财政分权、产业结构与绿色全要素生产率——基于2005—2019 年京津冀13 个城市数据的实证分析

■/ 赵向豪 胡 蝶

一、引言

1994 年分税制实施是对中央与地方关系、事权与支出责任关系的重新调整，即将税收权力向中央集中、支出责任下放（陈硕等，2012）。这一制度有效地激发了地方政府管理活力并促进地方经济增长（张军，2007），原因在于地方政府具备信息优势，可以有效避免在统一的中央政策实施过程中，出现政策与地方实情不符、时滞等问题。但是，这种制度也会催生出地区恶性竞争等行为。因此，在追求质量与数量发展并重的当下，应当以绿色全要素生产率替代传统的GDP 作为政府官员晋升的考核标准。为追求绿色低碳经济，首先就是要调整产业结构，以支持绿色高效的企业发展替代高污染、高能耗企业，以创新动能替代传统动能优化升级产业结构。其次区域间产业布局要充分发挥比较优势，实现集约化和专业化发展，形成大而专的产业集聚区。在响应国家绿色发展号召下，政府应发挥好在资源配置中的重要作用，引导产业绿色转型，促进绿色全要素生产率增长。

京津冀地区发展存在不平衡、不协调问题，生态环境恶化，产业结构相似性大，且与地区比较优势和发展定位不相符，不利于区域绿色协调发展。“十四五”规划提出要推进重新调整布局产业链，构建具备国际竞争优势的现代化产业体系，并重新定位京津冀区域发展目标，即把京津冀打造成为兼具创新和全球资源配置能力的世界级城市群。现有文献中多为测算京津冀地区高质量发展水平，亦或是产业结构升级对经济绿色发展影响的研究，鲜有将财政分权、产业结构和绿色全要素生产率三者同时纳入同一研究框架中。实际上，政府作为市场参与者之一在维护市场稳定中发挥着重要作用，财政分权给予地方政府一定的自主权配置资源，而资源合理配置与产业结构优化相辅相成，两者相互协调有助于地方经济绿色发展。因此，选取京津冀地区13 个城市的面板数据，引入产业结构升级作为中介变量，研究财政分权对绿色全要素生产率的影响，对于创新财政分权制度、促进京津冀产业合理布局和推进绿色转型发展有着重要意义。

二、理论分析与研究假设

Tiebout（1956）提出的“以脚投票”理论是财政分权理论的开端，认为地方政府在竞争机制和信息优势的作用下为居民提供更为合理的公共品，使得地方政府相较于中央政府在资源配置方面更有效率。而随着对经济发展和财政分权理论研究的不断深入，经济学家们发现财政分权不仅作用于经济发展的数量，亦作用于经济发展的质量（林春，2017）。关于财政分权对经济发展的影响研究结论主要呈现出两种不同的观点。一种观点是促进论，即分权下的地方政府可以更好地利用信息优势提升资源配置效率，并通过财政收支发挥导向作用推动技术革新，因此，地方政府可以在控制污染源头的同时提升环境治理能力，促进绿色全要素生产率增长（谭志雄等，2015）。另一种观点认为财政分权会抑制绿色全要素生产率增长（张建伟，2019；杜俊涛等2017）。从作用机制方面来看，财政分权下，政治和经济激励会引起地方政府行为异化从而对产业结构产生影响，进而作用于绿色全要素生产率。一方面，财政分权促进技术进步和人力资本积累推动产业结构升级（杨志安等，2019），例如服务业、高新技术产业的蓬勃发展和部分高污染、高能耗产业的退出带动资本及劳动力等要素同向流动，使产业结构与要素供求结构相匹配，进而促进绿色全要素生产率增长（任晓燕、杨水利，2020）。同时财政分权可能会激励地方政府增加公共品或环境治理方面投入以提高资源配置效率，使得地方产业集聚区的集约化、高效化生产经营提升经济发展质量（黄庆华等，2020）。另一方面，财政分权又可能会引起地方政府出现恶性竞争和贪污腐败等问题，如地方政府对部分产业采取一系列优惠措施，扭曲财政支出结构，致使地区间产业结构合理化与高级化失衡，阻碍地区绿色经济效率提升和区域协同发展。据此提出以下假设：

H1a：财政分权正向促进绿色全要素生产率增长。

H1b：财政分权能通过推动产业结构升级促进绿色全要素生产率增长。

财政分权对经济绿色增长的异质性影响在区域上有所体现，如相对于非资源型城市或经济发展水平高的地区，路径依赖和能力限制使财政分权对资源型城市和经济发展低水平地区绿色全要素生产率的促进作用最弱（程中华，2021），但当经济落后地区采取积极政策推进发展变革，其财政自主度提升反而能够更大程度助力经济高质量发展。究其原因，主要分为以下几个方面：其一，良性竞争会使部分地方政府积极主动优化财政支出与收入结构，以吸引优质要素流入推动产业结构合理化（Kyriacou A.P，2016），在扩散效应作用下，区域内部知识与信息分享更为顺畅，区域间合作与学习不断推进，为绿色生产技术研发提供良好外部环境。而恶性竞争却会引致产业同构化等问题，不利于提升整体经济发展质量。其二，财政分权使地方政府拥有相对独立的财税自主权，在投资偏好作用下，地方政府可能会为吸引外部资金和人才而增加公共服务支出，推动第三产业发展，实现产业结构升级（邓菁、肖兴志，2017）。同时高效资源配置和人力资本积累又带动绿色科技创新，提升经济发展质量。但是，当财政自主度过高时，地方政府为了维持经济领先地位实现自身利益最大化，也有可能将投资偏向于房地产等高收益的行业导致产业结构失衡（周飞舟，2006），阻碍绿色全要素生产率提高。其三，在科技创新方面，晋升激励可能使有些政府不愿投资长周期、高风险的科技创新项目（顾元媛等，2012），使得产业比例失调，不利于产业绿色发展。但在对国家创新驱动发展战略遵循下，地方政府又会加大对科技创新支持力度（周克清等，2011），虽然在短期内受时滞效应影响，科技创新对绿色发展带动作用较小，但从长期来看，科技创新对环境治理和绿色生产技术变革有深远影响。最后，在环境规制方面，部分地方政府可能会因为重绩效、轻环境的思想导致产业结构工业化。主要表现在两方面：一是财政支出结构失衡，财政支持倾向于基本建设（傅勇、张晏，2007），而环境方面的支持略有不足（张彰等，2020）。二是地方政府对高经济产出高污染企业的包容，通过降低或者差异化执行环保标准为个别企业开通“绿色”通道，造成环境污染加剧、非期望产出增加、产业结构不合理等问题，不利于经济发展的绿色转型（Cumberland JH，1981）。而分权下的地方政府又可以更好地发挥信息优势以提升资源配置效率，并通过财政收支发挥导向作用推动绿色技术变革。因此，地方政府可以控制污染源头的同时提升环境治理能力，促进绿色全要素生产率的增长（谭志雄等，2015）。据此提出以下假设：

H2：相较于经济发展水平低的地区，高水平地区财政自主度提升更能促进绿色全要素生产率增长。

H3：当财政自主度在一定阈值内，财政分权与产业结构显著正相关，从而强化对绿色全要素生产率的促进作用；而超过阈值，财政分权与产业结构负相关，会弱化对绿色全要素生产率的促进作用。

三、变量选取与研究设计

（一）样本选择与数据来源

本文选取2005—2019年京津冀地区十三个城市，包括北京市、天津市以及河北省的石家庄市、唐山市、秦皇岛市、邯郸市、邢台市、保定市、张家口市、承德市、沧州市、廊坊市、衡水市的相关数据研究财政分权对绿色全要素生产率的影响。由于2005年的《北京城市总体规划》中提出京津冀地区要在多方面进行合作，所以选取数据起始年份为2005年。数据来源于《中国城市统计年鉴》以及相关城市的统计年鉴，部分缺失数据通过插值法补齐。

（二）变量定义

1.被解释变量：绿色全要素生产率。不同于传统的全要素生产率，绿色全要素生产率不仅包含经济增长，还包括绿色发展，因此，需要将环境和能源纳入研究中测算绿色全要素生产率。参考黄庆华等（2020）的做法，采用SBM—GML 指数模型测算出基于规模报酬可变的超效率GML 指数，并对指数取对数表示京津冀地区的绿色全要素生产率。选取指标包括投入和产出指标（期望产出与非期望产出）。①投入指标包括资本投入、劳动力投入、土地投入、水资源投入和能源消耗。资本投入为运用永续盘存法计算所得的资本存量；劳动力投入为城镇从业人口=城镇单位从业人员期末人数+城镇私营和个体从业人员数；土地为全市建成区面积；水资源为全市供水总量；能源为全市用电量。②期望产出为地区生产总值，以各城市的GDP 平减指数折算成以2005年为基期的实际GDP。非期望产出包括地区工业废水、废气及烟尘排放量三个指标。

2.解释变量：财政分权。财政分权通常采用“支出指标”“收入指标”及“财政自主度指标”来表示。支出和收入指标可以用地方财政收入（支出）除以整个国家财政收入（支出）来表示，而财政自主度=地区财政收入÷地区财政总支出。当财政自主度＞1时，说明地方政府收入在满足自给的同时，还能支撑中央或其他地区财政。本文在此选取财政自主度为度量指标，因为该指标可以反映出跨地区差异特征（陈硕，2012）。

3.中介变量：产业结构升级。考虑到产业结构与要素结构相匹配既能提高经济效率又能促进经济绿色发展，在此借鉴韩英等（2020）改进的结构偏离度指标（NSD）用以表示产业结构升级。

式中，Y、L 表示所有产业的产出与劳动投入，Yi、Li为i产业的产出与劳动投入，n为产业部门数。为保证全面性和代表性，此处根据2017年国民经济行业分类标准，选取19个门类的行业。囿于数据的可得性，将采矿业、制造业与电力、热力、燃气及水生产和供应业合并为工业。NSD衡量产出结构与就业结构的协调。NSD越大，产业结构与就业结构越匹配；NSD越小，产业结构与就业结构越偏离。

4.控制变量：本文选取的影响绿色全要素生产率的控制变量包括外商投资水平、科技水平、人力资本水平；选取的影响产业结构的控制变量包括基础设施建设水平、固定资产投资水平和城市化水平。

变量具体定义见表1。

表1 变量定义表

（三）模型设计

为检验在财政分权对GTFP 的影响过程中，产业结构是否发挥作用，参考温忠麟（2014）的中介效应检验方法，建立以下三个模型：

式（2）-（3）中，X表示控制变量，X1包含外商投资水平、科技水平、人力资本水平；X2包含基础设施建设水平、城市化水平、固定资产投资水平。

具体检验过程如下：首先，通过模型（2）检验财政分权对GTFP 的影响，若FD 的系数α1显著，则认为可能存在中介效应；其次，通过模型（3）检验财政分权对产业结构的影响，并根据系数b1的显著性水平进一步检验中介效应的存在性；最后，通过模型（4）检验产业结构升级是否发挥中介效应。

四、实证分析

（一）描述性统计分析

表2为主要变量的描述性统计表。由表2可以看出，GTFP均值1.07＞1，但最大值与最小值相差近2.4，产业结构升级程度极差亦较大，表明京津冀地区绿色发展水平和产业结构升级程度在时空上呈现出差异性。财政分权总体水平处在1以下，平均水平仅为0.503，表明京津冀地区各城市财政分权程度整体上较低。因此，提升财政自主能力，推动产业合理布局是有必要的。

表2 变量描述性统计表

（二）基本回归与中介效应检验

为了避免多重共线性，首先考虑在不引入其他控制变量的情况下，检验分析财政分权、产业结构升级与GTFP 之间的关系，采用混合回归模型对数据进行估计。进一步地，引入一系列控制变量作比较分析，同时也为了更全面分析变量间的相关关系，对面板数据采用逐步回归法进行检验。由于可能会出现组间异方差、组内自相关和组间同期相关等问题，所以在进行检验前需要先确定数据是否存在上述问题。检验结果显示三个模型中的数据均存在组间异方差，且模型（2）、（4）的相关数据存在组间同期相关，模型（3）存在组内自相关，为消除这些问题的影响，本文采取全面FGLS 检验并进行逐步回归检验中介效应，检验结果如表3所示：

表3 基本回归与中介效应检验结果

从混合回归检验结果中可以看出，在相关关系上，财政分权对产业结构升级和GTFP 增长均产生正向影响，产业结构升级也促进GTFP 增长。具体地，财政自主度每增加1个单位会促进京津冀地区GTFP 增长16.5%，也会使产业结构升级程度增加0.126，而产业结构升级程度每增加1个单位会促使京津冀地区GTFP增加6.4%。中介效应上，财政分权对GTFP影响系数为0.165，显著性水平为1%，可以初步认定可能存在中介效应；又财政分权对产业结构影响系数为2.775，产业结构对GTFP影响系数为0.037，二者均通过显著性检验，但财政分权对GTFP 的影响系数显著性水平高于10%，根据判定显示结果属于完全中介，即产业结构升级在财政分权对GTFP 的影响过程中起到完全中介的作用。但根据温忠麟等（2014）的解释，在小样本和总效应较小时，容易得到完全中介的结果，这种情况与现实经济现象并不相符，所以在此处，仅初步认定可能存在中介效应，对于是否为完全中介需要做进一步的检验。

进一步从全面FGLS检验结果来分析。首先考察相关关系，第一，财政分权对GTFP 的影响在5%的显著性水平上为正，表明财政自主度每增加1个单位会带动京津冀地区GTFP 增长11.1%，对产业结构升级影响与GTFP 是相同的，贡献大小为0.126，表明财政自主度每增加1个单位会带动京津冀地区产业结构升级程度增加0.126；第二，验证财政分权与产业结构升级同时对GTFP 的影响所得的结果是两者均通过了显著性水平检验，并都对GTFP产生正向影响，贡献分别为0.136和0.064，即财政自主度每增加1个单位会带动京津冀地区GTFP增长13.6%，而产业结构升级程度每增加1个单位会带动京津冀地区GTFP 增加6.4%。可能的原因有两点：一是财政分权利用信息优势提高了资源配置效率和环境治理能力进而促进GTFP 增长，同时发挥政策导向作用带动企业转型升级进而推动产业结构升级；二是产业结构升级意味着产业结构与要素市场相匹配，产业分工、布局趋于合理。

其次考察中介效应。结果显示，财政分权对GTFP 的影响系数显著，表明可能存在中介效应，财政分权对产业结构升级的影响系数与产业结构升级对GTFP 的影响系数均显著表明产业结构升级的间接效应显著。在财政分权与产业结构升级两者同时对GTFP 的影响的检验中，财政分权对GTFP 的影响系数仍然显著。因此，财政分权对GTFP 的直接效应是显著的。由上述可知，产业结构升级的部分中介效应存在，且中介效应占比5.93%，即财政分权对GTFP 的影响中包含5.93%是由财政分权对产业结构的影响进而带动GTFP的增长。其中的理论逻辑是，在晋升激励和服从中央的作用下，财政自主能力的提升使财政资金和政策支持倾向高新产业和绿色产业，使产业在结构上趋于合理，布局上趋于协调，最终推动经济绿色化发展。

最后，综合比较不同模型结果得出，财政分权对产业结构和GTFP 均产生正效应，产业结构在财政分权影响GTFP 中发挥了部分中介作用，验证假设H1a和H1b成立。

（三）异质性检验

根据京津冀一体化的进程、经济发展状况及财政分权程度将13 个城市划分为三个圈层，核心圈层包括北京、天津、保定和廊坊；中间圈层包括石家庄、秦皇岛、唐山、沧州、张家口和承德；外围圈层包括邯郸、邢台和衡水。分别对各圈层进行检验，检验结果见表4。

表4 核心圈层、中间圈层与外围圈层城市群的中介效应检验结果

从表4可以看出，分别以各分层城市群为样本所得的检验结果皆表明中介效应不存在，可能是由于样本量减少导致检验结果不显著。而从分样本的相关系数上可以看出三变量之间的相关关系不尽相同。就核心圈层而言，财政分权与GTFP 呈正相关，与产业结构升级却呈负相关。相较于另外两个圈层，核心圈层的财政分权度较高，又由于财政分权对GTFP的影响是间接的，故而可以说明，尽管在核心圈层中，财政分权虽对GTFP产生正效应，但财政分权程度的提升并不利于产业结构升级，会由此弱化产业结构升级对GTFP 提升产生的正向效应。从中间圈层来看，财政分权促进产业结构升级，产业结构升级亦促进GTFP增长，但财政分权与GTFP增长呈负相关。可能是财政分权对资源配置效率或地区竞争等方面的影响抑制了地区GTFP的增长。外围圈层检验结果显示财政分权对产业结构升级和GTFP 均存在促进作用，但产业结构升级或许由于产业过度集聚或高污染企业的进入引起环境污染导致GTFP 下降。从整体对比来看，核心圈层经济发展水平高于外围圈层，相对地，核心圈层中财政分权对GTFP 的作用大于外围圈层，假设H2成立。

（四）门槛效应检验

根据上述分析，产业结构升级在财政分权对GTFP 的影响中发挥中介作用，但在不同圈层的城市群中，财政分权对产业结构的影响不相同，因此，本文在此对财政分权与产业结构升级做门槛效应检验。检验结果见表5和表6。

表5 门槛效应显著性检验

由表5 可以看出，单一门槛在1%的显著性水平上显著，双重门槛不显著，但三重门槛在10%的显著性水平上显著，根据前提假设，认定门槛值的最优个数为1 个，下面进一步检验财政分权门槛值，检验结果见表6。

表6 财政分权门限回归参数回归结果

由表6可得，财政分权对产业结构升级存在异质性影响，当财政分权度＜0.8286时，财政分权显著促进产业结构升级，当财政分权度＞0.8286时，财政分权对产业结构升级的促进作用并不显著，结合前文异质性检验可以证明假设H3成立。故经济发展水平高且高分权地区，即核心圈层区继续提高分权度并不利于产业结构升级，而低发展水平或中低分权地区，即中间圈层和外围圈层地区继续提高分权度有利于产业结构升级。其内在机理可能是以下两方面：一是当财政分权达到一定程度后，自主权被用于地方保护或过度集聚资源可能会使资源配置效率随之下降；二是受地区竞争与投资偏好的影响，可能会出现产业结构失衡的现象。

（五）稳健性检验

为保证检验结果的稳健性，采用替换指标的方式做稳健性检验。选取地区人均国民收入并作对数化处理，作为被解释变量GTFP 的替代指标。首先进行数据组间异方差等检验，结果显示三个模型中的数据均存在组间异方差和组内自相关，且模型（1）和模型（3）的数据存在组间同期相关，因此检验中介效应仍旧采取全面的FGLS，表7为检验结果。

表7 稳健性检验回归结果

表7 的结果与表3 的结果相比，虽然在系数大小和显著性水平上略有差别，但总体上是一致的，产业结构升级依旧在财政分权对GTFP的影响过程中发挥着中介作用，中介效应大小为0.75%，这说明前文得出的结论是稳健的。

五、研究结论与政策思考

本文以京津冀地区13 个城市为研究对象，选取2005—2019年的相关数据，采用全面的FGLS结合逐步回归法检验三者的关系并验证产业结构升级的中介效应。基于检验结果得出以下结论：首先，财政分权对产业结构升级及GTFP 均产生正向影响，并且产业结构升级与GTFP呈正相关，产业结构升级在财政分权提升GTFP过程中起部分中介作用，间接效应占比为5.93%。其次，分圈层来看，产业结构升级的中介效应并不显著，但财政分权对产业结构升级的影响呈现区域异质性，即财政分权对产业结构升级的影响在核心圈层是正向的，在中间及外围圈层的影响是负向的。最后，由此做门槛效应检验得出财政分权与产业结构升级存在非线性关系，财政分权门槛值为0.8286，当财政分权度小于0.8286时，财政分权程度的提升能显著促进产业结构升级，当财政分权度大于0.8286 时，财政分权对产业结构升级的影响并不显著，这一结论恰与不同圈层中财政分权对产业结构的影响不同相符。

基于上述研究结论，提出以下几点建议。第一，盲目下放财政自主权不可取，中央及省级政府可根据不同城市财政分权情况差异化调整财政分权程度，以调动政府工作积极性，使地方政府更及时有效地因城施政。同时加强监督并优化激励机制，采取中央、群众外部监督与政府内部审查相结合，责任与绩效相挂钩的原则，避免出现恶性竞争和地方保护等问题。第二，地方政府在通过财政支出与税收政策引导要素流动以推动产业结构调整的过程中，要遵循市场发展规律，不可一蹴而就，以免产业结构变动与要素流动步伐不一致，出现结构性失衡现象。同时也要考虑周边地区经济发展状况与产业布局，避免出现同构化现象。第三，在经济高质量发展背景下，创新、高素质人才等已成为经济增长的新动能。因此，地方政府可以增加对科教方面的财政支出并引导企业与外部资金向科教流动，也可通过资金支持营造良好的发展环境以吸引区外高新、绿色企业和专业人才的流入，以推动绿色经济发展。第四，财政分权的资源配置作用可能会导致要素集聚，进而引起产业集聚，若产业比例失衡、产业集聚规模超过一定的水平会对环境造成巨大压力。因此，地方政府在制定相关政策时要把握好环境承受能力和要素供给水平，避免产业过度集聚。