织化参与无疑是最有力量的，因为政党的组织资源能够掌握其他一些组织所不具有的政治资源，从而可以为协商提供更为强大的力量与智慧支持。著名政治学家科恩认为：“独立的、公共财政资助的政党会对民主产生积极影响。”[2]在中国政治社会生活中，作为执政的中国共产党，因其自身的先进性、人民性，能广泛吸纳社会支持和充分调动社会力量。我国各民主党派作为“中国特色社会主义事业的亲历者、实践者、维护者、捍卫者”[1]，可以把所联系的社会阶层和利益群体吸纳进来，从而把参政职能与国家治理紧密结合起来。

(三)实现政治资源融合整合的民主方式

现代国家的有效治理是多种政治资源、政治组织团结合作的结果。这就需要特定社会力量具有广泛的和充分的汲取能力、调和能力，以实现对各种社会资源的协调整合，减少多元社会的矛盾和冲突，否则可能会因各种冲突方式消耗和凝滞政治资源。中国特色社会主义政党制度决定了各政党之间是合作而非竞争，是协商而非对抗，是共赢而非零和。共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政，这种制度安排既能够摆脱政治局限，又能够充分发挥政治优势。具体来说，在我国的政党协商中，民主党派和无党派人士可以通过制度性平台，与共产党充分开展有效协商。我国政党协商“能够优化政治资源配置，形成社会各界广泛参与国家治理的体制机制，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。

(四)推进各项决策科学民主的实现路径

提高党的执政能力，进而提高国家的治理水平，需要做到科学决策、民主决策和依法决策。国家治理中决策的科学性离不开决策的民主性，因为决策所要面对的是一个复杂的、不确定的世界，只靠单一的决策主体不可能考虑到所有可能性。我国政党协商与选举不同，其着重点在于事前的各方充分利益表达和深入协商讨论，使决策过程更为理性。通过政党协商这种民主形式，中国共产党与民主党派就我国重大方针政策、重要事务进行深入沟通，通过求同存异、集思广益充分考虑和吸纳不同阶层、不同界别、不同群体的意见建议，“找到全社会意愿和要求的最大公约数”[1]，使决策更具有科学性、全局性、综合性和前瞻性。邓小平同志曾指出：“共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题、出主意。这样……制定的方针政策会比较恰当。”[3]总之，政党协商能够发挥组织优势，形成真正有效治理的合作格局。

(五)彰显多党合作制度优势的关键环节

近现代以来，政党日益在政治生活中扮演重要角色。“政党协商不是稀罕物，但凡实行政党政治往往都少不了协商。”[4]与西方国家政党竞争有余而协商缺乏不同，在我国的政党体制中，各政党的终极目标是推动国家和社会发展，因此在合作导向下开展了广泛而丰富的协商，并在协商互动中使国家的经济社会发展更加符合人民诉求。可以说我国的政党协商与合作既全面彰显了政党制度特色，又充分发挥了政治参与优势。习近平总书记指出，“要用好政党协商这个民主形式和制度渠道，做到有事多商量、有事好商量、有事会商量”[5]，以推进我国多党合作事业健康持续发展，并为人类政治文明建设提供治国理政的中国智慧和中国方案。 在中国社会政治生活中，政党协商作为国家治理现代化的重要内容和形式，有助于整合各方面利益诉求，团结各种社会力量，凝聚社会共识，形成政治认同，为提高国家治理成效提供广泛的共识基础和强大的智力支持。同时，作为一种制度设计和规定，它也为改进中国共产党的执政方式和治理能力提供了实现渠道。

二、国家治理现代化视域下政党协商的优势特色

在实际运行过程中，我国的政党协商逐渐成熟，制度愈加健全，对推进国家治理现代化的支撑和推动作用日益增进，对其他协商形式的引领和示范作用也日益提升，逐渐呈现出自身独有的特性和优势。

(一)独立平等的协商主体

中国特色政党协商的终极目标是寻求社会群体的利益交集，找到社会发展的最大公约数，从而达成共同的意见或取得某种共识，因而平等是参与各方最基本的前提条件。在当前中国政党制度下，中国共产党的领导是“政治领导，即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导”[1]，因此中国共产党在协商过程中非常重视各民主党派组织的独立性和党际关系的平等性，充分尊重他们独立思考的权利，从而使协商参与者能够自由表达想法和要求，开展平等对话、理性沟通、友好交流的双向性协商民主实践。亦即协商各方在平等基础上围绕协商议题，进行有序、真诚、理性协商，并最终达成共识，真正把“尊重多数”和“照顾少数”统一起来。

(二)事关全局的协商内容

从政党协商的实践和规定来看，我国政党协商主要是围绕党和国家重大方针政策、重要事务进行的协商，是关于我国的重大问题而不是社会生活中一般性事务、具体事务。因此，政党协商尤其强调其宏观性以及全局性的大议题，而不是微观问题。2021年6月国家颁布的《中国新型政党制度》白皮书中阐释了政党协商的内容，即中国共产党同民主党派主要就以下方面进行协商：有关重要文件的制定、修改；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议，有关重要地方性法规的制定、修改建议；人大常委会、政府、政协领导班子成员和监察委员会主任、法院院长、检察院检察长建议人选；关系统一战线和多党合作的重大问题等开展政党协商[1]。中央层面，中国共产党与各民主党派和无党派人士代表进行的协商中，“通常是由中共中央总书记亲自主持，相关的中共中央政治局常委和委员出席，各民主党派中央主席和无党派人士代表全部参加”[6]。政党协商主体的高层次，也决定了政党协商是事关全局的重大问题、事关长远的根本问题，具有根本性、全局性、战略性的重要意义。

(三)丰富多样的协商形式

政党协商的有效开展必须通过某种形式或者某个渠道才能实现。1989年底中共中央印发的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，第一次明确提出了“民主协商会”“高层次、小范围的谈心活动”“民主党派、无党派人士座谈会”等三种会议协商形式。为了更好地发挥各民主党派在政党协商中的主体作用，调动他们的积极性和主动性，党的十八届三中全会特别强调要“完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度”。2015年12月，中共中央办公厅颁布《关于加强政党协商的实施意见》，明确指出我国政党协商分别是约谈协商、会议协商和书面协商这三种形式。除这些明确的形式之外，各民主党派也可以直接参加中共中央的国内考察调研以及重要外事活动等实践。在协商工作过程中，许多地方探索了专题协商，即由统战部门牵头、以各民主党派系列重点课题的调研成果为基础而组织的协商会等协商形式。

(四)科学规范的协商程序

习近平总书记在政协成立65周年庆祝大会上强调：“必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。”[7]我国新型政党制度经过几十年的实践发展，其作用得以肯定，其原则得以确立，并以制度性安排“规定了中国共产党和各民主党派在国家政治生活中的地位作用和相互关系”[8]，在制度化、规范化和程序化上取得了巨大进步，生成了具有自身特色的程序规范，基本上涵盖了政党协商的各个环节。2015年12月，中共中央办公厅印发的《关于加强政党协商的实施意见》明确规定了政党协商的内容和形式，特别是分别对会议协商、约谈协商、书面协商这三种协商的协商环节、主体责任、相关部门等作了具体规定。

(五)合作治理的协商目标

西方国家的政党之间虽然也存在某种协商形式，但这种协商大多“是出于利益均衡、利益妥协和利益共享的需要，带有政党交易性质”[9]，而且这种协商合作只是一时之需，是偶然的政治行为，其实质是政党对权力和利益的争夺和对抗。与这种竞争性关系不同，中国共产党和各民主党派是在长期共同奋斗中形成的“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的亲密友党关系，是共产党执政、多党派参政的通力合作政治格局，我国政党协商的目的不是出于自己的私利，而是出于国家和人民大众的公共利益。从目标取向来看，我国政党协商所要达成的是最优化的合作治理。因为在当下的中国政党政治格局下，“政党协商的目标已不再是国家创制的问题，而是上升为国家治理的高度，致力于实现国家的有序发展和长治久安”[10]。

三、国家治理现代化视域下政党协商机制的创新与完善

我国政党协商制度是当代世界政党政治的伟大创举，在政治生活中发挥了不可替代的重要作用。因此，要以中国政党协商机制优化作为制度基础，推动国家治理朝着民主和法治的轨道不断前进。

(一)健全完善素质保障机制

其一，完善执政党自身建设机制。现代国家治理主体多元化趋势越来越明显，中国共产党作为政党协商的倡导者、主导者，其协商能力是影响政党协商实效的首要因素。如果没有党内良好的民主氛围和运行机制，党鼓励民主党派参政议政的愿望、能力和相应机制就会趋于弱化，从而影响整个政党协商制度的有效运行，因此要加强完善执政党自身建设机制。一要全面提升素质。加强对马克思主义理论的学习，学会从唯物主义辩证法的视角看待问题，正确认识政党协商的价值和意义。尤其是深入学习政党协商理论，熟悉政党协商办法，提高协商艺术和协商技巧。二要创造良好氛围。中共各级领导干部要不断改善领导方式，尤其是提升组织领导和合作共事能力，用积极开放的协商态度、热情主动的协商情感、平等友好的协商互动，虚怀若谷、包容多样，求同存异、集思广益，创造民主党派乐于讲话、敢讲真话、敢于提出不同意见的和谐环境。同时，要积极帮助民主党派改善工作和生活条件，为民主党派搭建政治参与平台，增强相互之间的情感和信任。

其二，健全提升党派协商能力的机制。习近平总书记在不同场合多次强调民主党派在提高政党协商水平中担负着重要责任，因为政党协商的有效开展既拓展了民主党派功能发挥的空间，激发了民主党派的组织活力，同时对其自身的素质和能力也提出了新的要求。一要主动支持引导。应把民主党派参政能力建设视为国家治理能力建设的重要组成部分加以重视，对民主党派的人才培养等方面给予支持和引导；增强专业人才队伍储备，帮助民主党派全面提高自身素质，提升协商内容的站位高度；坚持中国共产党的领导，以社会主义协商民主的功能要求来规范自己的政治实践。二要增强责任意识。通过专题讲座、学员论坛等方式，提高民主党派坚持中国特色社会主义政治制度和发展道路的自觉；增强对执政党治国理政方略的把握，提升对政党协商重要性的认识；培育协商的责任意识和担当精神，变“要我协商”为“我要协商”，主动履行政党协商参与者、实践者和监督者的责任与义务。三要提升专业水平。加强政党协商相关知识的培训和学习，尤其是加强民主党派主委及骨干对有关政党协商的内容、要求、程序等的系统性培训，提升分析能力、理性对话能力等；增强战略眼光、合作精神，“提高协商建言专业化水平，更加注重用专业的知识、精神和方法研究特定政策问题，使协商意见更加科学严谨”[11]。

其三，丰富考察调研机制。政党协商内容广泛，涉及政治、经济、文化和社会生活的方方面面，越是这样越需要在开展政党协商时，选准角度，把握重点。同时，政党协商的科学性与规范性、复杂性与战略性，也考验着共产党与民主党派、尤其是民主党派的协商能力，而提高协商实效，培养和提高调查研究能力是首要任务。毛泽东同志曾说没有调查就没有发言权。调查研究是搞好政党协商的基础。一方面，共产党要切实发挥主导作用。习近平总书记指出：“搞好政党协商，需要中国共产党和各民主党派共同努力。民主党派在提高政党协商水平中担负着重要责任，但中国共产党担负着首要责任。”[12]因此，作为执政党的中国共产党要引导民主党派成员围绕协商议题进行调查研究。另一方面，民主党派要切实发挥主动作用。民主党派要“紧扣”党委、政府的中心工作，对所要协商的议题开展扎实的调研工作，掌握丰富的一手资料。“衡量调查研究搞得好不好，不是看调查研究的规模有多大、时间有多长，也不是光看调研报告写得怎么样，关键要看调查研究的实效，看调研成果的运用，看能不能把问题解决好。”[13]

(二)健全完善互动沟通机制

其一，加强完善中国共产党的领导机制。协商的前提是“不同”，目的是“求同”，如何“求同”是协商得以实现的前提和关键。纵观我国政党协商的历史，只有坚持中国共产党的领导，才能引导各方面力量在协商讨论中充分交流、求同存异、增进共识。因此，中国共产党的领导既是政党协商发展的基本前提，也是其效能发挥的重要保证，更是与西方政党协商的根本差别。一是健全党领导的工作机制。为了提升政党协商效能，要建立党委统一领导、各方分工负责、公众积极参与的协商工作机制，党委要切实担负起统一领导、统一规划、统一部署的责任，以充分发挥总揽全局、协调各方的作用。二是健全党内民主机制。要充分发扬党内民主，做到真诚协商、务实协商，实现在各种观点交融中凝聚最大共识，确保政党协商规范有序、务实高效、充满活力。中国共产党作为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，要在政党协商这种高层次协商方式中把握政治方向，体现政治先进性，强化领导和治理能力。

其二，健全完善知情明政的资讯机制。针对不同协商形式的特点，应在政党协商过程中设立互动交流和沟通反馈环节，以切实提升协商的实效。一是健全信息知情制度。从制度化建设的角度保证各政党主体在协商之前掌握必要的信息，比如制定知情的内容和范围、情况通报的预先时限、沟通渠道和方式等制度，按照信息公开的制度要求定期向各民主党派通报传达相关重大事项和重要工作。同时，破除体制条条框框的限制，构建政党协商的信息共享体系。二是健全协商沟通制度。积极开展多种形式的交流沟通活动，为民主党派成员更好地协商创造良好条件。比如在政党协商的议题选择、计划拟定、参加主体等方面加强沟通协调，给予其在议题选题、观点表达等方面更大的空间，并形成制度和惯例。

其三，健全完善协商成果的采纳反馈机制。增强政党协商的效能是新时代中国政党政治发展的客观要求，更是一项艰巨任务。要建立一套科学完善和具有实际操作性的政党协商效能反馈体系，推动政党协商成果落地生效。一是规范反馈程序。对民主党派在协商中提出的意见建议，明确所涉及各相关部门(单位)的工作任务、责任领导、责任部门和完成时限，督促其认真研究、积极落实，在一定期限内向民主党派机关或专题部门反馈有关情况。二是规范反馈形式。针对不同政党协商形式的特点，分门别类为每一种协商形式设计适宜的反馈机制。如各承办单位向中共党委和政府的督查部门及统战部门反馈情况时，除书面形式外，还可以通过会议形式集中反馈。但协商反馈机制一定要有序规范、科学合理，以实现反馈的形式规范化、内容具体化、工作制度化。

(三)健全完善协商监督机制

其一，完善政党协商监督相关制度、规范建设。对协商过程和协商结果的监督和监测，能保证协商资源包括人才、信息等方面的公平分配，协商过程的公开透明以及协商结果的公正有效。“能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作作出有益的帮助”[14]，从而保障政党协商的有效运作。一要完善监督的相关制度。在我国，民主党派以宪法为基本行为准则，对执政党及国家权力机关进行民主监督。新时代，在对政党协商进行监督的实践中，要进一步通过顶层设计，完善保障各民主党派监督的相关制度，使其在行使民主监督权利的过程中有制度可依。二要加强监督的规范建设。各政党主体在政党协商过程中，需要借助一定的监督程序作为载体和制度保障，以确保监督作用的发挥、推动各监督机制有序运转，并减少监督程序执行过程中因人为因素而引起的制度执行偏差。因此，要形成一套协商监督程序，激发政治协商制度的活力，有效发挥民主监督的职能。

其二，加强政党协商监督的组织队伍建设。对于个体来说，其潜在能力只有在完善的组织框架下才能得到最充分的发挥，应通过具体的制度安排，尝试在党派内部组建以监督为基本职能的组织机构和专业队伍。一要加强监督制约组织建设。要根据实际情况建立一个专门负责政党协商的监督组织，有效整合广大成员参政议政的资源和智慧，增强组织的凝聚力和动员力，使政党协商监督制约不流于形式。二要增强专业人才队伍储备。培养专职的监督工作人员，增强专业人才队伍储备。具体来说，就是要主动发现各党派素质高、能力强的成员，引导其积极参与监督制约，组建专门的“智囊团”。同时，还要有组建结构科学合理的人才梯队的意识，重点培养和储备政治参与意识强、工作能力表现优的青年人才，以保证人才梯队结构的稳定性。

政党是国家治理的重要角色。中国的政党在相互协商合作的基础上共同管理国家大事，这既充分体现了社会主义政治制度的优越性，又与国家治理现代化建立了密切联系。新时代，要深入推进政党协商效能，就需要中国共产党和民主党派共同努力，着力创新完善政党协商机制建设，不断增强政党协商活动的制度化、规范化和程序化，进而持续推动国家治理体系和治理能力现代化的进程。