终身教育保障机制创新研究

翁 怡

(福州市闽侯上街大学城 福建 福州 350117)

0 引言

教育是国家立国之本、强国之基。终身教育则是国家教育体系中不可或缺的一环。2019年，中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》，进一步部署了面向教育现代化的战略任务，其中重要的一项任务就是要到2035年构建服务全面的终身学习体系。

1 我国终身教育保障制度的发展

1995年，《中华人民共和国教育法》以法律形式确定了终身教育的地位。2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010- 2020年)》(以下简称《纲要》)重塑了“终身教育体系”“终身学习”概念，创新性的提出了“终身学习立交桥”的新理念和网络服务平台的新手段，还提出要将老年人等多类主体纳入到我国终身教育体系中予以保障。2014年的《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，提出对农民工开展职业教育。2016年，教育部的《农民工学历与能力提升行动计划——“求学圆梦行动”实施方案》，提出对农民工开展学历与非学历教育并重的继续教育模式，助推农民工实现终身学习。十八大以来，各基层组织纷纷开展“百姓学习之星”、“示范性社区学校”、“先进数字化学习中心”等活动，积极建设学习型社会，全民终身学习的理念深入人心。此后，党的十九大提出“办好继续教育，加快建设学习型社会”的新要求。2019年的《国家教育事业发展“十三五”规划》提出要“构建服务全民终身教育的现代教育体系”。同年，国务院印发了《国家职业教育改革实施方案》指导我国的职业教育发展。2020年，教育部发起 “2020年全民终身学习活动周”的活动助推“全民智学”。2021年国务院发布了《关于加强新时代老龄工作的意见》，要求依托国家开放大学筹建国家老年大学，将老年教育纳入终身教育体系。2021年中央网络安全和信息化委员会印发《提升全民数字素养与技能行动纲要》，提出要通过数字教育体系建设完善终身教育体系的发展，到2035年，实现数字人才强国的目标。这一时期，我国终身学习保障体系逐步建立起来，福建、上海等地政府纷纷颁布了各地的《终身教育促进条例》，标志着终身教育领域的政策法规步入完善阶段。

2 我国的终身教育保障制度发展成效

2.1终身教育理念及制度导向普及化

首先，从2010年《中国教育改革和发展纲要》到2021年《提升全民数字素养与技能行动纲要》，从全国人大颁布《中华人民共和国教育法》到各省市颁布的《终身教育促进条例》，从最初的中央以规划、纲要、意见、方案等形式的政府文件到地方政府以条例的形式颁布的地方政府法规，我国政府不断通过各级各类的法律形式保障终身教育理念的全国普及。其次，从2016年的“农民工学历与能力提升计划”到2020年“全民终身学习活动周”再到2021年 “国家老年大学”的开办提议，这些都体现了我国政府依托各种形式的政令及其实施保障了终身教育具体制度的落地。

2.2“中——高——本——研”终身教育培养通道畅通化

通过多年的试点，各地政府逐步摸索并实现了“中高职通道贯通”、“中本通道贯通”和“高本通道贯通，”实现中职学生向高职学历和技能的转化深造教育、中职学生向本科学历和技能的转化深造教育以及高职学生向本科学历和技能的转化深造教育。通过“百万在岗人员学力提升行动计划”等渠道打造了“中职——高职——本应用型本科——专业学位研究生”互相衔接融通的“立交桥”[1]，建设出一套职业教育的终身学历学习体系。

2.3终身教育制度完善化

从最初1995年“终身学习”理念的雏形到2010年“终身教育体系”概念的提出，标志着我国终身教育概念从点到面的发展；从2014年“农民工职业教育”要求的提出，到2019年十九大对“继续教育”和“学习型社会”要求的提升，再到2021年“国家老年大学”的筹建，我国的终身教育制度实现了从成人教育到继续教育再到老年教育的全面覆盖，从学历教育中来到非学历教育中去，实现了学历教育与非学历教育在制度层面上的衔接与完善，使得终身教育政策在依托成人教育的基础上得以发展，并且不再拘泥于成人教育的发展框架，实现了统筹协调各种教育资源，加强各种教育的联系的最终效果。在学习型社会背景下，教育部通过制度建设加强了各部门的沟通合作，实现了成人教育、继续教育和老人教育等系统教育社会资源的互通，打通各种屏障，促进终身教育制度的不断完善。

2.4终身教育政策保障法制化

最初，我国终身教育理念主要依赖政策文件的引导，而后，到1995年《教育法》颁布之后，终身教育被写入法律。接着，终身教育的地方性法规文件逐渐增多， 在2005年福建省出台了终身教育促进条例之后，2011年上海、2012年太原、2014年河北省和深圳和2015年宁波市纷纷跟进，这些地方性条例的出台为终身教育制度的落地提供法律保障。

3 我国终身教育保障机制的困境

3.1立法位阶不高

在终身教育领域的立法中，仅有1995年出台的《中华人民共和国教育法》是我国教育领域的基本法，其虽在2016年和2021年先后进行修订，但是关于终身教育部分的内容并未在这两次修订过程之中有大量调整，迄今为止，我国也尚未出台专门的终身教育法，对成人教育、继续教育、老年教育、非学历教育等作为终身教育体系重要组成部分的内容，仅仅只有政策文件和地方性法规的保障，缺乏专项立法保护，立法位阶不高。

3.2“立交桥”制度呈地域局限性

在2019年《国家职业教育改革实施方案》实施之后，上海市创新性的搭建了“中职—专科高职—应用型本科—专业学位研究生” 职业技能人才成长的“立交桥”式教育培养通道，实现了依托职业教育发展的继续教育模式[2]，促进了职业教育与继续教育之间的衔接和沟通。然而，此“立交桥”式的培养制度仅仅在上海、广西、山东等部分省市开花结果[3]，却并未得到全国范围的充分推广，制度建设呈现地域局限性。此外，社区教育和老年教育及“学分银行”虽已在上海、浙江、北京、江苏、福建、云南、陕西、广东等地蓬勃发展，但其学习成果认定尚未突破地域局限获得全国范围内的国家学历教育制度中的各个教育系统的有效认同，无法实现跨地域的学习成果互认及学分转换。

3.3经费保障投入不足

终身教育保障机制中极其重要的一环是终身教育经费的保障，其经费来源的充足性与经费用途使用的合理性决定了终身教育制度的成败。目前我国各级政府都明确了终身教育的经费以政府投入为主，社会融资投入为辅的基本经费组成结构。但在实践中，社会融资投入明显不足，社会投资主体投资意愿不明显，投资动力不足，各级政府在社会投资引导方面发挥的作用不够，在师资建设、课程资源开发、人才培养质量保障等方面，社会融资金额还没有达到与终身教育所必需的经济发展规模相适应的水平。

3.4教育需求与教育水平地域差异性大

我国各地域教育发展水平不同，主要体现在城乡教育发展不平衡，中西部地区和东南部地区教育存在地区差异，优质教育资源主要分布在城市和东南部沿海经济发达地区，农村、边疆、西北部经济欠发达地区城市的教育资源有限，终身教育资源就更显不足。这些经济欠发达地区，不仅地域面积广，人员分散，实现集中教育难度大，网络教学环境和设备都远远不足以应付教育的需求，终身教育覆盖供给水平远远达不到市场的教育需求。此外，不同性别、学历、职业、生活所属地区的劳动者群体，有不同的学习需求，采用统一标准的终身教育供给也无法满足他们不同的非学历化教育需求。

3.5教育提供平台建设相对落后

在终身教育领域中，线上教学模式促进作用尚不明显。其根本原因主要体现在：一是线上教学资源呈现出对线下教学资源的简单移植的现象；二是线上课程教学内容设计不够，教学内容冗杂，概念灌输为主、实践教学为辅，平台模块分类不足；三是网课平台同质化现象严重，平台提供方只负责上传课程但是对课程内容没有基本标准的把关；四是网络环境受限，在上课高峰期容易出现网络卡顿、服务器崩溃现象，特别是一些偏远的、网络状况不好的地区，网络信号不足以保障在线教育平台的正常运作；五是缺乏在线学习成果认定和学分转换机制。

4 创新我国终身教育体系保障机制的措施

4.1创新性制定《终身教育法》，提升终身教育立法位阶

一是将终身教育理念写入我国宪法。随着学术界对终身教育的探索和研究的积累，终身教育理念已日趋成熟，从十六大到十九大，“国家鼓励发展终身教育，建立学习型社会”的理念已经深入人心，将其写入宪法，可以为终身教育领域的法律规范提供最根本的法源依据和宪法支持。二是完善《中华人民共和国教育法》。在教育法中增设条款，对“终身教育”的范畴进行明确定义与解释，将继续教育、职业教育、非学历教育和老年教育纳入到终身教育中予以规范。三是制定《终身教育法》这一终身教育领域的基本法，制定《学前教育法》、《职业教育法》和《老年教育法》等作为终身教育领域的特别法，构建终身教育的法律保障体系。

4.2创新学分认定制度，打破地域和校级限制

依托国家的《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》所提出的职业教育“1+X”证书制度的建设，根据现有的139中职业资格证书和职业技能等级证书相应设定一一对应的学分，将专业技术职务和发明研究成果也纳入学分转换体系中来，逐步分批次开放学分转换认定的专业和学校，使学分转换认定涵盖专科、本科、研究生等层次和全国各级各类高校，建立学习者终身学习个人账号和档案，构建学分累积、转换、互认制度，最终实现任何市民进入任何一所学校学习并通过课程考核，都可以获得相应被认可的学分，从而打破地域和校际限制，架设起学历教育与非学历教育、普通教育与职业教育、继续教育和老年教育之间学习成果互通的“立交桥”。

4.3创新终身教育经费的社会融资保障制度

一是做好教育捐赠的社会宣传。终身教育是一项需要全民参与的事业，各级各地政府应当做好终身教育捐赠的宣传，鼓励社会资本投资终身教育事业。二是出台《教育捐赠法》。现有的《中华人民共和国公益事业捐赠法》并非针对教育捐赠行为进行特殊规定，而是涉及多个领域捐赠行为的泛化性法律规定，对于教育捐赠行为的指引效果不强。此外，简化捐赠手续，特别是简化捐赠完成后的计算扣税手续，降低捐赠者开展教育捐赠的成本。三是吸引社会上的营利性教育机构将中小学教育培训的业务重心逐步转移到终身教育领域中来，积极动员社会各界力量加入终身教育体系的投资过程中，将终身教育体系的建设与市场改革机制联系起来，让市场发挥作用，逐步建立“政府统筹、社会治理、市场参与”的发展体制，寻求改革多主体，共同推动终身教育体系向更高层次迈进。

4.4创新终身教育提供平台技术和资源建设

一是积极推动各类在线数字教育资源共建共享。完善数字教育资源的基础设施建设，全面向农村、边远、贫困地区覆盖网络和5G技术，将优质学习资源通过大数据、互联网等现代化的技术手段无差异的推送到这些地区，充分保障资源的数量和质量。二是建设、推广并积极宣传各类教育服务提供平台，通过MOOC、Spoc、直播、移动学习等各种平台，使每一个人无论身处中国何地，均能便捷地通过手上的电子终端登录教育服务提供平台获取各类学习资源。三是加快教育服务提供平台的内容建设。优化其所提供的教育资源，对教育资源进行模块化处理，根据不同的学习需求设置教育资源模块，对同质化教学内容进行整理合并，对学历教育侧重概念的解析和运用，对非学历教育侧重实践运用的演示和具体步骤的讲解。根据不同的受众设计教学内容和课程重难点，满足不同受众的教学需求。

5 结语

世界各国非常重视终身教育保障制度的建设，采取了不同的政策和方法来促进本国的终身教育的发展。终身教育的竞争也是国家软实力的竞争，在这一场国与国之间没有硝烟的终身教育竞争赛场上，只有高屋建瓴的制度设计才能确保最终的胜利。创新性的制度设计加上创新性技术的运用补齐终身教育的短板，是制胜的关键。