地方债研究现状与展望：一个文献综述

■/ 曹静娜 李永海

对我国地方债发展历程梳理，有助于对地方债发展有系统的认识。1994 年《预算法》明确规定，地方政府没有举债权，但因1998 年亚洲金融危机的冲击，我国地方债进入“国债转贷”阶段，地方政府依据《国债转贷地方政府管理办法》，以国债转贷方式获得债务资金，缓解地方收支矛盾，这个阶段地方政府获取资金虽未列入预算科目，但实质上属地方债，债务主体与资金使用主体间存在责权不清，可归为地方政府隐性债务。2008 年金融危机爆发后，在全国实行积极的财政政策背景下，《地方政府债券管理办法》规定，由财政部代发地方政府债券，自此地方债进入“中央代发代还”阶段，王世涛和汤喆峰（2013）指出，“中央代发代还”虽然暂时缓解了地方政府收支困难，但因宪法和法律的欠缺，对私人财产权产生威胁等负面影响开始显现。随着中央财政负担加重，地方政府隐性债务不断上升，2011 年，《地方政府自行发债试点办法》规定，上海、广东、浙江和深圳试行自行发债，自此地方债进入“试点自发自还”阶段，随后2014 年新修订的《预算法》规定地方政府具有适度举债权，地方债进入“自发自还”阶段，修订的《新预算法》赋予地方政府举债权存在缺陷，未考虑财政收支困难、资金需求量大的市县级政府。为全面考虑各级地方政府财政收支，2014年国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，该意见规定市县级政府可通过省级代发，获取债务资金。熊伟和许恋天（2022）认为省级政府的“待举”机制可缓解因分税制引起地方财政收支加重矛盾，但也存在浓厚的行政色彩。因地方债问题涉及面广，影响力度大，成为我国重大风险之一。鉴于此，本文对我国地方债研究的现状做一个文献综述，旨在梳理我国地方债成因、规模、影响后果和治理对策，并对今后的研究方向进行展望。

一、关于地方债发展成因的研究

厘清地方债概念是研究发展规模的前提，地方债概念一直以来都缺少统一界定，学术界有不同看法，国内外普遍认可将政府债务以法律规定和债务是否发生分为四类债务，分别为直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务。刘穷志和王君衍（2020）通过梳理，将我国地方政府债务划分为三个阶段：2014年之前，地方债务主要分为政府债务和政府或有债务；2014-2016 年之间，分为一般债和专项债两种类型；2017年至今，以显性债务与隐性债务两种类型存在。刘尚希（2018）进一步将隐性债务细分为建设性债务、消费性债务和地方政策性担保融资债务。只有廓清地方债的成因，才能从源头实施有效治理。关于我国地方债成因的研究，学术界研究丰富，通过对已有文献的梳理，主要归纳为行政体制、经济体制和财政体制等三方面原因。

（一）行政体制原因

我国因行政问责制度不健全且落实不到位，导致地方债务迅速膨胀（王雍君，2014）。我国以GDP作为地方政府官员政绩考核的晋升机制，并且官员选调离开后对在位期间债务不用承担偿还责任，进一步助长地方政府官员追求政绩和晋升的功利动机，引发地方政府主动发债（杨灿明和鲁元平，2013；罗党论和佘国满，2015；沈雨婷，2019；周亮和任静，2020）。另外，庞伟和孙玉栋（2018）认为，若中央还是以经济增长为主要指标对地方官员进行考核，则会使地方债规模产生失控问题，且失控会持续，持续的主要原因是地方政府将借贷资金用于改善当地城镇化建设，从而人口回流又使当地财政收入增加，缓解了地方政府还债压力，进而推动地方政府次轮举债，引发恶性循环；李佳栋等（2016）指出，地方税体系缺乏、地方政府庞大和繁杂机构设置以及政府工作人员系统臃肿使行政成本增加，进而引发政府债务扩大。

（二）经济体制原因

我国地方政府债务生成和扩张与市场经济体制有关（赵丽江和胡舒扬，2018）。目前，我国经济体制改革处于攻坚期，存在遗留问题，如经济体制改革存在缺陷和不足，市场化机制不完善、投融资体制不健全，导致地方政府不规范举债行为推动地方债增长（杨灿明和鲁元平，2013；刘穷志和王君衍，2020）。进行经济体制改革主要目的是协调政府与市场关系，但我国因金融市场发展时间短，各方面较发达国家存在缺陷，出现政府有形之手过多干预经济，因金融市场不完善引发地方债风险加剧（郑小平，2016），刘尚希等（2003）认为，我国市场经济改革不彻底，金融市场不成熟，容易导致地方债扩张且积聚风险。另外，金融市场在不成熟发展基础上创新产生影子银行，其产生在某种程度也造成地方债务增长。

（三）财政体制原因

1994 年分税制改革是地方债产生的主要原因。我国因中央财政陷入危机，以财政手段对经济进行宏观调控能力严重不足，为改变现状、扭转局面，1994 年施行分税制改革，保障中央政府的财权，虽然中央采取税收返还和转移支付手段弥补地方政府财政收支缺口，但作用不明显，造成地方政府拥有的财权与所承担的事权之间不对等现象加剧，为保证经济发展和民生需求，地方政府被动举债（王玮，2012；华国庆等，2016；李红霞，2017；沈伟，2020）。黄韬（2015）提出，地方债务大规模形成，必然与政治经济体制诸多方面有关，但地方政府所拥有的资源无法满足现实支出是地方债扩张不可避免的原因。与此观点相近的有，赵丽江和胡舒扬（2018）认为，政府债务产生的直接原因是地方政府过多替代中央政府提供公共服务的结果。但也有学者持不同看法，贾康（2010）认为，分税制并不会造成地方债问题，最根本的原因是在省以下分税制没有真正落实。高培勇（2014）也认为，偏离“分税制”轨道是地方债问题的根源。转移支付公共池机制会引发地方政府道德风险（范子英和王倩，2019），使地方政府的偿还责任弱化，进而规模膨胀，财政转移支付不足会造成经济欠发达地方政府债务增加（许梦博和张岩，2009）；我国中央与地方政府间存在隐性担保的关系，下级政府认为，当陷入举债危机时上级政府会兜底，尽可能降低对经济社会的冲击，即“政府兜底”，会提高地方债过度的可能性（刘丹，2013）；许梦博和张岩（2009）认为，我国的宏观经济政策助长了地方债扩张，刘穷志和王君衍（2020）也指出，积极的财政政策同样会引发地方债；匡小平和蔡芳宏（2014）认为，地方债务因在政府预算中不披露，所以也会引起地方债急剧增长；另外还有学者指出，地方政府由于举债过程预算软约束缺乏也是我国地方债攀升的重要原因之一（孙婧，2013；张晓晶等，2019；毕泗锋和王雪原，2021）；岳红举（2018）指出，地方财政管理体制的不规范是造成我国地方债财政体制的诱因。

二、关于地方债规模的研究

我国地方债规模发展迅速，债务规模当前存量大，债务融资平台繁多，地方债种类复杂（岳红举，2018），地方债风险积聚，引起许多学者广泛关注，通过对地方债发展规模研究文献梳理，发现对地方债发展规模研究主要集中于显性债务规模和隐性债务规模两方面。

（一）显性债务规模

我国将地方显性债务化分为一般债务和专项债务，鉴于显性债务是由官方统计和公布，数据获得性和规模的统计较容易，所以学术界对显性债务规模研究比较全面。徐诺金（2017）选取2012 至2016年地方债务数据，在以GDP每年增长6%的假设前提下，用现行地方债限额管理模式对政府债务做压力测试，结果表明2023 年我国地方债务率会高于100%的国际标准警戒线，到2035 年将出现“双超”（地方债大于150%，负债率高于100%）现象；李升等（2019）发现地方政府显性债务规模受融资约束限制，具体影响机制是当融资约束有限时，地方债务规模会缓慢增加；谢进城和张宗泽（2019）基于GMM动态面板模型，以2016至2018年各省份为研究对象，得出地方显性债务规模与PPP项目投资额有正向关系；李升和陆琛怡（2020）实证检验地方政府显性债务规模与地方财政缺口、转移支付以及税收返还有关；刘清杰和任德孝（2022）基于债务空间模型，从税收竞争视角研究地方债务规模，发现地方显性债务规模呈现地区空间联动特征；刘穷志和王君衍（2020）从总量、增速以及限额三方面对地方显性债务规模进行分析，就总量而言，显性债务规模由2014年15.41万亿元增加为2019年21.31万亿元，显性债务规模不断扩大；地方显性债务增速由2015年-4.22%突增，2019年已上升为15.89%，显性债务增速不断膨胀。但2014年与2019年之间债务余额均低于地方债限额，处于管控范围内。根据财政部公布数据显示，2021 年年末全国地方债务余额低于人大批准限额，约为25.7 万亿元，但是债务率已经向国际警戒线100%逼近，整体来讲，地方债风险可控，但未来隐患有所加重。

（二）隐性债务规模

由于隐性债务缺乏统一口径测算，难以识别估计，且规模持续扩大，具有“黑天鹅”特征。很多学者开始关注地方政府隐性债务规模，陆续进行测算。刘尚希（2005）对我国2004年政府隐性负债规模进行估算，地方债务负担率预计为91.18%；吉富星（2018）在考虑数据可获得性的基础上，首先对2017 年政府隐性债务规模进行估计，发现2017 年政府隐性直接债务规模为7.64万亿元，最后基于债务矩阵视角，测算地方政府主要隐性债务规模约为22.23 万亿元；张箫箫（2019）从构成政府直接隐性债务的养老金视角研究，选取城镇职工基本养老金为研究对象，构建开放系统债务模型，对养老金隐性债务规模测算，认为我国基本职工养老金债务在未来存在较大风险；欧阳胜银和蔡美玲（2020）对我国2003年至2018年地方政府隐性债务规模通过构建MIMIC模型测算，十五年间地方隐性债务规模分别在2007 年和2015 年左右达到峰值，2016 年后地方隐性债务规模下降；马万里和张敏（2020）估计，我国地方政府隐性债务规模约为21-30.5 万亿，是显性债务的1.4-2.0 倍，而且以超过20%的速度在不断扩张。但是由于每个学者核算口径存在差异，使测算结果也不相同，其准确性还有待考量。

三、关于地方债影响后果的研究

我国地方债最大风险不是规模的扩张，而主要是地方政府科学理财能力欠缺和偿债意识薄弱（李红霞，2017），地方债风险不仅仅会造成财政财务风险，还会引发政治风险（吴启高，2020）。故而引起国内众多学者的关注，通过对地方债影响后果研究的现有文献梳理，主要可归纳为对以下五个方面产生影响。

（一）对GDP增长的影响

地方债对GDP 增长呈现出先促进后抑制的关系。郭步超和王博（2014）以国外52 个国家为对象，研究地方债务与经济增长间关系，最后发现地方债务与经济增长存在“倒U型”关系，即地方债在到达上限之前，规模的增加可以促进当地GDP 增长，到达上限之后，规模的增加会对当地GDP 产生抑制作用。与此观点相近的有，邱栎桦等（2015）实证研究表明，只要政府债务不超过20%，地方债务增加会促进经济增长，一旦突破20%，这种关系将不显著，很有可能产生负向作用；项后军等（2017）通过分析地方债对经济波动的传导机制，实证研究发现地方债会对经济增长产生负效应，地方债规模扩张会产生经济波动加剧的现象；潘琰和吴修瑶（2017）实证研究发现，在5%显著性水平以及其它变量不变条件下，GDP增长率每增加1%，会引起城投债利率降低0.359%，具体量化了GDP 增长和地方债之间影响关系的大小；另外，朱晨赫等（2018）实证表明地方债对企业创新存在抑制效应，不利于当地经济发展。

（二）对房价波动的影响

地方债规模增加会加剧房价波动。宋林清（2017）选取35 个大中城市十三年数据为研究样本，结合“自发自还”的政策契机，实证结果表明，短期内地方债规模发行的增加会推动住宅以及商品房的价格，并且结果通过稳健性检验；葛成唯等（2017）选取我国30 个省份十五年地方债务与房价相关数据，实证研究发现，地方债规模与房价之间存在互相影响的关系，即地方债规模增加引起房价上升，房价的上升又会引发地方债规模第二轮的增加，以此循环。与以上观点相近的还有，黄映红等（2018）实证研究也发现，选取土地财政为地方债代理变量，得出地方债对房价有正向促进作用，且该促进作用稳健；刘禹君（2019）选取我国22个省以及4个直辖市为研究对象，构建面板向量自回归模型，实证研究地方债与房价关系，结果表明，无论是短期还是长期，地方债都对房价的升高存在促进作用，而房价的升高对地方债风险降低只在短期内有效。

（三）对金融体系的影响

地方债规模扩大使金融体系风险积聚，危害金融体系安全。周晓明（2013）认为我国若对地方债务不采取监管措施，当地方债风险系统蔓延，首先会影响关系密切的当地商业银行，进而扩散到国有银行，直至危害整个金融体系，并且地方债还会演变为“次贷危机”的诱因；蒋冠和霍强（2014）通过构建非线性模型，实证研究得出，随着我国地方债规模的增加会对金融体系安全运行造成严重影响，目前地方政府性债务已经成为金融体系健康运行的重要影响因素；毛锐等（2018）基于DSGE 模型，对地方债引发系统性金融风险进行量化衡量，发现商业银行等金融中介部门是地方债风险的主要载体，地方债风险产生的金融风险经过积累和迭加，进而会触发系统性金融风险，并且在控制地方债杠杆率与经济增长之间得出最优去杠杆率（当年新增债务与GDP 比重为2.88%）以及中央政府隐性担保率（7.9%）；杨旸等（2020）认为，虽然地方债相较于其它的债券具有免税和低风险优势，但地方债通常期限长，容易使商业银行陷入流动性风险。

（四）对政府信用的影响

地方债规模上升会使政府信用下降。穆迪和惠誉两大国际评级机构下调了我国的信用评级，周晓明（2013）认为这一现象背后反映出地方债会成为今后经济发展和政府信用的重大隐患，地方债务盘根错节，影响面广，伴随地方债风险的不断聚集，地方政府偿债压力不断加重，地方政府信用会受到损害；王周伟（2021）基于财务会计的视角，构建指标体系对地方政府流动性信用风险进行衡量，实证结果表明，2013 年与2015 年之间地方政府流动性信用风险呈现明显空间溢出关系，即地方政府流动性信用风险不仅受自身债务风险，还会受到关联省市地方债风险累积的影响；熊伟和许恋天（2022）指出“省级待举”制度会使地方各级政府陷入连锁性信用危机，当“债务违约”发生，不但会影响作为第一偿债主体的市县级政府信誉，还会牵连作为直接责任主体的省级政府信用。

（五）对资源配置的影响

地方债规模扩张会抑制资源配置。张中华和万其龙（2018）通过理论和实证发现，以政府投资为中介，引发地方债务扩张，进而会对私人投资产生影响，两者间呈“倒U型”关系，地方债突破峰值时，对资源配置产生不利影响；缪小林和赵一心（2019）基于地方政府产出最大化和地方政府效率最大化两种不同的经济增长模式，构建地区全要素生产率与地方债模型，实证研究发现，我国因地方债的制度激励作用较弱，当地方债规模增加时，产生了对私人投资的挤出效应，使优化资源配置的作用未发挥，并且发现，加强地方债的管理和财政独立性的提升，都会增加地方债对资源配置的作用。

四、关于地方债治理对策的研究

党中央多次提出防范和治理地方债风险，洪小东（2019）认为，确保地方政府财政的主体地位是我国地方债治理的关键，具体建立以“政治过程”为主，“行政过程和市场机制”为辅的治理体系。通过对地方债治理对策研究的已有文献梳理，发现国内学者主要从中央政府宏观层面、地方政府中观层面以及融资平台微观层面对地方债治理提出对策建议。

（一）中央政府宏观层面的治理对策

国内众多学者对地方债风险治理大多都是以地方债成因的源头为视角，认为应重新对中央和地方之间财权和事权进行分配（刘尚希，2009；刘衡和陈志勇，2016）。对地方财政转移支付应严格管理和落实，提高转移支付透明度（沈伟，2020），改变我国以政府投资拉动经济增长的模式，减少地方政府用于投资的支出（毛锐等，2018），切实降低地方政府财政支出负担，加快推进财政体制改革（杨灿明和鲁元平，2013；潘迎喜和董素，2016；刘穷志和王君珩，2020）。华国庆等（2016）基于法律视角出发，指出法律是最有效约束地方政府举债的手段，当中央与地方之间财政关系实现法治化，可以有效治理地方债的问题，可以通过制定《财政基本法》明确界定地方政府财权与事权；郑小平（2016）建议，应该逐渐赋予地方各级政府在金融市场上直接举债的权力；肖鹏等（2015）基于全国29 个省份数据实证研究发现，财政透明度与政府性债务之间存在负相关的显著关系，财政透明度的提高，有助于防范和化解地方债产生的财政风险，更加规范地方政府的举债行为；中央政府对政绩考核制度应进行改革（潘迎喜和董素，2016），使债务成为地方官员考核的指标（孙婧，2013；陆铭，2016），从而降低地方债的规模。另外，匡小平和蔡芳宏（2014）认为规范地方债管理是防范地方债风险的关键，中央应加强对地方举债行为的监管力度，将地方债加入审计范围，增加审计独立性以充分发挥审计部门对地方债的监管作用），对地方各省份债务限额设置“双指标”（绝对指标和相对指标）风险预警机制，有效防范地方债风险。

（二）地方政府中观层面的治理对策

地方政府尤其是省级政府应建立地方债监管机制，对财政困难的县、乡级政府债务全程（前、中、后）追踪监管（刘穷志和王君珩，2020）。孙婧（2013）也指出未来我国地方债问题的解决趋势应在事前、事中、事后三个阶段相互配合，形成有效监管，防范地方政府债务危机，李红霞（2017）也表明各级政府建立中期财政规划，统筹各类财政风险，防患未然；赵丽江和胡舒扬（2018）认为政府债务是市场经济的必然产物，与经济发展一样具有周期性，地方政府官员应依据实地情况，制定与本地区匹配的地方政府债务管理制度来化解地方债风险；节俭自古是我国传统美德，相应具有高储蓄率的特征，为改善地方政府收不抵支现象，地方政府可以将民间私人投资引入基础设施建设（沈伟，2020），降低地方债风险在金融中介机构积聚。地方政府还可以利用优良资产，通过将优良资产证券化扩宽资金来源（杨灿明和鲁元平，2013；刘衡和陈志勇，2016），实现地方政府多元化的融资（孙婧，2013）；地方政府应注重对财政资金日常流动性管理，避免流动性不足引致地方政府违约风险，还应对地方债进行风险分类，当出现无力偿还债务时，应设置应急处置规避风险（刘振海和门宁，2018）；地方政府应因地制宜建立符合当地实际情况的风险防范预警机制；地方政府将发行地方债纳入政府预算，优化地方债券的结构（许梦博和张岩，2009）。培养地方主体税种，增强地方政府财政收入（华国庆和汪永福，2016），提高地方政府抵御风险能力。

（三）融资平台微观层面的治理对策

商业银行等金融中介部门是地方债风险的主要载体，银行等融资平台也是地方债风险治理所关注的主体之一（毛锐等，2018）。对商业银行等金融机构来说，应对地方债树立正确的认识，中央对地方债不具有担保责任，规范商业银行对地方政府放贷行为，加强对现有地方债风险的防范和化解，积极建立风险应对机制和破产制度。其次，商业银行应对地方债建立定价机制和信用评级机制，控制地方债风险以及保障地方债持续性（潘迎喜和董素，2016；郑小平，2016；徐诺金，2017）；商业银行等金融中介机构应积极响应国家对地方债置换工作，推进地方债置换进程（刘振海和门宁，2018），防范产生系统性金融风险。最后商业银行等金融机构应充分利用金融市场自身调节功能（吴启高，2020），分散地方债风险；对地方融资平台来说，在中央剥离为地方政府融资职能后，应积极转型，争取成为具有稳定收入、实体化的企业（吴涛和张亮，2018），为当地政府提供稳定的资金来源，增加地方收入（时东等，2019），用于缓解地方政府建设性支出压力，未来可以将私人等社会资本引入项目的建设中（陆铭，2016）。

五、地方债研究的总结与展望

（一）研究总结

通过对地方债研究文献的梳理，从现有文献的内容和结构来看，众多学者都是结合财政学和经济学等学科知识对我国地方债成因、规模、影响后果和治理对策进行研究；从现有文献研究过程发现，大部分文献都是从宏观视角出发，研究对象主要是中央政府和地方政府；从现有文献研究结果发现，大部分学者都是在分析了我国地方债现状和成因后，总结治理对策。

从地方债研究的具体内容来看，对地方债成因的理论研究很丰富，但很少有学者关注众多成因之间叠加对地方债的影响关系，对有些成因的研究仍停留在理论层面，对成因造成具体影响进行实证量化研究者较少，比如地方行政机构设置引发地方债的研究缺乏实证具体量化；对地方债规模的研究，由于对地方隐性债务规模缺乏统一的口径，出现“百家争鸣”现象，各个学者的研究结论都有差异，且大都是从地方政府举债需求分析规模，鲜有文献考虑地方政府举债能力对规模影响；对地方债影响后果的研究，实证研究丰富但理论研究稍有欠缺；对地方债治理政对策建议的研究，现有文献涉及了中央政府宏观层面、地方政府中观层面以及融资平台微观层面，但有些政策建议可操作性相对较弱，时效性相对欠缺。

（二）研究展望

基于对现有文献的内容和结构梳理，未来对地方债的研究可以考虑多个学科，增加地方债研究内容的多样性，具体可涉及管理学、社会学、法学和统计学等；对现有文献研究过程梳理，未来可以多从微观视角出发，考虑县乡级政府以及当地商业银行等金融机构；对现有文献研究结果梳理，以后应注意时效性，可以从政策实施后效果进行研究。

基于对地方债研究的具体内容梳理，对地方债成因的研究未来可综合考虑各个成因叠加交互对地方债的影响，进一步完善地方行政机构设置对地方债影响的研究；对地方债规模研究的梳理，未来可以全方位、多角度、宽领域构建对地方政府隐性债务规模测算的科学合理体系；对地方债影响后果的研究，现有文献实证研究丰富，但理论研究尚缺，未来在增加理论支撑基础上，全面系统考量地方债影响后果；对地方债治理对策建议研究的梳理，未来应跟随国家治理政策的进度，提出与时俱进的具体化政策治理。

考虑到我国政府机构层级众多、区域间地方债发展差异大的实际国情，进行统筹管理模式不可行，未来的研究方向应为中央和地方双向管理，中央层面应充分发挥宏观调控和监管作用，现有文献鲜有融合现代财政治理的理念，未来在融合现代财政治理的理念基础上构建适应国家现代化政策的治理对策，研究方向应从体制改革转向治理能力的提升。地方政府层面应注重自身经济实力的增强，现有文献鲜有在提升地方政府自身盈利能力方面的研究，未来在地方政府层面研究，可多鼓励地方企业发展实体经济，研究方向应从对借债行为的规范转向对偿债能力的提升，平衡债务率与地方经济发展。