建党百年审计监督发展历程、职能定位及建设展望

■/ 刘桂江

一、引言

2022 年10 月16 日，中国共产党第二十次全国代表大会顺利召开，坚持和加强党的全面领导是贯穿党的二十大报告的主旋律。不同于西方国家，我国审计监督被赋予受党领导、为党服务的鲜明中国特色（冯均科，2019）。在中国共产党的领导下，审计监督于建党百年历史探索中改革创新、持续完善，逐步积淀成为中国特色社会主义制度的有机成分。回瞻建党以来审计监督百年历史变迁，厘清审计理念与审计实践的完整演变进程，有助于明晰审计职能定位的发展规律，为中国特色社会主义审计监督体制的前景建设提供指引，兼具深远历史意义与重要现实意义。

当前，研究建党百年我国审计监督发展历程及职能定位的有关文献尚且不多。徐玮（2021）回顾了中国共产党建立以来各个历史时期的审计特点以及实践经验，并针对审计发展的局限性提出改革创新建议；汪德华等（2021）着重总结党领导下审计监督的百年发展历程并提炼相关经验启示。部分学者以某一段特定历史时期作为切入角度进行重点研究，如姜江华等（2018）分析了自改革开放以来我国审计制度的发展阶段与改革重点；朱殿骅（2020）梳理了新中国成立70 年审计监督的发展历史；朱灵通、胡雨佳（2020）阐述了革命根据地审计委员会具有的独立性高、重视内外监督特点。其他学者选择审计发展的单一内容进行研究，如刘誉泽、杜宏伟（2019）着重论述审计监督在党领导下遵循的立法原则及法定程序；王彪华等（2020）、安锦等（2020）侧重回顾我国审计监督职能变迁。

上述文献资料整体涵盖的审计发展时期较为完整，但缺少将党领导下不同阶段审计发展历程与审计职能定位进行综合分析的细化研究。基于此，文章以建党百年来党的代表大会召开为时间主轴，结合各个时期审计工作实践的发展重点，系统呈现审计职能定位的演变历程，并基于国家治理新要求及2021 年新《审计法》的修订要点，展望我国审计监督在中国特色社会主义新时代的建设前景。

二、党的一大至十大：服务中国共产党革命政权的财政审计监督（1921-1978）

（一）审计监督发展：寓审计于革命政权斗争

1921 年中国共产党成立后，审计监督发展在党的领导下日渐繁荣。1923年4月，党领导建设第一个审计组织——经济委员会审查部。1926 年3月，党领导省港罢工委员会颁发第一部审计规范——《审计局组织法》。以1927 年9 月秋收起义为开端，中国共产党开始在革命根据地探索审计监督。1932 年8 月，党中央在财政部下设审计处，但由于存在“收钱机关、用钱机关、管钱机关混在一起，没有分开”的弊端（余华青，2007），中央政府于次年9 月构架了平行于财政部的审计委员会。1934年2月，苏区中央审计委员会正式组建。1937年后的抗日战争时期，为应对边区政府外部局势的时刻变化，审计组织虽在单独设立与合并组建的模式之间辗转往复（方宝璋，1997），但却坚定不移地在党领导下推行审计实践，这也带动了晋冀鲁豫边区等20 个根据地的审计机制建设。解放战争阶段，党领导以陕甘宁边区为首的革命根据地不断规范完善我国审计监督，推动了建国初期的审计事业发展（徐玮，2021）。1950年初，根据新中国第一部审计行政法规《中华人民共和国暂行审计条例（草案）》要求，党中央及各级财政均施行独立审计制度。1950年末，在全方位借鉴前苏联制度基础上，我国将审计监督权归并财政检查机关。由于遵循监督被视为资本主义的“管、卡、压”理念，审计的职能作用日渐削弱，直至最终被撤销。

（二）审计职能定位：立足财政检查

党的一大至十大期间，中共中央发布系列政策文件，明确审计职责定位（见表1），在此时期审计监督主要围绕财政检查开展工作实践。建党初期（1921-1926），无论是1923年成立的经济委员会审查部，亦或是1926 年省港罢工委员会下设的审计局，都以保管监督经费、实行财务监控作为立足之本。革命战争时期（1927-1949），以中央审计委员会为主体的审计组织，在土地革命阶段通过开展预算决算与财政收支审计，实现对苏区中央政府及各厅各部门、各中央单位团体、各个革命根据地的财政监督检查；抗日战争阶段，为保证战时财政经费的供给，贯彻精兵简政指导方针，审计机构相应将监督工作集中于预决算编报标准、财政资金使用、贪污浪费审查等内容；解放战争阶段，延续抗战时期的审计政策，重点关注经费、粮秣、被服等物资的收支领用。建国初期（1949-1978），财政机关内设的审计机构在财政预决算审核工作中，组织配合专项检查，实现对政府财政财务收支的监督。在党的一大至十大时期，中国共产党领导下的审计监督，坚持阶级性和人民性，坚持服务革命战争需要和夺取并夯实革命政权的政治主张，但由于国家总体处于动荡之中，一贯的审计监督体系并未真正建立起来。

表1 党的一大至十大时期审计职责规定文件

三、党的十一大至十三大：与改革开放事业同发展的财经纪律审计监督（1978-1992）

（一）审计监督发展：源起审计入宪，兴于机制构建

1978 年12 月，党的十一届三中全会决定将经济建设作为发展重点，正式开启我国社会主义现代化建设的序幕。与此同时，在胡乔木等国家领导人的提议下，审计监督被确定为我国国家制度。1982年12月，第五届全国人大第五次会议通过《中华人民共和国宪法》，分别在第91条、109条明确审计监督机关及职责权限。审计监督入宪，赋予了审计独立、权威的宪法地位，告别并入财政检查的混合监督模式，乃新中国审计事业发展史上的重要里程碑。1983 年9 月，伴随审计署的正式设立，地方各级审计机构也相继成立，并开创应用行政型双重领导审计体制。

1983至1985年，《审计署关于开展审计工作几个问题的请示的通知》《关于对金融保险机构进行审计监督的通知》《审计工作试行程序》《国务院关于审计工作的暂行规定》等文件的出台，为审计监督的初步实施提供了制度依据。1986 年初，全国审计工作会议强调要借助审计监督力量，着力克服经济体制改革障碍。在继承前期法规经验的基础上，1988年11月颁布实行的《中华人民共和国审计条例》（以下简称《审计条例》），为审计监督的法制化进程奠定了前提基础。1991年底，《审计署审计工作发展纲要（1991-1995年）》对我国审计监督的发展蓝图进行了前景规划。随后，为在改革开放时期实现经济效益的稳步提升，审计监督将工作重心锁定在“财政、财务收支的真实、合法、效益”方面。

（二）审计职能定位：稳定宏观经济

改革开放前，我国实行高度集中的计划经济体制，审计监督几乎处于空置状态，经济发展与安全面临极大威胁。改革开放后，市场经济突飞猛进的同时也带来了诸如经济秩序混乱等问题，审计监督逐步复苏。《国务院关于审计工作的暂行规定》《审计条例》均明确审计监督以严肃财经纪律、加强宏观管控为己任。1987 年10 月，党的十三大提出要提高政府对宏观经济活动的调节控制能力，适当强化决策咨询和调节、监督、审计、信息部门。1990年12月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》指出，加强改进审计、统计、税务等部门的工作，更好地为调控经济运行服务。可见，在我国经济体制转变的关键时期，审计监督始终围绕宏观经济建设展开工作。此外，审计机关采用行政型双重领导体制，能够更高效调动地方政府的主动性，获得人财物资源支持，同时有效的审计监督也能促进地方宏观经济的稳定发展。党的十一大至十三大时期，审计监督作为宏观调控体系的重要抓手，为我国经济体制的顺利转变做出了巨大贡献。

四、党的十四大至十五大：助力社会主义市场经济转型的廉政审计监督（1992-2002）

（一）审计监督发展：聚焦职能调整，审计法治开端

1992 年10 月，党的十四大强调要增强审计和经济监督。同年12月，《审计署关于强化审计监督的意见》指出，审计工作要重点为建立社会主义市场经济体制服务。1993年3月，党的十四届二中全会批准《关于党政机构改革的方案》，随后《国务院机构改革方案》对审计署进行了结构优化与职能调整：其一，在国务院各部委下设派出机关；其二，跨地区设立审计署特派办。1998年3月，第九届全国人大第一次会议通过对审计署的改革决议，拓展了经济责任审计业务。次年5 月，两办印发《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》及配套文件，助推我国特色经济责任审计体系的构建。

1994 年8 月，《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）颁布，并对审计基本原则、机关职责权限、审计工作程序等作出全面规定，象征着我国审计监督建设步入法制化正轨。《审计法》首创本级预算执行审计、向人大提交审计工作报告、“同级审”和“上审下”相结合等中国特色审计制度，为实现审计工作的制度化与规范化奠定坚实基础。1997 年9 月，党的十五大提出依法治国方略，随后《中华人民共和国审计法实施条例》详细阐释《审计法》基本规定，推动我国审计法治化进程。为回应依法审计理念，审计署相继出台《中华人民共和国国家审计基本准则》等制度规范，具有中国特色社会主义的审计法律体系框架初具雏形。

（二）审计职能定位：促进廉政建设

在社会主义市场经济体制的初步建设时期，腐败阻碍了我国经济发展。1993 年11 月，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求反对腐败、强化廉政建设，同时加强纪检、司法、监察、审计的部门工作，发挥监督作用。1994年8月，“提高财政资金使用效益，促进廉政建设”作为立法目的正式写入《审计法》。自1995年起，审计机关对本级预算执行情况及其他财政收支开展审计监督，并受政府委托向人大常委会作审计报告，审计演变为人大监督政府的重要环节。与此同时，审计署深入探索党政领导干部和国有企业领导人员的经济责任审计业务，进一步推动政府廉洁力度。1999年9月，党的十五届四中全会指出要把加强管理和反腐倡廉结合起来，巩固对企业经济活动的审计监督。党的十四大至十五大时期，审计监督以促进国家廉政建设为目标，提高审计法治水平，优化审计组织机构，拓展审计业务类型，为健全完善社会主义市场经济体制创造必要条件。

五、党的十六大至十七大：推动社会主义现代化建设的权力审计监督（2002-2012）

（一）审计监督发展：促进信息公开，巩固依法审计

2003 年7 月，基于《审计机关公布审计结果准则》《审计结果公告试行办法》等文件，审计署发布《2003 至2007 年审计工作发展规划》，提出将推行审计结果公告制度，即为提高审计工作透明度，审计机关需就关键事项的审计程序、意见等信息公开披露，依法接受社会监督。随后，审计署首次公告防治非典专项资金与社会捐赠审计结果，引起各界公众广泛关注。自此，审计结果公告制度步入正轨，审计信息公开机制持续完善。

2006 年2 月，基于法治政府建设目标，第十届全国人大常委会第二十次会议审议通过《中华人民共和国审计法》。此次修订涵盖审计监督机制、监督方式等维度，其中第25条规定，审计机关应对国家部门及单位负责人的任期经济责任履行情况进行审计监督，这为各级机关广泛开展经责审计提供了直接法律依据（彭华彰等，2020）。2009 年9 月，党的十七届四中全会要求完善党政领导干部和国企领导人员经济责任审计。次年2 月，《审计法实施条例》通过修订，助推全面实行经济责任审计进程，进一步巩固我国审计法治化水平。2010 年10月，《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》就审计内容、审计结果等进行详细释义，标志着我国经济责任审计法规体系的最终建立。

（二）审计职能定位：权力监督制约

2002 年11 月，党的十六大从强化对权力制约监督的高度，强调要发挥司法、行政、监察、审计等部门的职能作用。这是党代会第一次提及审计,且首次从建设推进社会主义民主政治的角度论述审计监督的作用。2007 年10 月，党的十七大提出应健全质询、问责、经济责任审计等制度，增强监督合力和实效。党的十六大至十七大期间，随着审计法规与审计制度日益规范，经济责任审计逐步成为党强化权力监督与制约的重要抓手。审计机关牢固树立党和国家“行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里；财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”工作理念，健全规范审计结果公开制度，推动经济责任审计走向成熟，强化对权力运行的监督与制约，并取得一定审计监督成效。如表2所示，2010-2012 年，审计署总共发布108 份审计结果公告，在此期间可用金额计量的审计工作成果累计高达2798.3 亿元；通过揭示违纪违规问题，移送审计案件线索合计659 条；针对审计发现问题，藉由审计完善建议，推动被审计单位建章立制共计6898项，较好发挥了经济体检的整改监督作用。与此同时，审计署加大对党政领导干部和国企领导人员的权力监督，针对142 名“一把手”开展经济责任审计工作，有力促进领导干部依法行政、廉洁从政、秉公执政。

表2 审计署2010-2012年审计监督成果

六、党的十八大至二十大：耦合中国特色社会主义新时代的治理型审计监督（2012-至今）

（一）审计监督发展：助推审计特色建设，启航全新发展征程

2012 年11 月，党的十八大提出全面建成小康社会、全面深化改革的总体目标。为回应外部环境的深刻变化，《国务院关于加强审计工作的意见》（以下简称《意见》）于2014 年正式出台。《意见》分别从“推动审计全覆盖、强化审计整改落实、贯彻政策跟踪审计”层面巩固中国特色审计制度的内涵建设。随后，党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求完善机制，依法保障审计监督的独立开展，并明确一系列改革措施。2015年12月，两办印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》《关于实行审计全覆盖的实施意见》等文件，其中《关于省以下地方审计机关人财物管理改革试点方案》要求即日起，在江苏、浙江、山东、广东、重庆、贵州、云南7 省市启动“省以下地方审计机关人财物统一管理”改革试点，以期强化上级审计机关对下级机关的领导，提升审计监督的独立性与权威性。

2017 年10 月，党的十九大提出改革审计管理体制，系我国首次在党代会报告中规划审计机制建设。次年2 月，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》等文件指出要“组建中央审计委员会”。2018 年5 月，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议中强调，中央审计委员会的组建是加强党对审计工作领导的重大举措。2020年1月，习近平总书记对审计监督做出进一步指示，明确审计机关要在党的统一指挥下做出更大贡献。2021 年10 月，第十三届全国人大常委会第三十一次会议通过《关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》。新修订的《审计法》在深入总结党领导下审计实践成功经验的基础上，针对审计工作领导、审计权限优化、审计成果运用、审计队伍建设方面进行制度完善，为更好在中国特色社会主义新时代发挥审计监督作用提供了更坚强的法律保障，开启了我国审计现代化发展的新征程。

（二）审计职能定位：国家治理基石

2013 年11 月，党的十八届三中全会首次提出国家治理体系和治理能力现代化基本概念；2017年10 月，党的十九大规划了分两个阶段实现国家治理体系和治理能力现代化的总体目标；2019 年10 月，党的十九届四中全会对国家治理体系和治理能力现代化进行全面部署；2021年3月，我国“十四五”规划纲要提出到2035 年要基本实现国家治理体系和治理能力现代化。如图1所示，国家治理是一套紧密协调、内在统一的制度安排，审计监督亦是其中重要环节。审计监督与国家治理具有内在逻辑联系，国家治理是审计监督的本质与目标，审计监督是国家治理的基石与保障。十八大至二十大期间，审计监督已拓展至国家治理的方方面面，涉及领导干部责任、公共资源管理、民生权利保障等领域，贯彻了全覆盖理念。同时，为实现国家良好治理，审计监督从单一控制环节逐渐融入党和国家监督体系。组建审计委员会便是为更好发挥审计重要作用的有力途径，通过加强党对审计监督的全面领导，优化资源配置，增强监督合力，最终构建集中统一的审计工作机制。党的十八大至二十大时期，审计机关始终围绕党和国家中心任务及发展战略开展审计工作，实施审计全覆盖，坚持党的全面领导，为建设伟大工程、开创伟大事业、实现伟大梦想奠定基础，审计监督作为国家治理基石的职能定位愈加明晰。

图1 基于国家治理基石职能定位的审计监督框架

七、新时代党领导审计监督的未来展望

建党百年来，中国共产党领导下的审计监督适应各个历史时期战略重点的部署要求，历经从无到有、持续完善、日渐壮大的发展阶段，审计职能定位由“立足财政检查—稳定宏观经济—促进廉政建设—强化权力制约”到“服务国家治理”逐步演进和明晰。当前，在习近平总书记的领导下，具有新时代鲜明特征的中国特色社会主义审计监督机制业已就位，并在推动国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥关键作用。但站在新时代，对比国家治理提出的新要求，审计监督在理念与实践上还存在着一定不足。为在深化国家治理的新征程中持续发展和不断完善我国审计机制，保障国家“十四五”规划纲要的高质量落地实施，推动中国式现代化全面建设进程，审计监督应在审计理念、审计范围、审计制度、审计技术四个层面力求与时俱进、守正创新。

（一）审计理念：强化政治意识

2021 年7 月1 日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上强调要“以党的政治建设为统领，继续推进新时代党的建设新的伟大工程”。我国审计机关的本质为政治机关，政治属性是审计监督最核心、最根本的属性。要保障审计监督在国家治理中的作用发挥，首先需强化审计机关的政治意识，树立政治优先的审计理念。一是旗帜鲜明讲政治，坚定党对审计工作的集中统一领导。我国《宪法》第一条规定:“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。2021 年10 月新修订通过的《审计法》第二条规定：“坚持中国共产党对审计工作的领导”。党的领导是国家治理体系中包括审计监督在内的任何一种机制最首要的政治前提，也是中国特色社会主义审计制度的最大优势。新时代审计事业的所有改革发展包括审计管理体制改革的巩固深化，都需以加强党中央的集中统一领导作为基本原则，切实做到党指向哪里，审计监督就跟进到哪里。二是自觉提高政治站位，确保政治属性与审计业务开展的有机统一。审计机关应肩负起作为政治机关的重要使命，深刻认识党对审计工作的新定位新任务新要求，自觉在思想行动上同党中央保持高度一致，提高政治判断力、领悟力与执行力，学会从政治的高度把握审计全局，明确审计工作开展的正确政治方向，同时要善于利用习近平新时代中国特色社会主义思想以及关于审计监督的重要讲话、指示精神来指导一切审计实践，将政治属性贯穿于审计监督工作的全过程。

（二）审计范围：落实全面覆盖

实行审计全覆盖是党对审计工作的明确要求，亦是审计监督有效服务国家治理的重要途径。2021年新修订的《审计法》将国有资源、国有资产，关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况等纳入审计范围，并明确领导干部自然资源资产离任审计的法律地位。为进一步推进落实全面覆盖，消除监督盲区和死角，审计机关在持续构建全方位、广维度、多层次监督体系的同时，需重点突出两类审计业务。一是政策落实跟踪审计的深化工作。习近平总书记曾强调要加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计的力度。政策措施是国家治理体系的宏观要素，是党和国家政治意志的微观表达，但在执行实施过程中容易受到外部不稳定环境因素和政府治理机制缺陷的消极影响，导致政策目标无法充分实现。因此，审计监督作为国家治理的基石，应加强党和国家重大方针政策的落实跟踪审计，以确保“两个维护”、促进中央政令畅通，贯彻党的理论路线方略与重大决策部署。二是领导干部自然资源资产离任审计的推进工作。自然资源资产离任审计是在习近平总书记指导下建立的一项生态保护审计监督：党的十八大将生态文明建设提升到国家战略层次；党的十八届三中全会明确要探索自然资源资产负债表的编制；党的十九大进一步将生态文明建设纳入中华民族永续发展的千年大计。审计机关需紧紧围绕党中央关于生态保护的谋篇布局，在持续推进离任审计进程中聚焦自然资源资产管理、国土空间规划、碳达峰碳中和、污染防治攻坚战的内容监督，督促领导干部贯彻生态建设责任，促进环境保护与绿色可持续发展。

（三）审计制度：巩固高效权威

高效权威的审计制度是党统筹领导审计工作、助推审计全覆盖格局的有力保障。综合来看，高效性对应审计监督机构的内部管理机制，权威性反映审计监督结果的外部应用机制。高效性方面，中央审计委员会要加强对地方各级党委审计委员会的工作领导，落实党中央重大决策部署，形成审计工作全国一盘棋的整体协同高效态势。同时，地方各级党委审计委员会也要强化对本地区审计监督的业务领导，建立健全审计项目沟通协调制度，严格执行审计领域重大事项请示报告机制，牢固树立系统观念与大局意识，促进各项审计工作计划落到实处。权威性方面，习近平总书记在中央审计委员会第二次会议上明确，审计要像“经济体检”一样，不仅要查病，更要“治已病，防未病”。加强对发现问题的督促整改力度，是巩固审计监督权威性的根本所在。2021 年新修订的《审计法》第五十二条规定：“被审计单位应当按照规定时间整改审计查出的问题”；“审计机关应当对被审计单位整改情况进行跟踪检查”。为全面加强审计整改，维护审计权威，各级审计机关应着重建立审计整改长效机制，明确整改各方责任，深化整改跟踪反馈，推动整改结果运用，最终实现审计揭示问题、解决问题与预防问题的有机统一。

（四）审计技术：革新信息技术

审计工作实践证明，审计监督事业的与时俱进离不开审计技术的推陈革新，也只有不断创新审计技术方法，才能保证审计工作行稳致远。习近平总书记曾强调要坚持科技强审，加强审计信息化建设。国家治理的高科技化发展态势，也要求审计机关需要争取审计技术方法的突破与创新，提高利用现代信息技术开展审计监督的水平，在保证审计质量的同时提升工作效率，以适应国家治理环境的新变化，推动国家治理绩效更上一个台阶。一是审计信息技术开发方面。科技强审的关键在于信息化建设，审计信息化的关键在于数字化开发。审计机关应重点依托“金审工程”的项目建设与持续优化，大力开发并引入“互联网+”、大数据、云计算、区块链、人工智能等新兴技术（秦荣生，2021），向信息化谋资源，向大数据索效率，推进联网审计现代化工作模式，提高审计监督的数字化、信息化、自动化与智能化。二是审计信息技术应用方面。信息技术赋能审计监督离不开具体人员的实际工作执行，审计机关与人员要积极解放思想，提升综合素质，力求形成数据导向式审计思维，提升数据资源管理水平与数字化审计能力，培养借助审计信息技术工具去识别风险、挖掘问题、分析判断、综合评价的能力，提高审计监督的专业性、效率性、系统性与安全性。