创新工程科研经费管控模式研究——以中国医学科学院为例

■/ 王 玲 宋 培 孙 苒 郭 淼 付 军

一、引言

科技是第一生产力，而科技发展离不开创新。为实施科教兴国战略，中国先后向不同的研究领域投入了科技创新工程经费。近年来科研经费“放管服”改革不断深入，目前已将科研经费管理自主权全部下放到项目承担单位和课题负责人，为确保科研经费支出绩效，经费管控成为创新工程项目管理的核心内容。然而，在科技创新工程经费管控中存在一些问题，尤其是一些项目依托单位信息化水平不足，无法满足项目经费日常管控与服务需求，一定程度上阻滞了项目顺利实施，为项目实施者诟病，也成为项目承担单位落实科研经费“放管服”的主要瓶颈，亟待寻找解决途径。

本文以中国医学科学院、北京协和医学院（以下简称“院校”）承担的医学健康创新工程经费管控为研究案例，在分析创新工程经费管控现状的基础上，全面梳理经费管控存在的问题。通过案例研究总结医学健康创新工程经费的管理经验，探讨构建符合当前科研经费“放管服”政策的创新工程经费管控模式，合理规避经费管控风险。通过对标研究国际、国内科研机构的经费管控模式，认为项目依托单位应当建立财务共享服务中心，实现对创新工程经费的集中管控。

建立财务共享服务中心，一是可以充分利用稳定支持的创新工程经费，能依托于统一的财务管理平台，进一步强化项目依托单位的整体科研能力建设，加强项目依托单位、项目承担单位、课题参加单位之间的协同创新，促进优质科学研究资源共享，形成发展合力。二是以财务信息平台为依托，推进科研信息系统建设应用和科研服务体系的建设，为全面统筹项目依托单位、项目承担单位、课题参加单位的科研、教育、医疗资源发挥重要的支撑作用。三是突出学科交叉，鼓励跨领域融合，促进创新科研管理机制，完善科研项目流程管理，加强科技管理队伍和能力建设，为增强管理能力建设提供理论和实践支撑，也为其他研究领域创新工程经费集中管控提供借鉴。

二、创新工程经费管控现状

为贯彻落实“健康中国2030”及全国卫生与健康大会精神，建设医学科技创新体系的核心基地，持续提升医学与科技创新能力、医学研究服务水平、医学教育质量，国家自2016 年起设立“医学与健康科技创新工程项目”（以下简称“创新工程”）。创新工程项目依托单位是院校，作为国家级医学科研院所和医学高校，院校是医学研究领域的国家队、排头兵，长期以来在重大疾病防治、医学科技发展和创新、高层次医学人才培养、医学科技成果转化、医学研究卫生战略研究等方面取得了丰硕成果，在医学科技、医学教育和医学研究服务中发挥了重要作用，为国家医学研究及卫生事业发展、人民健康水平提高做出了积极贡献。院校创新工程项目实施的主要目标是建立院所协同和高效的卫生与健康科技创新体系，充分发挥医教研的协同作用，不仅实现项目研究的协同，还要实现经费管理的协同。只有二者协调一致，创新工程经费的战略目标才能得以实现。目前创新工程项目已进入重点突破阶段，然而经费管控问题尚无根本的解决方案。现行经费管理办法中规定，由多个院所共同承担一个项目的，项目依托单位（院校）和项目承担单位（院所）应加强对经费的监督管理。但是，实际执行过程中，受制于现行的信息化水平，无法实现创新工程经费收支全过程动态监控。创新工程经费在重点突破阶段的顺利实施，亟需解决当前存在的一系列问题，寻找问题的根源需要从目前的经费管控模式分析。

（一）原经费管控模式

2016 年是创新工程经费实施的第一年，所采用的经费管控模式是自上而下的传统管控模式。具体而言，经费主管部门拨款到项目依托单位（院校），项目依托单位（院校）自主立项后按照评审结果将经费下拨给项目承担单位，院校所属的具有独立法人资格的研究所和医院（以下简称“院所”）是创新工程的具体项目承担单位，也是创新工程专项经费的执行和管理主体。项目承担单位（院所）再按照项目任务书约定转拨给各课题参加单位，如图1所示。

图1 传统经费管控模式

该模式目的是更好地发挥项目承担的专家和团队之间的协同作用，打通院所之间壁垒，实现科研、教育和医疗的相互协同。但在实际应用中由于管理和客观条件的限制存在诸多问题。例如，经费主管部门将预算下达给项目依托单位（院校），项目依托单位（院校）组织自主立项、预算评审，将项目经费转拨项目承担单位（院所），之后转拨给课题参加单位。现有的信息化水平下，大部分款项都沉淀在课题参加单位，作为项目依托单位（院校）从一定程度上丧失了对创新工程经费的管控能力。

（二）现行经费管控模式

现行经费管控模式下，项目依托单位（院校）负责创新工程专项经费的统筹规划、立项评审、绩效考核、监督指导以及审核批复重大调整。创新工程经费由经费主管部门直接拨款到各个课题参加单位。具体而言，由项目依托单位（院校）组织立项、预算评审后将预算直接列入各课题参加单位的二上预算。由经费主管部门直接拨付给课题参加单位，而不是项目承担单位（院所）。如图2所示。

图2 现行经费管控模式

现行经费管控模式下创新工程经费不存在各个院所单位之间的相互转拨，经费全部在零余额账户。但是，在实际执行中，项目承担单位（院所）首席专家的牵头效应被弱化，经费管理模式与科研任务存在一定程度的剥离，项目承担单位的牵头管控与多方的协同效应被弱化。项目依托单位（院校）作为项目的整体承担单位，其管控职责落实困难，科研、教学与医疗的协同作用无法实现。

（三）经费管控模式存在的问题

自创新工程实施以来，项目依托单位（院校）的经费管控发展经历了两种模式，两种模式都兼具优缺点，适用于不同的阶段和实际情况。在两种经费管控模式分析的基础上，通过向院校内创新工程首席专家和科研、财务管理人员访谈，了解对现行经费管控模式的意见和建议。下列为访问结果整理的主要问题。

1.管理机制不完善，信息化手段落后，经费管控措施无法落地。创新工程经费获得支持后项目依托单位（院校）成立了创新工程项目办公室，负责对每年数亿元的科研项目进行管理。但是各项目承担单位（院所）却未成立专门机构或未增加专门岗位，均由现有机构人员兼管。人员与机构的缺失，导致创新工程经费管控的支撑与服务能力不足，服务水平相对落后。徐楠楠、段洪成（2022）认为大部分科研单位并没有建立一套完善的网络信息化管理控制系统。诚然，与企业相比院校创新工程项目管理信息化水平不高，各项目承担单位（院所）信息化水平不一，一些单位仅适用了单机版的核算软件，无法实现数据共享。迫切的经费管控需要与落后的信息化管理手段，势必造成了经费在管理过程中的矛盾。落后的信息化手段无法支撑当前创新经费管控目标的落地，并直接影响了项目依托单位（院校）对项目经费的管控，不利于创新工程经费的监督管理。

2.专项经费日常协调沟通成本较高。2021 年国务院再次下发了科研经费“放管服”文件，为中央高校和科研院所的科研经费管理全面“松绑”、“减负”。国家对科研经费改革的初衷旨在破除经费管理中的繁文缛节，充分调动项目单位和科研人员的积极性，破除政策执行中的障碍，从而激发科研人员的科技创新活力。在此背景下为落实“放管服”精神，项目依托单位（院校）和各个项目承担单位（院所）也制定了一系列规章制度。但是，因科学研究工作中研究进度、研究思路变化，均会影响当年度预算执行进度。创新工程年度预算执行中仍然存在时间紧、压力大的问题。经费主管部门督促项目依托单位（院校）预算执行进度，项目依托单位（院校）督促各项目承担单位（院所），项目承担单位（院所）再定期督促各课题参加单位。各项目承担单位定期汇总各课题参加单位预算进度，定期上报给项目依托单位（院校）。这种由上到下的监管和由下向上的汇报，由于信息化手段有限，单位间沟通协调成本很高，现有工作人员也增加了很大的工作量。面对各种管控需求，如何将“放管服”精神落实到经费管控中，这对创新工程经费管控模式提出了新的更高的需求。

3.报销服务水平不高。项目承担单位（院所）对创新工程经费服务水平的提高不仅仅是为项目提供便捷的报销，而是指经费报销手续的简化、报销流程的优化。在对创新工程项目提供服务时，不仅仅需要财务部门，更需要其他管理部门协同配合和共同努力。具体而言，各个管理部门在单位领导协调支持下，项目负责人自身的积极配合努力下，依赖信息化技术，以公开透明的环境、高效智能的信息系统平台为依托，共同保证专项业务活动的顺利开展与进行，落实项目承担单位的科研经费管理主体责任。同时，就财政专项经费使用方面而言，其不仅需要遵守相关的规章制度，还需要充分满足项目负责人的使用需求。如何转变经费管理思路，提高报销的服务水平还要依赖强大的信息系统，这已成为各个项目承担单位（院所）的迫切需求。

三、国内外对标机构经费管控模式案例研究

目前，国内外相关研究机构已经对科研经费日常管理进行了一系列探索。通过阅读文献对美国国立卫生研究院、中国科学院先导专项进行案例研究，重点分析其经费管理现状及经费管控模式，借鉴探索出一套适合创新工程经费的管控模式。

（一）美国国立卫生研究院经费管控模式分析

美国国立卫生研究院（以下简称“NIH”）采取项目制经费配置模式，将项目作为经费配置的基本单元，科研人员组成研发团队通过科研项目的内部竞争获取经费，科研机构以从项目预算中提取管理费的方式保证机构运行经费的充足稳定，管理费的比例由项目合同双方自行协商确定并写入合同，机构有权自主确定管理费的具体用途与调控方式。

NIH 项目经费管控特色主要包括以下几个方面：一是NIH项目经费财务报销全部在统一的信息平台开展，其所属研究单位的项目经费支出全部和NIH 总部的财务管理中心进行了统一联网。二是NIH 所属的各个研究所财务人员负责审核每笔经费支出的合规性、客观性、真实性，通过审核方可报销并录入NIH 总部的报销系统。三是NIH 设置了项目财务监管员，确保每个项目都有专人管理财务。财务监管员通过对每一个项目经费的使用过程进行监控，以便发现潜在问题，将经费违规风险消灭在使用的过程。具体如下：NIH项目财务监管员对每一笔项目经费的异常变动进行合规性分析，例如项目经费如果在短期之内使用进度变得缓慢、或者在短期内经费支出突然异常加快（尤其是项目结题前）以及大额外拨经费是否合理。出现上述异常情况，NIH 总部项目财务监管员提出质疑，要求项目负责人解释。如果无合理解释或解释不能释疑则不予报销。NIH 给予每一个项目承担者一次改正机会，如果不能改正，则会实施停止以后专项经费的申请资格等惩戒措施。

（二）中国科学院先导专项依托于ARP平台的经费管控模式

中国科学院各下级院所承担的先导专项经费申请、拨付、执行均在其院所两级的资源规划项目（以下简称ARP 平台）实施。ARP 平台的建设是贯穿于院所两级、顶层设计、整体搭建的管理信息系统，其旨在解决对科研活动缺乏统一的动态监管和控制、对科学研究各阶段缺乏实时评价管理等具体实际问题。

ARP 基于研究所以课题为中心的核算模式来开展项目经费的管理。首先，在统一信息平台下的项目经费管理中，研究所的科研部门、财务部门、资产部门等各业务部门均参与管理过程。从项目立项申请、预算审批、预算执行等全流程均在系统中按照统一固定的管理程序和管理权限完成，系统监管比较全面，充分实现项目立项、项目执行、项目结项的一体化管理。其次，各个研究所的项目组和管理部门能够在同一时间、不同地点提出经费查阅、分析和经费决算报告等需求，并且能够得到需求的信息。此外，在ARP 系统的统一支持下，项目信息传递和信息共享效率也在不断提升，通过将科研项目系统、报销系统、预算系统、资产系统的一体化的集成，为项目全方位经费管控提供了坚强的支撑，同时也能够为管理者决策提供实时的数据支持。

四、建立以财务共享服务中心为依托的创新工程经费管控新模式

创新工程经费管控新模式依托于建立院所一体化的财务共享服务中心（图3）。在该模式下经费流转和管控过程如下：每年度项目依托单位（院校）通过竞争方式招标确定项目承担单位（院所），按照经费主管部门预算“二上二下”要求，各项目承担单位（院所）在项目依托单位（院校）财务共享服务中心预算申报模块汇总各课题参加单位的预算形成项目预算，项目依托单位（院校）汇总项目预算并上报经费主管部门。经费主管部门按照程序将批复的创新工程项目预算下达项目依托单位（院校），项目依托单位（院校）通过财务共享服务中心预算批复模块将预算指标下达给各项目承担单位（院所），项目承担单位（院所）下达给各课题参加单位，下达预算指标不拨付经费。经费支出过程中，课题参加单位和项目承担单位（院所）作为独立的法人单位，通过各单位的创新工程经费管理专员（科研财务助理）在项目依托单位（院校）财务共享服务中心完成经费报销。根据创新工程经费管理办法，项目依托单位（院校）和项目承担单位（院所）在对项目和课题考核的基础上均有10%-30%的经费调整权限。依托于财务共享服务中心，在不脱离零余额账户的经费监管情况下，项目依托单位（院校）实现了对创新工程项目和经费的集中管控，项目承担单位首席专家实现了项目与经费管控的双结合。

图3 院校创新工程经费管控新模式

搭建院校与院所一体化的财务共享服务中心是当今人工智能、大数据的时代背景下科研单位财务管理的必然选择。刘波（2021）认为事业单位实行财务共享服务中心是对传统管理模式的变革。院校现行的经费管控模式已不能满足管理需求，张太忠（2022）提出事业单位只有构建完善的财务共享服务中心才有利于推进事业单位会计集中核算与业财融合，提升事业单位工作效率、降低财务风险。财务共享中心在基于创新工程项目经费管控模式改革与创新的前提下应运而生。因此，借鉴美国NIH 科研经费管控模式和我国集团公司现行的经费管理经验，通过组织体系、系统架构、管控功能定义、运行流程、专员配置、制度建设和监督体系七方面对财务共享服务中心进行构建，旨在实现院所两级法人体制下创新工程经费的集中管控。

（一）财务共享服务中心组织体系

建立项目依托单位（院校）财务共享服务中心组织体系，应当成立专业工作小组，对财务共享服务中心的构建进行整体规划。财务共享服务中心（图4）是一个大财务、大机构的概念，项目依托单位（院校）是一个中心总部，二级院所是分支，共同完成创新工程经费的管控。所以财务共享服务中心专业工作小组以副院长为组长，院校财务处处长为秘书，各院所财务处处长为核心小组成员，其他财务人员为普通组员，共同完成财务共享服务中心的搭建。

图4 财务共享服务中心组织体系

（二）财务共享服务中心系统架构

财务共享服务中心建设需要全面梳理信息系统架构（图5），理清各个模块和各个层级的业务边界。李多（2021）提出财务共享服务中心的构建可以分为用户层、服务层、应用层、业务层、数据层和硬件层等，厘清每个系统层级，信息系统才能达到运行预期。财务共享服务中心系统中用户层是重要环节，需要明确用户是经费报销的责任主体；服务层主要是把数据信息进行进一步细化、结构化，以图形的方式展示出来；应用层包括单位领导、财务部门、科研管理部门、项目负责人等；业务层包括财务报销、会计核算、预算绩效管理、电子档案管理、供应商与客户管理等系统，这是财务共享服务中心的核心，也是财务管理最基础的层级；数据层主要是数据传输、存储，分类整理从业务系统和财务报销获取的业务信息和财务信息，递送到数据信息中心；硬件层包括服务器、存储器、手机、计算机、安全秘钥等设备。

图5 财务共享服务中心系统架构

（三）财务共享服务中心经费管控功能定义

财务共享服务中心可以按照业务模块进行经费管控架构设计，包括经费定义、预算编制、预算审批、经费控制、经费查询、经费分析等模块（图6）。在经费定义流程中，按照项目类别建立创新工程项目预算模板以及预算科目与会计科目之间的映射关系；在预算编制流程中，按照责权分别对院校、项目承担单位、课题参加单位、项目负责人、科研财务助理、财务审核人员进行授权，完成项目与课题的预算数据；在预算审批流程中，按权限由不同职能部门对各类预算数据进行审批；在经费控制流程中，通过将报销制度嵌入系统，对经费报销与预算进度进行实施监控与预警；在经费查询流程中，项目承担单位、课题参加单位、项目负责人、科研财务助理、财务人员可以按照不同的权限查询在权限范围内的专项经费信息；在经费分析流程中，可以进行经费执行差异分析、例外分析、预算调整，为项目和参与课题的分析报告提供基础信息。通过这种模块化的组织架构设计，可以实现经费管理的事前计划、事中控制、事后分析的管理目标。

图6 财务共享服务中心经费管控功能定义

（四）财务共享服务中心运行流程

财务共享中心总部与各院所的信息沟通、管理可以采用“二上二下”的方式来实现（图7）。“一上”，各院所创新工程项目管理专员提交相关资料与信息至财务共享中心总部；“一下”，财务共享中心总部完成各项目承担单位（院所）的经济业务账务处理，每天实时或定时向各项目承担单位（院所）创新工程项目管理专员反馈处理结果，包括核销已报销额度、退回问题单据或对重点关注问题补充情况说明。“二上”，由各项目承担单位（院所）将退回单据的处理结果及时提交给院校财务共享财务中心。对于财务共享中心总部重点关注的单据进行分析，并要求科研财务助理上报情况说明。“二下”，财务共享中心总部根据各项目承担单位（院所）创新工程项目管理专员提交补充材料，审核处理，并将结果反馈给各项目承担单位（院所）。如各项目承担单位（院所）仍有问题，可再次按照以上程序进行反馈。最后，财务共享中心总部将财务审核后的单据提交零余额账户银行（或经费主管部门），申请付款至收款方。付款成功后，通过财务共享服务中心实时通知各项目承担单位（院所）财务部门和创新工程项目管理专员。各项目承担单位（院所）创新工程项目管理专员将已付款的纸质单据交由本单位财务部门进行归档管理。院校财务共享服务中心将电子报销手续存档，需要调取纸质档案时由各项目承担单位（院所）配合。

图7 财务共享服务中心报销流程

（五）财务共享服务中心专员配置

各项目承担单位（院所）可以效仿NIH 的首席信息官机制、项目管理专员机制与中国科学院的财务责任专家机制，设立财务管理统筹负责的人员，进行财务方面的全过程指导和监督，提升专项经费过程管理能力。具体而言，院校财务共享中心、项目承担单位（院所）和课题参加单位应分别设置三级创新工程项目管理专员（图8），负责对创新工程项目经费的所有业务、事项进行上传下达。院校财务共享服务中心设置一级项目管理专员，负责与项目承担单位（院所）进行对接。各项目承担单位（院所）应设立二级项目管理专员，负责与院校财务共享中心一级项目管理专员对接，并通过课题参加单位设置的三级项目管理专员对参加的课题经费实施管控。课题参加单位的三级项目管理专员或称作科研财务助理，负责对科研经费相关事宜的办理。

图8 财务共享服务中心项目专员配置图

（六）财务共享服务中心制度建设

院校可以参考中国科学院ARP 系统，根据创新工程经费的管控模式，出台有关财务管理、信息模块和其他相关制度（图9）。首先是对财务管理制度设计，财务共享中心能按部就班运转大部分依靠安全高效的财务管理制度设计，最普遍也是最重要的财务管理制度，主要涉及收入支出管理、预算管理、资产管理、审批权限、报销管理、落实责任等方面。其次，信息模块的制度建设主要是关于财务共享中心模块安全性的建设，例如制定数据管理办法、电子教务信息共享管理办法、内外网信息分离管理规定等。这些制度可防止职工未经允许获取数据，保证信息安全。最后，建立创新工程经费信息公开等其他制度。

图9 财务共享服务中心制度建设

（七）财务共享服务中心监督体系

赵明红（2020）提出通过构建监督管理体系的模式，对单位中财务管理的情况，共享服务中心运营与制度实施的现状予以监督。借鉴其他单位建设经验，院校财务共享服务中心以各项目承担单位（院所）财务处财务审核人员和院校创新工程项目管理专员为依托建立两级监督工作机制。一级监督设在各项目承担单位（院所）财务处，财务审核人员负责对每一笔创新工程经费使用的必要性、真实性、合规性进行检查，通过审核方可提交院校财务共享服务中心人员进行二级审核。财务处设置专人监控创新工程项目经费，并将相关情况定期形成监督报告。二级监督设在财务共享服务中心，由各个创新工程项目管理专员作为二级监控，负责监督项目经费的使用过程，发现潜在的经费使用问题。二级监督作为经费报销的最后一个关口，应当重点关注非常规的项目支出，要求项目单位提供更多的支撑材料来判断经费支出的合理性。此时项目管理专员需要提出疑问，要求项目承担单位（院所）和项目负责人进行解释说明。如果发现项目人员违反了经费管理规定，则有一次改正机会。如果项目负责人不能改正，可采取一些特殊措施，例如与该项目人员以后申请项目经费制约相挂钩，或者更加严厉的监管措施。确保创新工程经费管控能够真正起到实效。